政府间关系分析

1、地方政府间关系综述,陈晨目录,一,相关概念界定,二,确定研究维度,三,研究动态,四,总结,一,相关概念界定,对于地方政府间关系这一概念的界定和认识，学者间有其分歧和侧重点,没有形成统一的共识,张明军认为,所谓“地方政府间的关系”是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府,间所形成相互关系的互动和机制,周平等人认为,地方政府间关系是指中央集权的单一制的国家结构形势下，以一级地方政府,为主体，在国家政治生活和谋求地方经济发展的过程中，围绕权力配置和利,益分配，同其它地方政府主体之间形成的纵横交错的网络关系,汪伟全认为,地方政府间关系，指的是地方政府为了执行政策或提供服务

2、，而与其他政府,所形成的相互运作关系，其实质就是政府之间的权力配置和利益分配关系,从这些定义中我们可以看出地方政府间关系是指地方各层级政府围绕着以资,源（权利，礼仪，财政，人事，行政，经济等）为核心，而发生的一系列互,动关系（包括横向的和纵向的,归纳总结,二,确定研究维度,杨书文等人认为,地方政府间关系是一个综合性的命题，在研究中，不同学科学者们从本学科的,维度”出发，对其中的诸多问题展开了大量研究。但是每一个学科都有其独,特的观察视角和理论体系很难结合起来，他认为，来自不同学科背景的学者对,政府间关系中诸多问题的研究，其实都可以纳入纵向或横向维度展开对话，提,出从纵向和横向两个维度进行归纳，

3、其中，纵向维度研究的是垂直方向的政府,间关系，相关政府主体之间有行政隶属关系。横向维度研究的是水平方向的政,府间关系，相关政府主体之间无行政隶属关系,三,研究动态,一）从纵向研究地方政府间的关系,二）从横向研究地方政府间的关系,层级隶属,科层制,竞争,合作,市场制,科层制,协商制,关系模式,实现机制,关系模式,实现机制,层级隶属关系模式,谢庆奎认为,目前地方政府之间的垂直关系发生了很大的变化，地方自主权扩大，但这只是量,变没质变，上级政府领导下级政府,通过人事、财政、行政等手段控制下级政府,下级服从上级,这种状况仍然基本上没有改变。就整体结构而言，我国地方政府,间在纵向上关系仍表现以上下层级的

4、隶属关系为主,林尚立认为,纵向的政府间关系主要取决于国家结构形式和社会政治与法律制度。我国是人民,民主集中制的社会主义单一制的集权主义国家，因而在地方政府间的关系只是以强,调权力集中和等级结构的央地关系的延伸，它在纵向上与央地关系保持高度的一致,性，也就是说：“我国地方政府间纵向关系完全是下级隶属于或服从于上级的。,一）从纵向研究地方政府间的关系,原因,龙朝双等人认为地方政府在纵向上的层级隶属关系主要具体表现在三个领域层,面上，即：“行政上领导关系，法律上监督关系和地域上包含关系。”行政上,领导关系，它主要包括有经济发展，国土利用，环境保护，生态建设以及人口,和市政规划等事务性的领导任务分配和

5、监管。法律监督关系就是上级地方政府,依据宪法，法律，法规，规章和行政规范性文件等赋予的职权义务对下级地方,政府的公共行政管理活动实现依法监督。地域上的包含关系就是在特定的地理,行政区划分上级在中国地方政府层级结构上具体表现为：乡隶属于县，县隶属,于市，市又隶属于省,表现,科层制,我国政府现在的层级隶属关系主要通过现代科层制得以实现。科层制（命令机,制），指依托组织内部的等级制权威而通过正确的奖惩制度对下属的行为进行,规制，是指为了达到组织的共同目标，将成员的职位按等级制原则依次排列,并明文规定每个人的岗位权限与职责；将权力依职能和职位进行分工和分等,运用技术知识，以法令、条例、民主参与等规则进

6、行管理。我国的科层制不仅,存有科层制基本的负功能,而且还有自己的典型特征,具体表现为：一是权力过,于集中,组织中个体的影响力过大；二是机构重叠,权责不清；三是组织行为缺,乏理性，在我国的实践中需要对其不断的完善,市管县走向省管县,市管县,1,兴起,市管县体制兴起于改革开放之初，计划向市场经济转型，经济体制改革,的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，实行市管县体制，以市,带县，发挥城市的经济中心作用，成为当时的一个可行的选择。江苏省率先,在经济比较发达的地区，实行地市合并，由市领导周围各县，逐步形成了以,城市为依据的各种规模和各种类型的经济区。这个经验，得到了中央的肯定,1983,年中共

7、中央决定把推广市管县行政体制，实行地市合并或地改市。从此,市管县体制开始在全国范围内推行,2,弊端显露,市管县的初衷是为了发挥中心城市的作用，促进城乡一体化进程，解,决城市农副产品和蔬菜供应问题，这一体制是符合当时计划经济实际的,但市场经济的发展,特别是县域经济的异军突起, “ 市管县”体制就逐渐,失去当初的功效,成为束缚县域经济发展的体制性障碍。其弊端表现,( l,由于大部分经济和社会决策权归地级市所有,县级政府的公共行政创新精,神受到压抑,直接影响到县级行政的效能; (2) “ 小马拉大车,一些,经济实力弱小的城市无法起到辐射、带动周边地区的作用,反而在与辖下经,济强县的博弈中耗费了本就不

8、多的公共行政资源,(3,管理层次过多造行,政成本和社会成本昂贵,(4,出现,市,对,县,的,刮、卡、要,现象,使分税制实行后捉襟见肘的县级财政雪上加霜。因而,取消,市管,县,体制,改为采用,省辖县”体制已经成为理论界和行政管理者的主,流观点,省管县,1,兴起,市管县体制的弊病，需要进行相应的改革。而最直观的一个改革目,的，即为减少目前体制下的政府层级。因此，减少政府治理层级，改由,省直接管理市和县，缩小市的管辖范围和降低市的行政级别，并改革对,应的财政体制的“省管县”改革，就作为一种最直观的方案被提了出来,2005,年温家宝总理提出“省直管县”的试点”。在十六届五中全会通过,十一五”规划的建议

9、中明确指出推进“省直管县,2,可行性,技术和人才基础：一方面，县一级政府所在地的交通设施建设日趋发达,电子政务等新的技术手段也正在颠覆传统的通讯和政令传达方式。另一方面,近年来县一级政府工作人员的整体素质相较实行市管县的时期已经有了很明显,的提高，为推动省直管县提供了人才储备方面的基础,从我国的历史来看，省和县都是比较稳定的建制，因此有可能减少层级的,只有市和乡镇两个层级。在建设新农村和建设和谐社会的大背景下，减少乡镇,层级很不现实，也容易出现难以控制的问题。因而，逐步实现省对县的行政体,制直管，可能是比较现实的选择,通过“省管县”的改革可以减少财政层级，争取把五级财政先扁平化为中央,省、市（

10、县）、乡镇四级，有助于促使事权的划分清晰、合理和构建与事权相匹,配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本，更好促进县域经济的发展,3,优势和劣势,优势：(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗,效应,实行“省管县”后，我国政府层级减少，由省直管县，这样就能够提高,行政效率，保证中央政策的统一性,2)“省管县”能够更好地消除“权力截留,的情况，改善市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源的情况,3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。县城与农村的联系最为紧密，赋予县,域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建,设。加快实现“城乡合

11、治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。(4)“省管县”有,助于县政府专心于县域经济的发展（权力空间大,劣势,1,管理幅度过大会降低行政效率,2,县域经济未必能带动乡村经济的发,展,如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，出现,县刮镇”、“县压镇”的情况（3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失,不利于掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好,竞争关系模式,一）从横向研究地方政府间的关系,多麦尔认为,在政府间关系一文中认为，“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服,从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配,的对等权力的分割体系。在这里，他特别

12、强调了横向政府间关系中的两个关键维度,即“竞争”与“合作,合作关系模式,竞争领域,合作领域,竞争形式,合作形式,竞合关系模式,竞争领域,布雷顿认为,围绕着资源和控制权的分,配、公共产品和服务的竞,争,何梦笔认为,认为如果撇开自然地理,条件，很大程度上是制,度竞争或体制竞争,任维德认为,围绕技术、制度、公共服务与物品,供给展开,具体包括制度竞争；技术,竞争；公共服务与物品供给竞争,支持和鼓励企业；获取优惠政策,争取试点权；政府效率竞争,肖文涛认为,围绕有形资源,外部资金、技术、人力,资本等生产要素,和无形资源,制度环,境、发展政策、公共服务等,的竞争,总得来说地方政府之间的竞争领域涉及不同行政区

13、域地方政府之间为了吸引资本,技术等可流动生产要素流入而在投资环境、市场制度、公共服务与物品供给、政,府效率等方面展开,归纳总结,竞争形式,朱祥认为,张焕英认为,地方政府问竞争可以分为有序竞争与,过度竞争。有序竞争是市场经济所倡,导的合理竞争；而过度竞争则会导致,资源的浪费，降低市场供给的效率,在地方政府竞争的过程中出现,两种竞争模式：良性竞争和恶,性竞争，恶性竞争以地方保护,为典型,归纳总结,无论是分成有序还是过度，良性还是恶性，地方政府间在横向上的竞争都可以纳入,以下三种竞争形态，对抗的竞争，不能容忍对手的存在；差异化竞争，能过容忍对,手存在；合作的竞争，地方政府选择相互合作能带来更强大的优

14、势和更多利益,地方政府间竞争是一把“双刃剑”：一方面，有序的、可控的竞争能够为,地方发展提供有效激励，能够增进各类要素的效用和行政效率，提升地方政府,对公共物品和服务的供给水平。另一方面，过度的、无序的竞争又导致地方政,府间市场壁垒、资源配置扭曲、地区之间发展不平等和重复建设等问题，从而,对宏观经济和区域健康发展带来负面影响。为了了发挥地方政府间竞争的积极,影响，克服其消极影响，应规范地方政府间竞争，包括重塑地方政府间竞争模,式、规范地方政府间竞争行为等方面，同时也要在竞争中发挥合作，鼓励不同,区域，同区域政府间的合作，发挥各自优势，共同发展,小结,合作领域,杨龙认为,王建新认为,两个方面：一

15、是那些必须合作的事项,这些事项具有“区域公共”的特性，很,难由区域内某一地方政府单独解决。二,是那些通过合作可以获益的事情,市场准入一体化；公共物品供给合作,社会政策实施和制度；资源互补，资,源共享的合作，信息文化交流，技术,合作研发，技术创新，科技成果转化,的合作，产业结构互补型,还有一些学者也对地方政府间合作的领域进行了研究，但是我个人比较赞同,杨龙的观点，认为地方政府间合作的领域统可纳入，必须合作的事和合作可,以获利的事,归纳总结,合作形式,杨龙认为,我国地方政府合作存在多种方式，但这,些地方合作机制大体上可以概括为三种,模式,1,互利模式,2,大行政单位主导,模式，其基本条件是在合作各

16、方中有一,方获益多，以至于它可以单独承担地方,合作的成本,3,中央诱导模式,刘舒怀认为,1,区域一体化，制定区域合作框架协,议,2,政府间的对话和协调,3,法定,协助,4,访问考察,5,对口支援,6,人才交流,7,其他,朱秀娟认为,目前，我国地方政府间合作可以分,为三个层次：一是组建城市政府联,合体。二是经济区内的各地方政府,的联合。三是跨经济区的地方政府,合作,归纳总结,中国的地方政府层次较多，地方之,间的发展差距较大。地方合作以自,发的形式效果为佳。所以，地方之,间的合作机制应该灵活多样,竞合关系模式,历史地看，我国地方政府间关系,大致,经历了由“恶性竞争”到“协商合作,两个发展阶段,政府

17、间关系的良性发展途径概括为“竞合,式一体化”，指竞争与合作相容的一体化,竞争应该是有利于提升合作水平和合作层,次的竞争；合作应当是兼容竞争的合作。,刘祖云认为,陈国权等认为,竞争和合作这两种关系的存在对地方政,府来说都有积极的作用，单纯的竞争或,合作都有局限性。竞合是未来竞争发展,的必然趋势,祝小宁等认为,归纳总结,上述地方政府竞争理论和区域发展,的相互依赖理论都只强调了地方政,府间横向关系中的一种。其实对地,方政府间关系而言，竞争与合作是,同等重要的两个关系模式,国内学者在谈及地方政府间横向关系协调问题时，提出了三种协调机制,第一，科层制（命令机制），指依托组织内部的等级制权威而通过正确的奖

18、,惩制度对下属的行为进行规制。面对地方政府间横向关系发展中出现的诸多,具体问题，有相当多的理论研究者主张采取科层制的协调方式，由中央政府,来调解,第二，市场机制（利益机制），就是“不通过中央指令而凭借交易方式中的,相互作用，以对人的行为在全社会范围内实现协调的一种制度,第三，组织间网络（协商机制），是指一些相关的组织之间由于长期的相互,联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样的组织群,就可以通过集体决策、联合行动来生产产品及提供服务，以便更快捷地适应,不断变化的技术和市场环境，提高自身的竞争力,科层制,市场制,协商制,积极效应,1,各地区统筹发展，资源互补，有利于“下活全国一

19、盘棋,2,在,科层制内部可用以强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决,3,帮助解决市,场失灵,4,增加政府间的信任，科层制用一种协调的方式使相互依赖的地方政府,之间具有可预见性，从而减少了彼此间行为的不确定性；,5,中央政府可以作为,超脱于地方政府利益争端的公证裁判，充当信息沟通与冲突裁判的作用,科层制,消极效应,1)“本位主义“：地方保护和利益冲突成为区域合作的严重障,碍,2,地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低，相对较为松散,3,中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障,市场制,消极效应：协调地方政府间横向关系方面的效用受到了相当的限制，当地方政府,间产权划分不明晰、存

20、在明显的负外部效应、交易主体数量多、交易频率较高,交易主体间存在重大利益冲突时，市场机制的治理难以取得成功,积极效应：,1,改善了环境，促进了经济大发展；,2,推动了地方政府的制度,创新；,3,使有限的地方财力得到了充分合理的使用；,4,削弱了地方政府的,行政干预，降低了地方政府操纵本地区企业目标和行为的可能性毋庸置疑，市场,机制的协调虽然在相当程度上适应了市场化的需要，对于增强地方政府的市场竞,争意识、竞争力，促进政府公共管理等均有积极的作用,协商制,消极效应：组织间网络的治理困境，陈振明指出，组织间网络在实施时面临多重,两难选择，包括合作与竞争,开放与封闭及原则性与灵活性的矛盾等。同时网络

21、,可能与公共利益相悖，无法解决个体理性与集体理性的矛盾。此外，在不确定性,因素及机会主义倾向等的影响下，基于信任与合作的网络机制往往非常脆弱,积极效应,(1,有助于组织之间通过建立松散的相互依赖和实行共享分工而减少不,确定性和多样性，从而降低交易费用,2,既可以纠正“命令机制”僵硬化的弊端,又可以弥补“利益机制”局部化的缺点，它以灵活多变的行政契约、行政协议等,方式发展合作关系，追求政府间信息分享、关系交换等目的,3,组织间网络允许,成员降低交易费用和加快技术更新,4,组织间网络减少了机会主义的发生概率,5,网络使市场机制与科层制面临的交易费用最小化,四,总结,1,我国的地方政府间的关系是由我国现行的社会制度和现处的特定社会发展阶,段的现实所决定，无论是表现出来的纵向上层级隶属关系还是横向上的竞争合,作关系，不管优劣如何其存在都有一定的原因，它们在很大程度上维持和推动,了我国地方政府间的互动关系,2,协调地方政府间关系时既无法忽视政府组织特有的科层式的“命令机制,也无法忽视地方政府组织所代表的地方利益直至政府自身利益计较的“市场机,制”，同时，还必须加进政府组织间以信任与合作为基础的“协商机制”。应,该是“科层制机制”、“市场机制”与“组织间网络”三者的并存与整合,3,有很多学者认为政府间关系朝向网络化模式（扁平化的组织结构，政府间的,分权与相互合作、多向度为特征）的发展显然已