英国和德国水环境治理模式鉴析

1、英 国 和 德 国 水 环 境 治 理 模 式 鉴 析李晶，王新义，贺骥（水利部发展研究中心，北京,）!关键词水环境；治理；模式；英国；德国；中图分类号：1,20文献标识码：3文章编号：,-4,5,26 （!2）,5.!50（!）水服务办公室。在英格兰和威尔士的水工业私有化后，水服务办公室是代表政府对水的价格 进行宏观调控的最重要的机构。水服务办公室为水公司制定了较高的效率目 标，可起到促进公司经济高效运作和鼓励竞争的作 用，要求水公司降低生产成本，减少固定资产维护费 用，低成本融资、低投入完成工程。同时要求水公司 通过提高效率而不是提高收费价格来为工程改造筹 集资金。水服务办公室起着沟通水公

2、司和用水户的桥梁 作用，一方面要在保证水公司履行其法律规定职责 的同时，保证水公司通过可靠且合适的资本回报率 筹措履行职能所需的资金；另一方面水服务办公室 要确保用水户的利益不受损害。水服务办公室的运行费用从水公司的收入中提取。（0）饮用水监督委员会。在供水业实行私有化 之后，,/ 年 , 月成立了饮用水监督委员会。其主 要职责是保护并检查英格兰及威尔士的饮用水质量 标准。它代表政府提出饮用水的水质参数，制定饮 用水水质政策和检测标准，检查水公司的水质检测 系统，提供有关技术咨询以及与欧共体的谈判等。 饮用水监督委员会还负责处理消费者投诉并调查与 水质相关的事故。饮用水监督委员会的资金由英国环

3、境食品和乡 村事务部资助。! 英国水环境治理和保护状况! 英国的水环境监管体系! 世纪，英国水资源经历了从地方分散管理到 流域统一管理的历史演变，目前定型于水资源按流 域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。在水 环 境 治 理 方 面 ， 由 英 国 环 境 食 品 和 乡 村 事 务 部（#$%&）依法对水资源进行政府宏观调控，并通过 国家环境署（$）、水服务办公室（(%)*）、饮用水 监督委员会（#)+）等负责执行具体事务：环境署负 责发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取 水量管理、污水排放和河流水质控制；水服务办公室 负责颁布费率标准，确定水价；饮用水监督委员会负 责制定生活水

4、质标准、实施水质监督。（,）国家环境署。它赋有发放取水和排污许可 证、制定并实施取水排污和环境保护政策和计划、制 定国家防洪规划和组织安排防洪工程建设、对相关 法律进行解释等职能。英国从 ! 世纪 - 年代起即开始实施取水许可 证制度。先是由流域水务局发放，后由环境署代表 政府统一发放，取水许可证期限一般为 !. 年，但现 在取水许可证的年限在逐渐缩短。,/. 年环境法 出台后，国家环境署不仅发放取水许可证，而且发放 排污许可证。作为环境监管部门，环境署除了履行对供水行 业监管的职责之外，还承担着更大的职责，包括通过 加强行业管理来保护和改善环境、防洪救灾、保护水 资源以及改善野生动物的栖息地

5、。收稿日期：!05,!5-作者简介：李 晶，女，中心副主任。#$除了上述 ! 个水资源管理的政府职能部门外，还有一个消费者委员会（#）。它由当地政界人士 和普通用水户代表组成，负责受理和调解用水户和 水公司之间的纠纷。上述水环境监管部门在业务上是相互沟通的。 环境食品和乡村事务部总体负责英格兰、苏格兰、威 尔士等地区的水环境法律、政策的制定，对水环境建 设进行宏观调控和监督，负责同欧盟的联络和协调 等。国家环境署、水服务办公室、饮用水监督委员会 执行水环境监管事务。国家环境署的主要职责是代 表政府具体制定和执行环境法规、标准，批准取水许 可，它有义务指导水服务办公室的工作；饮用水检查 署将欧盟

6、（$%）关于水环境方面的质量标准告知水 服务办公室；水服务办公室直接面对水公司与用水 户，与国家环境署和饮用水监督委员会合作，并接受 它们的监督；国家环境署、水服务办公室都有权力直 接向下议院（&）汇报。另外，水服务办公室下设 消费者委员会，消费委员会同水服务办公室既保持 隶属关系，又有相对独立性，它处理水公司与用水户 之间的纠纷，只有当纠纷无法协调解决时，才移交水 服务办公室处理。!#英国的水公司 英国的水环境治理除依赖政府监管职能部门以外，水公司也是一个重要组成部分。()*) 年英国水 务体制改革后，将十大水务局进行私有化改造，成立 了十个大型流域性水公司，保留原 +) 个小型私营水 公司

7、。十大水公司的水务管理区域基本按流域划 分，负责本流域的供水和污水治理。各水公司在获 得政府取水、污水排放许可证的基础上，或者说在政 府分配的水权和指定的服务区域内，接受政府和社 会有关部门的指导和监督，实行水务一体化经营和 管理，自主经营，自负盈亏。大部分水公司为上市股份有限公司。水公司有 权自行制定供水价格，同时，受水服务办公室指导价 格的限制。在价格实施前，水公司要公布供水收费 计划，列出各收费项目和依据，并与水服务办公室及 大用户洽谈。六次修订通过的水资源管理法。该法律关于水资源管理和保护的规定详尽到了具体技术细节，它对 城镇和企业的取水、水处理、用水和废水排放标准都 有明确的规定。例

8、如，规定废水在排入河道之前必 须经过三级处理，即物理沉淀、生物降解和消毒三道 工序。()* 年，德国的废水处理率达到了 )-.，在欧 洲仅次于荷兰，这在很大程度上归功于法律严明。经济调节也是德国保护和治理水环境的一个重 要手段。其主要经济手段包括：规定自来水价格、征 收生态税和污水排放费，以及对私营污水处理企业 减税等。()/ 年代以来，德国水价一直在上涨，与此 相对应的是居民用水量日益下降。第三个手段是与邻国合作。德国境内许多河流 湖泊是国际水体，水资源与邻国共享，水患与邻国同 罹。成立于 ()01 年的“保护莱茵河国际委员会”包 括莱茵河流域的德国、法国、荷兰、瑞士和卢森堡，自 ()-1

9、年代以来，该委员会针对莱茵河严重的化学污 染、氯污染和热污染草拟了三个国际条约，确定了向 莱茵河排放污染的标准。此外，德国还连续多年对净水设施和水处理技 术投资。例如，()* 年德国仅在公共废水处理设施 和技术开发上就投资 (1 亿马克，从 ()*)2()* 年，废 水处理总投资达 + 0/ 亿马克，远远超过欧洲其他国 家。这些投资更有力地促进了德国水环境的改善。分析与建议$!完善水环境法规体系是水环境治理的前提英国、德国等发达国家的水管理体制不尽一致， 但有一个共同点就是水资源保护方面的法律、法规 及标准比较健全，社会各界都能严格遵守，一切水事 活动依法办事。英国在 +/ 世纪 )/ 年代初

10、先后修改 并通过了水资源法和水工业法等法案，其目的 在于通过法律手段对污染水源者进行约束。德国 (),) 年便制定了水法，这部水法近 !/ 年来六 易其稿，而变化最大、修改最多的主要是有关水环境 方面的条款。我国今后应进一步建立和完善与社会主义市场 经济相适应的环境法规和环境政策。明确组织和个 人在水环境保护中的权利和义务，强调防治水污染， 保护水环境是各级政府、企事业单位和公民义不容 辞的责任。各级政府要建立强有力的执法机构，加 强监督，严肃查处各类破坏水环境的违法行为，努力#德国水环境治理和保护状况德国保护水环境的主要措施有法律约束、市场调节、与邻国合作三种方式。在法律手段上，德国目前执行

11、的是 (), 年底第%$创造有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好法治环境。!#政府与民营机构联手是水环境治理的较好模式 一方面，英、德两国虽然是以私有制为基础的市 场经济国家，但根据水资源的特性，水环境监管和水 价政策的制定仍在政府的有效控制之内。英国成立 了专门的机构负责水价的宏观调控，水价的制定既 不能超过用水户的承受力，又必须保证水公司投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理。 政府管理的是水价的总体水平，不干预水公司具体 水价的执行。另一方面，英国采取了供水企业私有化，充分发 挥市场主体作用的措施。水公司在获得水权的基础 上，在政府的监督指导下把水作为资产来经营和管 理

12、，自主经营、自负盈亏，并可以在金融和资本市场 融资，获得自身发展。我国的水环境监管、水污染防治和资金投入一 直以政府为主体。今后，应强化流域管理，健全流域 水污染防治体系，明确流域管理机构在水资源保护 和水污染防治工作中的地位，理顺流域管理机构与 环保部门之间的关系，逐步建立流域水资源保护和 水污染防治的统一的管理体制。在城市环保基础设 施建设方面，政府应该继续推动并加大投入，将城市 集中式污水处理设施、排水管网建设、城市垃圾处置 和农村污染控制都作为水资源保护的基础能力建 设。同时，按照党的十六届三中全会精神，公共基础 设施投资已向民间、私人开放，因此，要充分发挥市 场机制的作用，研究有关政

13、策，引导民间资本投向水 环境保护与治理方面的建设或经营，并及时总结经 验，加以完善。要采取更加积极的导向性措施，增强 企业和公众的水资源开发与保护的意识，按照“谁用 水，谁投资；谁污染，谁付费；谁受益，谁补偿”的原 则，促进水资源管理和国民经济发展的现代化。!水质水量统一管理是水环境治理的有效体制 水资源的水量、水质一体化管理是英国、德国治理保护水环境的有效管理形式，也是我国水资源管 理需要学习借鉴的一个重要方面。德国城市水资源 的开发利用和保护工作全部由一个部门负责；英国 颁布了一系列法令和制度要求水量水质并重，这种 一体化管理模式使英国河流质量逐年提高。今后，为适应城市化和经济社会发展的要

14、求，我 国水务行业应逐渐建立政事分开、政企分开、政资分开的城市水务管理体制；建立投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化的城市水务运行机制， 健全水务法规体系，有步骤地全面实现城乡水资源 统一管理。!$大力开展节水是水环境治理的重要环节 节约用水，是世界各国解决城市用水问题的共同方向。德国通过提高全体公民节水意识、完善立 法、制定有利于节水的供水价格、大力推广节水新技 术、建立节水基金等措施来开展节水工作。英国政 府近些年来非常注重提高用水效率以减少水污染， 提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任，加 强公众对这一问题的关注也非常重要。为此，政府 实施了一系列措施，促使全社会提高用水效

15、率。! 世纪 # 年代以来，我国尤其是北方地区，缺 水程度越来越严重。必须通过法律、行政、经济与技 术手段，强制性地使社会合理有效地利用有限的水 资源。除了节约用水的内容以外，更主要的在于根 据地域的水资源状况，制定、调整产业布局，促进工 艺改革，提倡节水产业、清洁生产，通过技术、经济 等手段，控制水的社会循环量，提高水环境承载能 力。!%&城市污水深度处理和农业面源污染控制是水 环境治理的重要措施$#% 年，英国污水二级处理普及率已达 #&， 深度处理普及率达 $! ；德国二级处理普及率达#(，深度处理普及率达 )*+。 就我国实际情况而言，污水深度处理与再生水利用是维系良好水环境的必由之路。对于缺水地 区，深度处理能起到开发城市污水资源和大幅度削 减污染负荷的双重作用。这些地区可以率先推进污 水深度处理与再