网上行政审批的绩效评估研究

1、学术篇网上行政审批的绩效评估研究*杨兰蓉许晓芸*华中科技大学公共管理学院 湖北武汉 430074摘 要:在界定服务型政府、网上行政审批两个概念的内涵和外延的基础上，厘清网上行政审批与服务型政府两者之间的关 系，以建设服务型政府这一评估目标作为逻辑起点，创新公众深度参与的多元评估主体，借鉴戴明循环思想，构建 服务型政府导向的网上行政审批绩效评估的基本框架和指标体系。强调网上行政审批评估主体应包括公众和第三 方，结合公众满意度影响因素，采取定性和定量相结合的方法，对网上行政审批进行全过程的绩效评估。关键词： 电子政务；行政审批；网上行政审批；绩效评估；服务型政府；公共管理党的十八大报告提出，要按照

2、建立中国特色社会主 义行政体制的目标，强化政府公共服务职能，深化行政 审批制度改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分 开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、 人民满意的服务型政府。服务型政府为电子政务的发展 提供了新的契机。一方面，电子政务必须服务和服从于 服务型政府建设；另一方面，建设服务型政府也不能脱 离电子政务。只有这样，才能为构建服务型政府提供一 个便捷、可靠、可信的环境。电子政务的重要组成部分网上行政审批，不仅 是信息时代对公共管理发展客观需要的现实选择，而且 是转变政府职能、建设服务型政府的重要路径。凡是有 审批权限的部门要逐项规范、优化保留审批事项，并将 每个审批事项

3、的审批机关、依据、条件、手续、程序、 投诉渠道等内容在政府网站上予以公布。按照行政行为 法和行政监督法的精神，最终建立行为规范、运转协 调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制。绩效评估是电子政务建设的风向标，通过构建服务 型政府导向的绩效评估体系，可促进政府服务职能的实现，督促带动服务型政府的建立，形成网上网下的积 极互动。1国内外对于网上行政审批绩效评估的研究较 少，而对于服务型政府导向的网上行政审批绩效评估的 研究则更少。结合中国服务型政府的价值取向，构建契 合服务型政府建设的、科学合理的绩效评估体系，是解 决中国现行绩效评估体系存在问题的科学选择。基于 此，本文在界定相关概念、厘清网上行政

4、审批与服务型 政府两者之间关系的基础上，借鉴国内外绩效评估研究 成果，以建设服务型政府这一评估目标作为逻辑起点， 构建网上行政审批的绩效评估体系。一、相关概念及意义（一）服务型政府的内涵目前，学界对服务型政府的内涵理解有一定差异， 主要的代表性观点有三种：以张康之为代表的站在历史 演进的角度提出的服务型政府；以刘熙瑞为代表的以公 民本位和服务责任为理念定义的服务型政府；以迟福林 为代表的与经济建设型政府相对应的服务型政府。2-4 虽然“服务型政府”存在不同的诠释版本，内容各有侧*基金项目：华中科技大学自主创新研究基金项目“网上行政审批的绩效评估体系研究”（项目批准号：2013wt009）。*通

5、讯作者收稿日期：2014-04-08杨兰蓉 许晓芸网上行政审批的绩效评估研究重，但是它们都对政府改革的动向大有裨益。张康之指 出，服务型政府应该以公众服务作为政府存在、运行和 发展的根本宗旨，并侧重服务和公正导向，谋求合作和 信任的整合，德治与法制的统一，实现政府的工具定 位向价值定位转变。2刘熙瑞认为，服务型政府应该是 “在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主 秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来 的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”3。 在这里他强调的是民本意识，社会意识，规范、民意、 服务、责任等价值理念。迟福林认为，服务型政府是市 场化改革进程的必然结果，作

6、为市场经济的服务者，政 府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场 经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。4除主流 观点外，还有对服务型政府的诸多看法。有学者认为， 服务型政府应该以人为本，执政为民，提升公共服务水 平，优化政府结构，创新政府机制，规范政府行为，提 高政府效能，满足公众需求，等等。总之，理论界对服 务型政府的概念虽无定论，但就其共性而言，都认为服 务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、 高效等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广 泛接受社会公众的参与和监督，以提供公平、优质、高 效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态5。从上述观点对服务型政府的内涵诠释来看，

7、服务型 政府只是政府诸多类型的一种，公共服务是其核心职能 和重要体现。而对服务型政府的评估却并非单纯的服务 职能所能完全涵盖。公正、服务、负责、透明、廉洁、 回应性、前瞻性和灵活性等价值理念应该是服务型政府 建设中不可忽视的重要内容。服务型政府强调的是一种 价值选择和服务精神。同时，服务型政府建设应该是民 意的真实反映，包括惠民措施的真正落实、公利的充分 保障、服务的实在提供、主从地位的相互调整、发展的可持续性等涉及人民根本利益的措施和内容。简言之， 服务型政府的价值诉求应该是以人为本和服务至上。（二）网上行政审批关于网上行政审批的内涵和外延如何界定，很少有 专家能对此给出定义。从建设服务型政

8、府和构建电子政 府的长远目标来考虑，网上行政审批是伴随着电子政 务兴起而产生的一种新型审批方式，代表了现代信息 和通信技术条件下行政审批发展的最终方向“一站 式”“一条龙”“全天候”无缝隙的新型服务模式与服 务方式6。其实质是在政府管理创新的前提下，结合电 子政务的发展战略，依靠信息技术实现行政服务中心由 物理式集中向统一开放的网络审批平台转变，并改进和 重组行政审批组织结构，再造行政审批流程，建构一个 跨越时间、地点和层级的全天候的政府审批服务体系。 网上行政审批需要经过科学缜密的流程设计，逐步 形成适应网上互动需要的“外网受理内网办理外网 反馈”的工作机制（参见图1），构建“一站式”网络

9、服务平台。网上行政审批以预先设计的业务流程为基 础，可实现申报、受理、办理、办结、反馈、查询等全 部行政审批环节的网上办理7。这能真正体现行政审批 过程公正、公开、公平的原则，规范公务员行政审批的 行为，从源头预防腐败滋生，从而真正体现服务型政府、阳光型政府的理念。图1 网上行政审批流程（三）网上行政审批与服务型政府在各地相继进行大部制改革后，网上行政审批成为杨兰蓉 许晓芸网上行政审批的绩效评估研究推动部门间真正融合协作的重要手段。在建设服务型政 府的大背景下，传统公共服务“面对面”的单一模式显 然不能满足社会需要，而电子政务提供的信息和服务恰 恰具有不受时间和空间限制的特点，是深化政府行政体

10、 制改革的必然趋势。以科技手段为媒介，以政务流程再 造为条件变革公共服务体制，是建设服务型政府的题中 之意，是落实大部制改革的必要途径8。当下，网上行 政审批是电子政务建设的攻坚阶段，各地纷纷试点却未 见显著成效。要想真正用电子政务提高政府社会管理和 公共服务的能力，重点在于转变电子政务建设的视角和 出发点，不再仅仅将优化政府办事程序、提高效率、减 少成本作为电子政务建设的核心，而是要重点从公民的 角度出发，思考如何才能使公民最大限度地从政府服务 中享受公民权利。这样，探讨怎样能实现真正意义上的 网上行政审批就迫在眉睫。所以，网上行政审批的核 心就是实现从“政府本位”向“社会本位”和“公民本

11、位”的转变，正如新公共服务理论的倡导者丹哈特夫妇 指出的“在治理体系中要将公民置于中心位置”。9二、服务型政府导向的网上行政审批绩效评估基本框架 构建服务型政府导向的网上行政审批绩效评估体 系，其实质是建立一个主体多元、指标合理、标准适 当、方法科学的有机体系，各个要素要体现服务型政府 的价值取向和体制秉性，即在主体安排、指标构建、标 准核定和方法选择方面均能区别于传统管制型政府模式 下的效率评估和责任考核10，整个体系必须以增进公共利益、提高公众满意度为根本目标选择。（一）网上行政审批绩效评估主体为使绩效评估客观公正、全面准确，其评估主体必 须多元化。所谓多元化，即在评估主体中，除了政府自

12、身和上级领导机关之外，必须增加公众和第三方评估，并加大其权重11。这里的第三方，包括相关领域的专家 学者和具有评估资质的独立第三方。服务型政府是为城乡居民提供基本公共服务的政 府，作为服务对象的公众对政府提供的基本公共服务的 质量最了解。因此，将公众放在中心位置，对政府绩效 水平进行鉴别以及对服务质量的满意程度进行评价。政府提供的某些公共服务具有很强的专业性和技术 性，吸纳相关领域的专家参与评估，有助于从专业和技 术角度作出更为科学、客观、准确的判断。独立的第三方，既不是公共服务的供给主体，也不 是服务对象，而是独立于主客体之外的机构。在服务型 政府绩效评估中，独立的第三方一般是指从事政府绩效

13、 评估的专门机构，如国家行政学院政府绩效评估中心和 一些高校近年成立的政府绩效评估研究中心等。这类机 构聚集了一批研究政府绩效评估的专家，他们对政府绩 效评估理论与方法有深入的研究，在政府绩效评估实践 中也积累了较丰富的经验。（二）网上行政审批绩效评估的程序与方法网上行政审批绩效评估除了应借鉴政府绩效评估 的一般程序和常用方法外，必须根据自身的性质和评 估目的进行程序设计和方法选择。所以该绩效评估除 了客观的数据考评外，还要更加重视公众对政府满意 度的测评。传统政府绩效评估方法，要么单纯凭借评 估主体的主观印象、经验和感情等，采取定性主观方 法从宏观上对绩效水平进行把握，要么仅仅运用具 体、客

14、观的定量分析方法而缺乏从外部对政府服务公 众满意度的评价12。传统政府绩效评估体系，在评估 方法上既缺乏工具理性之于绩效水平精确测评的功 能，也缺乏价值理性之于从价值内涵角度对政府绩效 定性评估的优势。所以，必须在评估方法的选择上体 现服务型政府及其绩效公众本位的价值导向和内在要杨兰蓉 许晓芸网上行政审批的绩效评估研究求，充分吸纳政府公共服务接受者，即社会公众、企 业组织和行政相对人对政府服务态度、服务质量、服 务水平和服务能力的认知与评议。在对公众满意度进 行测评时，为了全面、准确、客观地了解公众对政府 提供公共服务的满意度，必须按照科学标准对公众进 行分类，并根据不同公众的情况，采取不同的

15、方法。 面向服务型政府的网上行政审批绩效评估体系基本框 架详见图2。三、服务型政府导向的网上行政审批绩效评估指标体系（一）网上行政审批绩效评估模型在建设服务型政府这一评估目标的指导下，评价主 体依照评价目标，通过设定评估体系和评估模型，运用 特定的评估指标和评估标准，按照严格的流程，在定量 与定性相结合的基础上进行对比分析，对电子政务全生 命周期的过程和结果、政府机构绩效目标的达成情况以 及可持续发展能力做出客观、公正和准确的综合性评 判，同时分析未达到目标指标的原因并提出改进建议， 发挥评估工作的导向性作用，推动构建电子政务可持续发展的长效机制13。同时，服务型政府强调公众本位， 绩效评估以

16、提高公众满意度为根本目标。基于此，本文 借鉴pdca戴明循环思想，结合公众满意度影响因素， 对网上行政审批进行全过程的评估，使评估模型实现工 具理性与价值理性的统一。公众满意度理论研究服务型政府紧扣服务，以人为本，所以在服务型政 府导向的绩效评估中，应探索以公众满意度为导向的绩 效评估制度，将只对上负责变为主要对下负责。服务最 终要公众接受、公众满意，顾客满意理论和技术接受模 型以公众满意度为切入点，借此探讨服务型政府导向的 电子政务绩效评估。自20世纪80年代以来，西方国家兴起的新公共管理 改革运动引入私人部门和市场化的管理方法改造公共部 门，“以顾客为中心，需求为导向”的理念在公共部门 得

17、到实践。在充分考虑公共领域和私人领域产品或服务 之间的差异，以及公众在不同消费领域中可能存在消费 心理和行为差异的前提下，运用顾客满意度模型对电子 政务服务进行满意度测量是具有一定合理性的。图2 服务型政府导向的网上行政审批绩效评估体系框架杨兰蓉 许晓芸网上行政审批的绩效评估研究技术接受模型（technology acceptance model，简 称tam）是davis于1986年首次提出，包含具体的理论 框架（frame）及测量方法（scale），用以解释使用 者对新系统（或新科技）的接受程度。davis等人把 影响使用者对系统接受程度的因素归纳为感知上有用（perceived usef

18、ulness/u）和感知上易操作（perceived ease of use/eou）两大层面。tam认为，个体真正使 用it的行为由行为意图决定，行为意图由个人对使用的 态度和感知有用共同决定，而态度由感知有用和感知使 用方便共同决定。14基于上述分析，可得出公共满意度模型以感知质 量、公众期望、政府形象、感知有用、感知易用为主要 变量。基于pdca的网上行政审批分析pdca循环实际上也是一种科学管理的工作方法， 是有效进行任何一项工作的合乎逻辑的工作程序（参见 图3）。按照这一模式规划行政审批改革和配套信息化 建设工作，可以有效提高行政审批改革和系统建设的效 率和效益，促进行政效能持续完善

19、和提高。图3 基于pdca的网上行政审批流程在规范（plan）阶段，也即计划阶段，需要把握目 标，找出相关的问题，并分析问题产生的原因，提出计划和重点工作。对于行政审批信息化，在这一阶段的重 点是行政审批的改革，也就是清理行政审批事项、改进 审批方式、再造审批流程，明确可依法公开的执法信息 等。在执行（do）阶段，也即实施阶段，是对规范（p） 阶段所制定的目标和计划的进一步落实。这一阶段是 pdca循环管理中最为关键的一步，它是将制订的工作 目标和措施，切实地付诸行动。如果仅仅制订了整改措 施，而得不到扎扎实实的落实，既定的目标就会落空。 这也是行政审批信息化最主要的阶段，是在上一阶段清 理规

20、范行政权力的基础上，以信息技术为手段，推动行 政权力网上规范、透明、高效运行，实现政府行政业务 数据电子化、流程标准化、办公网络化、信息公开化。在监控（check）阶段，即行政审批事项受理过程 之中或处置之后，强化行政监督，实行流程监控、效能 监察，检查执行情况是否符合计划的预期结果，以提高 行政效能。现在通行的做法就是建立起行政审批电子监 察系统，通过信息化的技术手段对行政审批事前、事 中、事后的状态信息进行监督，接受公众监督和评议。 在提高（act）阶段，对本次pdca循环的结果进行 检查，总结成功的经验，尽可能纳入标准，进行标准 化，巩固已取得的成果；找出不足，对遗留问题进行纠 正和总结

21、。将已解决的问题进行分类梳理，为此后的工 作提供借鉴，对于不能够在现有条件下或是短期时间内 解决的问题则作为新的目标，转入下一个pdca循环去解决。网上行政审批绩效评估模型服务型政府导向的网上行政审批运行体系分为网上 行政审批部分和绩效评估部分，其中后者又分为前端评 估与后端评估。以提供公共服务为宗旨的服务型政府，在前端评杨兰蓉 许晓芸网上行政审批的绩效评估研究估中应以公众满意为最终的衡量准绳。根据公众满意 度理论，以影响公众满意的五个因素为核心，推出能增 加公众满意度的服务项目和评估指标，以提高公众满 意度，达到服务型政府的目标。15在后端评估中，借鉴 pdca戴明循环思想，结合公众满意度影

22、响因素，对网 上行政审批进行全过程的评估。这种评估按照审批规范（plan）、审批执行（do）、审批监控（check）和审批 提高（act）的模式，评估内容设置为三级指标体系，并 循环往复，从而建立一套自我完善机制（参见图4）。服务型政府导向的网上行政审批绩效评估模型在前 端和后端的评估过程中都将公众满意度置于最高地位， 网上行政审批中的服务意识贯穿始终。（二）网上行政审批绩效评估指标网上行政审批绩效评估指标体系的构建不仅要有科 学的理论体系，还必须以服务型政府的相关理念为指 导。评估指标分为前端指标和后端指标两大部分，其核 心思想是以服务为评估基准，以公众满意为最终目标（参见表）。图4 服务型

23、政府导向的网上行政审批运行体系表1 服务型政府导向的网上行政审批绩效评估指标评估内容一级指标二级指标三级指标前端评估公共满意度感知易用服务的可获取性；服务的便捷性；良好的用户体验环境感知有用公众参与度；公众受益程度感知质量服务的完备性；服务使用的实时性；服务使用的互动程度公众期望服务的人性化；内容可用性；服务可靠性政府形象公众对政府工作业绩的看法；工作人员素质后端评估审批计划（p）服务基础网络基础；硬件基础；人才队伍基础服务制度保障法律法规；技术规范服务内容和功能保障服务导航流畅性；内容组织有效性；搜索系统完备性审批执行（d）服务功能在线办事效率；业务全面程度服务框架门户网站信息；公共服务；流

24、程再造协同应用在线沟通；系统整合；资源使用审批监督（c）行政监察监督制度完备；调查评议可操作公众监督进度查询；预警提示；投诉咨询审批检查（a）服务跟踪反馈结果；效能检验效能提高战略管理；绩效管理；流程优化杨兰蓉 许晓芸网上行政审批的绩效评估研究四、总结在互联网高度发展的今天，服务型政府建设与电子 政务的发展已紧密不可分。电子政务建设的目的是为公 众提供更加便捷的服务，在不断完善服务的持续过程 中，加强与公众的交流，改善政府与公众关系，以满足 公众需求，体现自身服务价值。而服务型政府又为电子 政务的发展提供标准，促进电子政务的深度运用。构建 面向服务型政府的基于科学发展观的电子政务绩效评估 机制是一个趋势，也是不断适应电子政务发展水平的结 果，从最开始的面向系统、基于项目的绩效评估，到面 向政府部门、政府门户网站的绩效评估，再到面向服务 型政府的绩效评估。由于网上行政审批是电子政务的重要组成部分和核 心所在，因此构建面向服务型政府的网上行政审批绩效 评估体系具有重要意义。本文尝试对评估体系、评估主 体和指标体系进行创新，以期实现对网上行政审批的全 过程的动态管理，以评估带动服务的优化和完善，进而 促进服务型政府的完善。参考文献：1薄贵利. 构建服务型政府绩效管理体制j. 中国行政管 理，20