监理改革方向

1、监理改革方向杂谈监理改革势在必行经过26年的发展，我国监理行业已经形成规模，拥有一支相当数量的监理队 伍，在过去26年的基本建设中发挥了重要作用。但是，监理行业一直处于低水 平发展：简单的数量增加，监理定位不清、职责不明、水平不高，业主不愿意、 政府不满意、社会形象差等问题十分突出。监理行业如何走出困局，是政府高层 和监理行业都不得不面对的一个问题。2014年7月1日，住房和城乡建设部发布了关于推进建筑业发展和改革的若 干意见，为监理行业的发展指出了一条明路。 其中第七条说到“进一步完善工 程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理 工程范围，研究制定有能力的建设单

2、位自主决策选择监理或其它管理模式的政策 措施。推动一批有能力的监理企业做优做强”。第十五条指出“强化施工安全监 督。支持监管力量不足的地区探索以政府购买服务方式，委托具备能力的专业社会机构作为安全监督机构辅助力量”。从住建部的文件精神来看，政府已经认识到监理行业的问题，并提出进一步完善 工程监理制度、调整强制监理工程范围，这是监理改革的前奏，也是大多数注册 监理工程师的期盼。逐步减少直至取消强制监理是监理行业健康发展的必由之路（1）当初推行监理制的背景条件已经发送重大变化。建立监理制度的背景是：在上世纪80年代，建设单位（主要是国有投资）管理力量薄弱，人员临时抽调， 项目完成后解散，不能够总结

3、经验教训，建设管理水平低，投资三超工期延长现 象严重。一个单位搞基建，要想调入一名专业技术人员，要办理工作调动， 户口 关系，粮食关系，政审，调档，进人指标等，手续办齐了，工程也快结束了。这 一切都是上世纪80年代国有投资的真实写照。现在的基本建设是什么样的呢？ 一是投资多元化加速，大量外资、民营资本进入基建市场，国有投资所占比重逐 步减小；二是建设工程管理人才大批涌现，单位用人合同化，人才基本社会化， 单位人的概念逐步消失；三是国有企业基建投资自身管理队伍专业化。现在大多数国有企业都是合同制员工，在基本建设管理岗位上，不用发招聘启事，各层次 的技术管理人员的应聘简历都堆满了办公桌。从目前实际

4、的项目管理现状来看， 有一部分建设单位的基建团队，其技术力量、制度流程、管控能力、管控成效， 都远远要大于现场监理，这些建设单位完全有能力做好业主方的项目管理工作， 不需要监理的协助。总之，实行监理制的背景已经不存在了。（2）强制监理下的庞大市场需求，不是真正的市场需求，相应带来的不是监理行业的真正繁荣发展，而是虚假繁荣，畸形发展，低水平发展。庞大的市场需求 涌入了相当多的投机客，使得真正想提高咨询服务水平的监理企业也很难提高发 展。监理行业多年来一直普遍存在以下现象：一是有监理工程师注册证的不从事通过考试后证书用来挂靠收费;监理，现场从事监理的大多没有注册证， 相当一部分有能力的国家注册监理

5、工程 师把证书注册在公司，但却在从事设计、建设单位管理等工作，不屑从事监理工 作；二是监理工程师证书需求量大， 持证就有利可图，导致假证横行，许多不具 备条件的人员，通过各种办法满足考证条件， 是监理人员待遇低，监理员比不上建筑工人，监理工程师比不上施工员，总监比 不上项目经理，收入上不去，谈不上高智能、高素质的技术服务；四是监理待遇 低、人才少、服务差、收费低形成难以突破的恶性循环，一旦有真正的高端服务 需求，也没有承担能力；五是监理阴阳合同，阴阳合同的核心差异在收费上， 标 准收费的合同用来应付政府主管部门，真正的收费只有当事人清楚。这些都是强 制监理违背市场规律带来的结果， 只要逐步减小

6、强制监理范围，这些问题迎刃而 解。(3) 调整强制监理工程范围，有利于明确监理的定位。传统监理教材建设工程监理概论中指出“建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措，旨在建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作， 以提高建设 水平和投资效益”。中华人民共和国建筑法第三十二条“建筑工程监理应当 依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包 单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”。 GF2013-0201建设工程施工合同(示范文本)第4.1条“监理人应当根据发 包人授权及法律规定，代表发包人对工程施工相关事项进行检查、查验

7、、审核、 验收，并签发相关指示”。可以说，无论是监理理论还是法律法规，对监理的定 位非常清楚，就是受建设单位委托，代表建设单位对工程进行管理。 因此，监理 不是独立的第三方，也不宜作为独立的责任主体，只应在监理合同委托的范围内 承担建设单位的委托责任。(4) 调整强制监理工程范围，有利于厘清建设工程安全生产的责任归属问题，促使建设工程安全生产管理回到 中华人民共和国安全生产法 的轨道上来，为 修订违反上位法的条例第十四条打下良好基础。(5) 调整强制监理工程范围，逐步减小强制监理工程范围，并不是要取消监理 制度。从监理的定位可以看出，监理的管理就是建设单位管理的一部分， 对于政 府来说，只要切

8、实落实建设单位责任制，把是否需要监理的权力交给建设单位，由他们根据自身条件和需求，决定是否委托监理和委托的范围， 政府的监管对象 是建设单位，只要监管到位，出不了乱子的。这也符合党的十八大“依法治国， 把市场的事情交给市场”的精神，让监理行业在真正的市场中健康成长。(6) 调整强制监理工程范围，并不违反中华人民共和国建筑法。中华人 民共和国建筑法第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定 实行强制监理的建筑工程的范围。”这一次住房和城乡建设部发文，准备试点调 整强制监理范围，正是中华人民共和国建筑法精神的体现。关于监理改革的一些思考监理的改革是建筑行业改革的一部分，离开建筑行业的改

9、革，监理的改革无从谈起。建筑行业改革的目的是什么？个人认为无非是建立有序的市场、有序的监管和有序的生产，保证质量、安全和公共利益，政府、参建各方要各司其职，各尽其责。而这些职责都是要政府来制订和监督落实。（1）要落实政府监管的职责。对于建筑行业，政府的监管分为行为监管和产品质量监 管，不同的参建单位有不同的监管内容，对建设单位，主要是行为监管，如果建筑产品用于出售，同时还有产品质量监管；对勘察单位、设计单位的监管，主要是产品质量的监管，其生产的产品要达到国家相关标准；对施工单位的监管，除了对产品质量的监管，还有生产过程中安全生产行为的监管；对监理的监管，就是行为监管。其中对生产过程中安全生产行

10、为的监管， 政府安全监督部门和建设行政主管部门存在职责交叉现象， 须要明确各自职责。（2）要明确建设工程参建各方责任主体。要认清监理的根本属性，不宜把监理做为独立的责任主体。监理是为业主提供技术管理服务的，监理合同是委托合同，建设单位委托监理对建筑产品的生产过程进行质量控制，按照合同法的精神受托人按照委托人的指示处理委托事务，因此监理不宜独立作为一方责任主体，而是建设单位责任主体的组成部分。（3）要建立“建设单位责任制”。明确建设单位在工程建设全过程的各项职责，建立建设单位责任追究落实机制； 建立建设单位项目经理任职资格制度 （从建设行业各类注 册执业资格的要求来看，注册监理工程师是建设单位项

11、目经理任职资格最合适的选择）；建立建设单位项目管理机构人员配备标准制度，根据项目类别、规模、难度，确定管理 人员配置要求，有委托监理的，监理人员可并入建设单位管理人员计算。（4）政府对施工企业的监管，就是对生产企业生产过程及产品质量的监管。目前的相关法律法规规定已经相当多，主要是执行不到位和执行难，以及把责任向监理转嫁问题， 这需要加强政府监管自身建设，明确政府监管对象，落实政府监管责任。（5）要明确监理的定位。监理制度的改革和完善，最重要的是确定监理的定位并贯彻 执行。目前监理行业的问题，很大程度上是政府在监管过程中对监理定位偏差造成的。监理定位在中华人民共和国建筑法、建设工程监理规范等法规

12、中已经非常明确： 受建设单位委托，代表建设单位对施工现场进行管理；监理的管理是属于建设单位管理的一部分。但实际执行中赋予监理太多的社会责任和连带责任。比如，建设单位未办理 施工许可手续工程开工，监理要受到处罚；施工单位对存在的安全隐患不及时整改，监 理如果未向政府报告就要受到处罚，工程发生安全事故，监理要承担生产企业的相应责任。这些也是目前制约监理行业健康发展的重要原因。因此要完善和加强监理制度，必须明确监理的定位并落实到各项法律法规规范中。（6）要逐步推行监理工程师个人注册执业制度。监理的责任人主要是公司、公司技术负责人和项目总监。目前法律法规对监理企业技术负责人的责任规定几乎没有，因为监理实行的是注册执业制度，总监是项目的责任人，总监要承担项目上监理所有的风险，总监得到的是工资和各项福利，而企业所有者，风险和责任很少，得到的是企业的利润，利润一旦分配，就不是公司财产，而成为个人财产。当公司要承担责任时， 承担的是有监理服务需要投入的主要 且