中国工业盐管理体制改革的现状和问题

1、中国工业盐管理体制改革的现状和问题作者 :单位:邮码 :盐与人们的日常生活密切相关， 例如食用盐； 同时又是基础工业、特别是化学工业 （烧碱和纯碱 ）的原料，例如工业盐。对于后者，中国历来重视其管理。建国以后，一直实行计划管理体制。 1990年国务院颁布了盐业管理条例 ；1994 年颁布了食盐加碘消除碘 缺乏危害管理条例 ；1996 年颁布了食盐专营办法 。随着我国经 济体制改革的逐步深化，工业盐能不能放开 ?工业盐管理体制如何适应社会主义市场经济的要求 ?是继续实行计划管理体制，还是逐步向社会主义市场经济体制过渡 ?由此，产生了一系列的矛盾和问题。在中国，中央政府对盐实行官营专卖自战国时代就

2、开始了。 从那时起，盐税一直是官方聚敛民财、充实国力的支柱税种。盐的专卖 就是建立在食盐专营基础上的。 盐之所以重要， 一是人的生存离不开 盐；二是盐税是当时的支柱税种。历史上盐的主要用途是食用。中国建国初期的 1950 年，食盐占总产盐量的 88.9 ，工业盐仅占 6.2 。 1987 年工业用盐量已超 过食用盐量。 1992 年工业用盐已达 1458 万吨，占总产盐量的 63。到 1994 年，仅烧碱、纯碱行业用盐就占总产盐量的 66.7 ，食盐仅 占 25。随着中国工业的发展，盐的用途在构成上发生了巨大变化。同时，国家工商业的发展也使盐税不再是支柱税种。按既有法规， 盐的生产经营实行计划

3、管理， 生产纳入国家统计划，无论是国有盐场还是集体盐场， 所产的盐都必须交盐业公司销 售，私营企业和个人禁止办盐场， 盐价由国家物价主管部门统一制定。对盐业的计划管理是通过轻工部门， 具体由中国盐业总公司实施，即中国盐业总公司及各地的盐务管理局 (或盐业公司 )代表政府行使盐政管理职能。同时它又是一个企业 ( 地方为盐业公司或盐务局， 一套人马，两块牌子 ) ，负责盐的经营与流通。它掌握着盐政执法权， 负责研究和提出有关政策、 法规，实施盐政管理， 对盐的生产、 销售、 运输进行监管；同时，它又掌握着制盐企业的经营权，盐销往哪里， 销售给谁，都由它说了算。盐场没有经营自主权，不能销售，不能结算

4、，只管生产。盐场不知道盐销给了谁，不知道售价多少，更不知道收回多少货款。有的 虽然实行盐碱直供，盐场只能按计划调拨，企业间不能直接结算，必 须到盐业公司结算。用盐企业必须按盐业管理部门规定的渠道、 结算价格和计划去采购；盐的生产企业凡是不按计划生产、销售的盐都按私盐查处；盐 的运输实行准运证和准运章制度，由盐业管理部门核发。盐价的构成较为复杂。 1994年 12月盐价改革前，工业盐的价格有出场 （厂） 价、分配价、批发价、零售价四种形式。分配价中含： 出场（厂）价（盐场可得到的货款 ） 、盐业发展基金、盐税、中央平衡差、 筑装管理费、中国盐业总公司服务费。集运费在分配价外收取。批发 价中还含有

5、地方的各种费用， 如地方平衡差、地方盐业发展基金等等。销售费用、包装费用在价外收取。不同的地区，盐的价格和收费的数 额有所差异。在税收上，盐也是极为特殊的， 1994 年税制改革前只征收特种税盐税。中共十四大后， 经济体制改革的力度进一步加大， 国家取消了烧碱、纯碱的指令性计划，将其推入市场。进入市场的两碱企业开始考虑如何适应市场， 如何增强自身竞争力，如何提高经济效益等问题。而两碱的原料工业盐仍处在计划经济的“保护伞”下。1993 年，中国经济发展一度过热，货币发行量过大，通货膨胀压力较大，物价指数便成为政府和全国人民关注的焦点。这一年， 盐业又获丰收， 连续几年的丰产， 盐的库存量大幅度上

6、升。 同年 8 月， 国家物价主管部门在全国盐超产、 积压严重的情况下， 提高了工业盐 价格，盐价平均提高 60 元 / 吨，涨幅达 39以上。国家提高工业盐价格，原意是想解决因原材料价格上涨，盐的生产成本上升，造成盐 场效益下降、亏损的问题。 但新的盐价使两碱企业无法承受。一是自 身无法消化，这将使两碱行业年成本增加支出约 9.6 亿元，而 1993年两碱行业的利润约 3.4 亿元；二是若价格向下游工业转移， 将会引 起玻璃、陶瓷、造纸、肥皂、纺织、农业、医药、有色、冶金、电力、 军工等下游行业和产品的连锁反应， 增加通货膨胀的压力， 不利于国 家控制物价指数； 三是盐碱产品已接近国际市场价

7、格， 难以通过提高 产品价格将其转移。故两碱企业拒绝执行，新的盐价未能到位。两碱 企业、协会和化工主管部门开始向国务院及有关部门反映这一问题， 并呼吁放开工业盐价格。盐碱两个行业的价格之争自此拉开了序幕。 盐方的利益表现为盐业全行业的利益；碱方的利益表现为两碱企业的利益。1994 年，国家为了适应计划体制向社会主义市场经济体制转变的要求， 对税制进行了重大改革， 实行了以增值税为主体的流转税 制度。按照税制改革精神，取消产品税，改征增值税。对于盐业，取 消了盐税， 改征资源税和增值税。 由于增值税的计划及税负问题使盐 碱行业的价格之争演变为价税之争，并开始激化。盐业部门认为，税 改后的税负高于

8、税改前的盐税， 超出的税负应由用盐企业承担； 化工 部门认为，根据国家税制改革的精神，增值税为价内税，应采用倒扣 的方法计划，不能因税改而变相涨价。除上述解释之外， 就是国家税务主管部门内部对此也有另外一种解释，他们主张以 1992 年为基准测算，两碱企业的税负下降 6.2亿元，盐的税负上升 4.75 亿元，故拟将盐业增加的税负，通过价税 联动向两碱企业转移。 据化工部门测算，两碱企业减少税负 4.8 亿元， 再考虑 1993 年烧碱的产品税从 15降到 12，减少税金 1.5 亿元， 扣除这一因素， 实际降低的税负为 3.3 亿元，抵不上盐业顺加过来的 税负，若再加上 1993年8月盐的提价

9、将要增加成本 9.6 亿元，两碱 行业将不堪重负。再者，这相当于在 1993年 8月后，在不到半年的时间内又一次提高了盐价。两碱企业当然无法接受。国务院有关部门和化工部门都提出， 海水是取之不尽、 用之不竭的，海水是流动的，不会因采盐而使资源枯竭，建议不征或少征资 源税，以此降低盐业税负。而盐业部门的主要精力放在落实盐价上，寄希望于国家在制定盐价时， 将税负顺加到化工及其他下游产品。 经 过有关部门协调， 将北方海盐的资源税由 25元/吨降到 20元/吨。虽然资源税略有下降，但总的来看，盐的税负是上升了。税改前，盐只 征收盐税 15.4 元/ 吨；税改后， 工业盐的资源税和增值税合计平均为54

10、 元/ 吨，每吨盐的税负比税改前提高了 39.5 元，两碱用盐约 1600万吨/ 年，增加税负约 6.3 亿元。无论是对于盐业还是对于碱业，谁 都难以承受，谁也不愿承担。为此，工业盐价格一直确定不下来，盐 碱之间无法结算， 盐业无法开票收回货款， 两碱企业无增值税票而不 能抵扣，盐、碱企业的生产经营都受到了影响。在这期间，两碱协会、 化工主管部门和盐业部门多次向国务院及有关部门反映这个问题。为了尽快解决盐碱之间的价税矛盾， 国务院有关部门着手进行盐价改革。同年 12 月，国家计委下发关于改革盐价管理的通知 出台了新的工业盐价格，简化价格构成，取消分配价，适当打紧了经 营费用，将筑装管理费、集运

11、费、中国盐业总公司服务费等商品流通 费并入批发价。但有的费用由价内打到了价外， 不含税盐价略有下降， 资源税有所降低，但含税盐价还是提高了，相当于又一次涨价。这次 盐价调整并没有从根本上解决盐碱之间的价税之争， 盐碱企业间仍未 能结算。在价值规律的作用下， 过高的工业盐价格， 刺激了小盐场的发展，小盐场负担小、用工机制灵活、成本低、产品价格低。在市场竞 争中则把大盐场推到了不利的位置，盐业公司坚持要按国家定价销 售，而市场则不接受这一价格，调拨计划就难以实现，大盐场受到了 小盐场强有力的挑战。 与此同时， 国家实施环保措施关闭了一批小造 纸企业，两碱市场出现疲软，再加上盐碱之间的价税矛盾尚未解

12、决， 导致两碱企业拖欠盐款达 30 多亿元，制盐企业也遇到了较大的困难。1993 年 8月和 1994年 12月，在原盐供大于求的情况下，国家物价主管部门两次提高工业盐价格， 都受到了两碱企业的抵制。 山 东、四川、江苏、天津、湖北等地多次发生盐场停止向两碱企业供盐 的事件。 为避免企业停产， 一些两碱企业曾试图从外地盐场或与盐业 部门合资办的盐场购盐，但都遭到盐政管理部门的查扣。1994 年 1月 18日，山东省盐务局组织全省性的盐政大检查，重点查处私贩、 私销盐。 对省内欠款较多的五家两碱大中型企业停止 供盐，如省盐政执法人员在潍坊化工厂门口设岗查盐， 工业盐不允许 进厂。几家企业的库存盐

13、告急，随时都有停产的可能。经省经贸委出 面协调后，才恢复了工业盐供应。1994 年，武汉葛化集团公司没有按省盐务部门的计划购置价 格较高的调拨盐， 而是从山东、 青海与本地盐业部门合资建设的盐场购盐，而被湖北省盐务局以私盐查扣，并要罚款 1400 多万元，迫使 葛化集团公司与省盐务部门对簿公堂。在国务院有关部门进行工业盐管理体制改革期间， 盐业管理部门多次向国务院领导和有关部门反映， 要保留现行的工业盐计划管理 体制。 1994年 10月，中国盐业总公司在筹备“全国盐业运销会议”之机，起草了工业盐计划管理暂行办法 ，对工业盐计划管理做了 更为严格的规定，准备在会上抛出，试图重新树立计划管理的权

14、威。盐业部门为什么不愿意放开工业盐 ?一种说法是，会冲击食盐市场。因为食盐实行专营， 如果工业盐不实行专营，就会有人用工业 盐当食用盐销售， 一些不法商贩就会以土盐、 劣质盐充作食用盐销售； 同时，会冲击我国的碘缺乏病防治工作。因为工业盐放开后，无碘盐 会冲击食盐市场，所以防治碘缺乏病工作就会受到影响。据了解， 在全国查处的以工业盐充、 劣质盐充食盐销售的案件中，都与两碱企业无关。而在查处的案件中，大部分是盐业部门的某 些人与不法商贩相互勾结、狼狈为奸。另一种说法是， 制盐企业生产环境艰苦， 经营困难，亏损严重，包袱沉重，需要计划管理体制来保护国有大制盐企业。既然制盐企业困难， 为什么不能放开

15、盐场的手脚， 让盐场成为适应市场的法人实体和市场竞争主体，实现自我经营、自负盈亏、自 我发展、自我约束 ?为什么不可以在现行的盐价中利润向盐场倾斜，提高盐的出场价，适当降低中间环节的流通费用呢国家物价主管部门 1993年 8月制定的工业盐价格，以山东潍坊盐为例，每吨工业盐分配价为 209.71 元，其中出场价 120 元，上 交盐业公司 10元，实际盐场可得 110 元，其他均为中间环节收取的 费用和基金。这次调价，每吨盐上涨了 63.38 元，在提高的差价中， 其中 44.3 给到了盐场， 55.7 为盐业的中间环节所得。并规定工 业盐批发价中的流通费用为 69元/ 吨。另外，价格中还规定了

16、中国盐 业总公司服务费每吨工业盐 0.6 元（此前为每吨工业盐 0.2 元） ，若再 加上食盐的服务费，仅此一项，每年即可收 1800 万元左右。在 1994年 12 月制定的工业盐价中，盐的中间流通费用仍保留了 59 元/ 吨。据反映，辽宁省食盐的出厂价与零售价价差很大， 加碘大粒食盐出厂价为 266.6 元/ 吨，而销区零售价为 800 元/ 吨，流通环节价 差 533.4 元；粉洗盐出厂价为 317.6 元/ 吨，销区零售价为 1200 元 /吨，流通环节价差 882.6 元。据了解，精制加碘食盐的出厂价一般在360440元/吨，城市零售价在1400 1700元/吨，价差近千元，中间环节

17、获利较大。制盐企业普遍反映“产盐不如管盐， 管盐不如卖盐”。某省物价部门在 1995年 4 月制定的工业盐价格中，规定“在出场价内每吨收取销售服务费 6 元，上缴省盐业公司统一使用” ，还 规定“在出场价内收取每吨 4 元盐价补贴资金 ，由省盐局收取、 专户储存”，“其支出须省物价局同意” 。还有一些地区也有类似的规 定。1994 年国家经贸委在某省调查盐碱问题时，发现省盐业公司每年要划 600 万元给有关权力部门。 在调查中还了解到， 当两碱企业 拖欠部门盐款时， 盐业部门先把自己的那一部分费用留足， 余下部分 再给盐场。1995 年5月18日，原国务院副总理朱基召集有关部门研究 工业盐管理

18、问题，朱基指出：“工业盐管理总的指导思想是要按照 社会主义市场经济的原则进行改革， 引入竞争机制， 不能再搞计划经 济的一套。”针对当时大型制盐企业的实际困难，朱基提出三条原 则意见： 1 在保护大盐场的同时，也要支持小盐场发展，要引入竞争 机制；2 两碱企业年需 1500万吨工业盐， 由大盐场提供 1000万吨左右，采取订货会的形式，场厂挂钩，产需直接见面，减少中间环节， 地方不得加价。 其他 500 万吨可由小盐场供应。 少部门零散户所需的 工业盐，由盐业销售部门负责供应。大、小盐场的供盐数量不定死， 可根据情况进行调查； 3 小盐场的价格放开，大盐场实行保护价，由 供需双方协商，允许上下

19、浮动。按照这一精神，国家计委、国家经贸委几经协商，本着积极、稳妥、慎重的原则，既要按照市场经济的要求，实行政企分开，引入 竞争机制， 又要考虑大制盐企业当前面临的困难， 采取过渡性的保护 措施，使其逐步进入市场参与竞争，提出了“改进工业盐供销和价格 管理办法”的建议，得到了国务院的批准，并于 1995年 11月正式下达了国家计委、 国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的 通知。这一文件明确规定，“将现行工业盐的计划分配改为在国家总 量计划指导下的合同订货。 即，改变现行两碱企业只能按照计划分配 的数量到指定盐场 （厂） 一对一采购的办法，由中国轻工总会和 化工部每年联合组织订货会， 盐碱

20、生产企业双方直接见面， 双向选择， 签订合同，直接结算”，“取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐 碱双方根据签订的合同向运输部门申请运输计划” ；“对大制盐企业进 行订货数量和价格的保护” ，“两碱企业要根据国家确定的目标数量即 每年至少要向大制盐企业订 1000 万吨的工业用盐”，“国家对这 1000万吨工业盐制定保护价” ；1000万吨以外的“两碱工业用盐可向小盐 场直接订货，价格由双方协商” 。在工业盐管理体制改革的同时，要 求有关主管部门管好管住食盐市场，并提倡有条件的盐碱企业联合， 风险共担，利益共享。至此，工业盐管理体制改革取得了突破性的进展， 历时二年多的盐碱价税之争得到了缓解

21、。在有关部门制定工业盐保护价时，盐业部门又提出， 1994 年12 月国家物价主管部门制定的价格是“不规范的”、“不完全的”， 没有包括企业内部发生的部分费用， 出场价仅相当于一般企业的车间 成本，要求重新核定。1995 年 11 月底，由原轻工总会、原化工部联合组织的 1000万吨工业盐订货会如期举行， 但盐的价格迟迟不予公布。 直到订货会 开幕的当天下午，国家物价主管部门才公布 1996年度 1000万吨工业盐保护价，保护价以中准价为基础，上下浮动 8。制定的保护价高于1994年 12月制定的盐价，也高于这以前盐碱企业的实际成交价格，最高的每吨盐高出实际成交价 60 多元，超出了两碱企业的

22、承受能力。如大连化学工业公司，按保护价，将增加 2000 多万元成本，而该公 司 1994 年的盈利才有 300 多万元。价值规律这只“无形的手”左右 了订货会，盐价过高，两碱企业消极观望、不订货，制盐企业又不能 自己调整盐价，只好干坐在“保护圈”内，小盐场则异常活跃，大有 把两碱企业推向小盐场之势。 1996年 11月召开的 1997年度 1000万吨工业盐订货会， 国家物价主管部门依然在会议开幕的当天才公布保 护价。保护价仍维持 1996 年保护价的水平。参加订货会的代表们对国家物价主管部门的价格政策反映强烈， 认为不符合实际， 不符合价 值规律，难以执行。在两年的订货会上， 对于保护价，

23、 盐碱企业之间都形成了一定的默契，会上签订的合同价格是给政府部门看的， 实际执行时价格另议。河北省的一些盐场还自定了一项给用盐企业增加10路途损耗的规定，相当于降低了盐价。在 1997 年度订货会之前，盐业部门还提出，订货会实行履约( 不属保证金制度， 每成交 1 吨工业盐， 盐碱双方各向其管理部门交纳 1 元 的履约保护金，遭到化工部门的反对。于是，由盐业协会出面 于行政行为 ) ，在盐业内部实行履约保证金制度，制盐企业签订的合 同，每吨盐需交纳 1 元的履约保护金，按预分计划交纳，否则不得参 加订货会。将来如违约，企业将被扣没履约保护金；履约企业每年返 回同期银行利息，本金结转下次订货会；

24、下一年度不参加订货会，则 归还本金。 参加订货会的制盐企业都交纳了一定数量的保证金。 制盐 企业对此反映较大。盐、碱企业参加会议的代表叹息， 政府定价为何不能实际一点 ?工业盐何时才能真正走入市场？1995 年以来，工业盐管理体制改革取得了一定的成效，盐碱 企业联合也取得了较大的进展。但改革的阻力重重。拒不执行工业盐供销管理体制改革的精神。由于1990 年颁布的盐业管理条例带有浓厚的计划经济色彩，虽然国家计委、 国家经贸委下发了关于改革工业盐管理体制的文件， 但未及时对 盐 业管理条例进行修改，少数地区就以此为据，对盐业进行管理。如 北京市发布政府令规定“对工业用盐实行计划管理” ，由市商委指定 盐业公司统一经营。 据反映， 北京平谷化工总厂因盐业公司供应的盐 到厂价格每吨高达 830 元