我国现行《环境保护法》现状之思考

1、我国现行环境保护法现状之思考我国现行的环境保护法是 1989年通过的，距今已有 16 年。在如此长的一段时 间内，我国的经济和法制都有了长足的发展，原有的环境保护法在大的方面已经不 能适应现在的经济体制和社会理念，也不能应对现在的环境状况。因此，需要对现行 环境保护法进行全方面的审视和评判，以促成其及时修订。本文拟从宏观和微观两个角度对现行环境保护法进行评价，指出其不足之处， 并提出完善意见。在宏观上，我国现行环境保护法主要存在着价值观、法律地位和基本内容三方 面的问题。首先，在价值追求上，应该从协调发展转变为可持续发展。现行环境保护法的 第一条叙述了该法的立法目的，即“为保护和改善生活环境与

2、生态环境，防治污染和其 他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这就将立法目 的的落脚点放在了经济目的上。既然环境保护的目的就在于经济建设，则当环境效益与 经济效益特别是暂时的地方的经济效益相矛盾时，人们在实践中往往出于逐利的本性牺 牲环境以求得经济的发展。这也就是发达国家走过的已经被实践证明代价高昂的“先污 染、后治理”的发展道路。因此，该条规定的立法目的有失偏颇。该法在第 4 条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计 划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和 社会发展相协调。”这一规定体现的“协调发展观”虽然在

3、当时是比较先进的，但是现 在看来，已经不能适应时代的要求了。众所周知，当今社会在发展上面的主流思想已经是可持续发展。早在 1987 年联合国 就首次提出了“可持续发展”的概念。 1992 年联合国环境与发展大会之后，可持续发 展的理念逐渐得到了世界各国的广泛认同与接受。中国的执政党也提出了与可持续发展 实质一致的科学发展观。发展已经不仅仅指经济指标的增长，而是包括生态、经济和社 会等方面。也不仅仅是本代人的发展，也考虑后代人的权益和发展。协调发展和可持续发展的区分决不仅仅是字面的差异，实质上是不同性质的发展观 的体现。协调发展虽然也考虑了环境因素，但基本上是把环境保护作为一种工具性的工 作，以

4、保证经济和社会的发展的正常进行，而非作为价值性目的，没有认识到环境和生 态本身所具有的价值。正因为整个环境法的价值取向上的偏差，才造成了环境保护法在许多具体制度上的 不完善，使得实践中许多地区实际上仍然再走“先污染、后治理”的老路，以致“全国 环境形势依然严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变，有的甚 至还在加剧，环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的 重要因素。”所以，应当明确宣示可持续发展原则，修改环境保护法的立法目的为“为保护 和改善生活环境与生态环境，防治环境污染、破坏和其他公害，保障人体健康，维护环 境权益，提高环境质量，促进经济、社会和环

5、境的可持续发展，根据宪法制定本法。” 在环境保护法的具体制度设计中都要以可持续发展作为指导思想。其次，在基本内容上，现行环境保护法基本局限于污染防治，关于自然资源保 护的内容很少且含糊。关于自然资源保护的内容，在法律条文上体现为现行环境保护 法的第三章“保护和改善环境”。从条文数量上看，只有 8 个条文。从法律规范的角度看，这些规定都比较抽象和笼统，多是原则性的规定，没有具体的权利义务规定。只 泛泛地规定了主体 （ 该章中主要是政府 ） 应当如何行为，却完全没有规定否定性法律后 果。例如，环境保护法第 16 条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负 责，采取措施改善环境质量”。没有

6、规定政府不负责的处罚措施。因此，属于不完全的 法律规则，从法律实施效果上分析的话，几近形同虚设。忽视自然资源保护的弊病还体现在一些环境制度中。例如，目前的“三同时”制度 尚仅限于污染防治，不利于整体环境保护。目前的环境影响评价制度也有同样的局限 性。环境和资源本来就是联系紧密的两个要素。在环境科学中，环境和自然资源是统一 的。首先，环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的，二者都 是人类生存、发展所必不可少的物质条件。其次，环境是以自然资源为主要实物载体和 组成部分的，是以自然资源为主体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具 有一定结构和功能的集合体。而自然资源则相应

7、的是自然环境在自然界的最基本表现形 式，是自然环境这一整体中的最重要的局部。从该种意义上来说，“环境是自然资源的 来源和存在处所，自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工 场，环境质量的好坏直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”因此，将此二种客体融 合起来，由同一部基本法进行调整，有利于环境的整体保护。环境保护也决不仅仅是防 治污染就能解决的。将二者相统一，还可以从立法层面上防止污染防治和资源保护在执 法过程中的相互分离和矛盾，促进环境保护总目标的实现。最后，在法律地位上，现行环境保护法的处境比较尴尬。按照环境保护法（ 试行） 立法时的设想，当时即将环境保护法作为环境保护领

8、域的基本法。据1979年 制定环境保护法 （ 试行） 的立法文献记载，“将环境保护法作为环境保护的基本法， 主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，则将在大 气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。” 若充当环境保护的基本法， 既需要在内容上加以体现其“基本”，也需要在形式上保证其基本法的地位。也就是 说，环境保护法需要具有国家基本法的地位。但是，现行的环境保护法并不是 由全国人大通过的，而只是由全国人大常委会通过的。这样，它并不属于我国立法体制 中的基本法，而是普通法。如此，环境保护法与本来应属于同一等级的刑法、 民法通则、行政诉讼法等法律相比较，就处于

9、低一等级的处境。而与本领域的 水污染防治法、大气污染防治法、土地管理法等环境资源保护单行法处于 同一效力等级，不具备基本法的形式地位。因此，既无法实现与其他部门法的平等对 接，又无法从法律体系上统领环境资源法。将环境保护法作为一项基本法，并不是出于环境法研究者的一厢情愿，而是出 于环境保护的重要性及其在社会生活中的地位。环境保护是整个国家、社会和公民生活 中带有根本性、全局性的、基本的关系和问题，属于国家、社会和公民生活中特别重要 的问题。从立法学上看，已经具备了基本法律的性质。并且环境保护是我国的基本国 策。因此，从其内容的重要性上也应当使环境保护法具备基本法的地位。因此，在修改环境保护法时

10、，应当由全国人民代表大会通过，从立法程序上保 证其基本法地位。在微观层面上，现行环境保护法在环境保护法基本原则，环境保护基本制度， 环境权确认和保护以及环境保护法律实施和救济等方面均存在有待完善之处。现行环境保护法规定的一些基本原则已经过时。环境保护法第 24 条规定了“谁 污染、谁治理”原则。从字面上即可以看出，该原则仅适用于污染治理领域。而现实的 环保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。并且国务院关 于环境保护若干问题的决定规定了更为全面和科学的“污染者付费、利用者补偿、开 发者保护、破坏者恢复”原则。但是，该决定仅仅是一个行政法规的规定，效力等级太 低，使得该原则无

11、法作为整个环境资源法的基本原则来指导环境于资源保护工作。第 6 条略微体现了环境责任原则，但是只是从单位和个人对污染和破坏环境行为的检举权角 度来暗含的，没有明确规定，并且有以下的局限性：限于环境污染和破坏行为，而未包 括开发、利用自然资源行为。主体限于生产者，而未及消费者和监管者。因此，应当整 合第 24条和第 6 条的规定的精神，并以当今先进的环境法理念为指导，确定环境责任原 则，该原则涵盖了污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、消费者最终承 担、受益者负担和主管者负责等子原则。环境保护法第 8 条规定：“对保护和改善 环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这体现了鼓

12、励参与环境保护的 原则。但是，该规定对于调动公众积极性是十分不够的。应该规定在确立公民环境权的 基础上全面而切实的规定公众参与原则，其内容应包括：建立环境重大事项公众意见征 求制度。环境影响评价过程中的公众参与保障。对于社会团体开展环保工作的法律保护 机制等。再如前述经济建设与环境保护相协调原则应该修正为可持续发展原则。在基本制度方面，现行环境保护法确立的环境保护的基本制度存在不适应市场经济 的要求、适用面过于狭窄等问题。之所以说不适应市场经济的要求，是因为现行环境法 是在计划经济时代形成的，主要强调命令加控制的手段来解决环境问题。尽管政府的行 政控制手段在治理污染方面有其积极作用，但也存在诸

13、多问题，如环境保护部门经费不 足、人力资源缺乏、手段单一、程序不完备甚至寻租等。 随着经济发展，污染问题带来 的社会矛盾已经日益明显，环境保护工作已经不能靠简单的行政命令式、事后制裁型的模式进行，而应该更多地采取经济手段和法律手段。原有的计划经济手段由于没有将主 体的环保努力与其经济利益联系，既不能遏制污染的扩展，又不能驱动主体减少排放 量。现行环境保护法确立的环境保护的基本制度有排污收费制度、限期治理制度、环境 影响评价制度和“三同时”制度。下面就具体的各个制度逐一分析。我国现行的排污收 费制度实际上实行的是双轨制，即对水污染和大气污染实行的是排污即收费制度，而对 于其他环境因素的排污是超标

14、才收费。“在实际工作中，经常发现有些法律规定跟不上 形势需要的情况，也就是立法工作不到位的问题。如超标排污是否构成违法的问题，我 们认为超标排污就是违法，不能以缴费代替。但现在法律规定是超标缴费，并不予以处 罚。这就难以禁止超标排放污染物的问题，这就是立法工作跟不上环保工作形势需 要”。 而且目前的排污收费仅限于企事业单位，而未对党政机关、人民团体和个体工商 户以及居民家庭征收排污费。收费标准仅有浓度，而无量的标准，不利于环境保护。限 期治理制度中，限期治理决定权的归属不合理。环境保护法第29 条第 2 款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治

15、区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治 理，由市、县人民政府决定”。首先，决定权由政府而非环境保护部门行使，会造成政 府出于经济效益的考虑而执行不力。再者，污染工程不分大小，均由一级政府决定，会 造成政府工作量大，而无力及时处理小规模的污染工程。环境影响评价制度存在的问题 有二：首先，该制度适用范围仅限于污染防治领域，应该扩大到生态保护领域。其次， 目前的环评执行时间在可行性研究阶段，而在工程立项之后。在实践中，政府部门一旦 立项，并开展了相关工作，出于惯性就很难因为环境保护而取消工程，而从经济学角 度，先立项再环评，不通过再撤销，会造成社会财富的极大浪费

16、。因此，应该在立项之 前就进行环境影响评价。环境法第 26 条规定了“三同时制度”，存在的问题一是适用范 围过窄。二是未解决分散治理与集中控制的矛盾。应该明确规定工程已执行“三同时” 制度，还应参与集资建设集中处理设施。我国现行法律 （ 包括环境保护法 ） 没有明确规定环境权。只是在有关法律条文中推出 环境权的内容，如现行环境保护法第 6 条和民法通则第 83 条的规定等。 环境 权是一种自然权利和法律规定的新型人权，是公众行使参与权的基础，因为公众行使程 序上的参与权，必须有实体法上的环境权的支撑。所以，应该修改环境保护法，明 确规定公民享有环境权，即公民拥有享有良好、舒适环境的权利和承担保

17、护环境的义 务。为保证环境权的实现，同时赋予公民和有关社会组织享有环境知情权、环境参与权 和环境索赔权。环境知情权包括了解、掌握环境公共信息 （ 如环境状况公报、空气质量日 报等）和环境个别信息 （ 如某个污染企业的排污数据等，包括国家环保总局要求的污染严 重企业公开其环境信息 ） 的权利。环境参与权包括参与国家环境管理的预测和决策、参与 资源开发利用的环境管理和制度的宣传和实施公益性环保活动及对环境管理机关的监 督。环境索赔权亦称环境请求权，包括向有权机关请求取消或停止对环境产生不良影响 的工程及其运营，并有权向法院提起环境损害赔偿诉讼等。在环境保护法的执行保障上，存在着行政管理权限设置不科

18、学、环境执法强制力不 够、政府责任不清晰、环境违法的法律责任规定过轻且不明确环境保护法第 7 条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国的环境保护工作 实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保 护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环 境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染 防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”该条规定实际上对权力的界限 的规定十分模糊，也没有规定权力行使的程序，没有部门权力冲突时的解决方案。因 此，极易出现有好处的事项各部门争着管辖，反之，则相互推诿的情形的出现，与有权 必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治政府的理念相冲突。环境保护法第7 条规定的我国环境监督管理体制可概括为：中央与地方分级管理。环境保护行政主管部门统一监 督管理，即主管。公安、交通等其他有关部门监督管理，即分管。这种双重管理体制， 容易造成环境监管上的受政府地方保护干扰的情形。且环保部门作为环境统一监管部门 与政府其他部门的职责权限尚未划清，缺乏协调机制。环境保护