如何提高我国行政决策水平

1、如何提高我国行政决策水平摘要：不断提高我国政府的行政决策水平，实现行政决策的民主化和科学化是社会主义民主政治建设的核心内容，也是我国政治体制改革的重要目标,同时也体现了社会主义市场经济发展的客观要求。行政决策是政府行政管理的核心和关键环节，直接关系到政府的行政效能和权威，甚至影响国家经济发展与政权稳定。如何实现行政决策的科学民主和高效，是各国政府普遍关注的课题。但是由于我国行政法律等各项制度先天不足，人们思想观念相对陈旧，兼之政府改革风险的过度担心，我国的行政决策无论体制还是执行都存在诸多问题，行政决策水平长期偏低。如何推进我国行政体制改革，提高各级政府行政决策水平，实现行政决策的民主科学高效

2、，是同经济金融体制改革同等重要的问题。本文从行政决策的概念及价值维度出发，概述了我国行政决策的现状，分析了我国行政决策中存在的问题，提出了有针对性的建议对策，具有重要的理论和现实意义。关键词：行政 决策 体制改革 民主胡锦涛同志在党的十八大报告中说：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”当前,我国社会主义市场经济体制已初步建立,这客观上要求作为上层建筑的我国政治体制的改革必须加速，以适应市场经济体制的变革。党的十八大提出了到2020年建成小康社会的宏伟目标,在这一背景下,研究如何加快我国行政决策的民主化和科学

3、化进程,推进我国的行政体制改革,提高我国各级政府的行政决策水平，具有极其重要的理论价值和现实意义。一、行政决策的概念、特点及价值维度（一）行政决策“决策”一词的字面意义是决定计谋，是人们为了达到一定目的谋划并做出决定的过程。决策活动广泛存在于人类社会发展的生产生活中，无论国家大事，还是百姓生活，都离不开决策。要给决策下一个准确定义，就必须对人们的实际决策活动进行深入分析。人在做事之前必须在脑海里做出决定。人们的这种做出决策的能力，是人的意识自由的表现。恩格斯说，“意志自由只是借助于对事物的认识来做出决定的能力。因此，人对一定问题的判断愈自由，这个判断的内容的必然性就愈大；而犹豫不决恰是因为不知

4、，表面看起来似乎是在许多不同的相互矛盾的可能中任意选择，但实际上恰好证明它的不自由，证明未知对象所支配。因此，自由是人们根据对自然界的必然性认识来支配我们自身和自然界。”因此，决策就是人们根据对自然界必然性的认识来做出选择。综上，笔者认为，所谓决策就是指人们在正确认识客观规律的基础上，为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程。行政决策，顾名思义，就是行政主体为履行行政职能，有效的管理社会公共事务，在正确认识行政规律的基础上，从实际出发，制定行政计划、作出行政决定的过程。行政管理活动包括行政领导、沟通、协调、控制、决策、人事任免等多种功能，行政决策在行政管理中居于主导地位。政治与行政的关系告诉我

5、们，行政决策解决了政治资源的定位和分配问题，也决定了行政管理活动的方向及方式取舍，它以其特有的结构形式和功能影响、制约其他行政管理活动发挥作用的限度和范围，以其特有的权威引导和保证社会发展的方向。行政决策对整个行政管理活动的影响和作用，无论是在广度、深度和强度上，都是其他行政管理活动所无法比拟的。（二）行政决策的特点 1、决策主体是具有管理国家公共事务的行政组织和个人；2、决策内容极其广泛，涵盖社会生活的各个方面；3、行政决策具有国家的权威性，有国家强制力做后盾；4、行政决策是以最大限度实现公共利益为最终目标，因而是非赢利性的；5、行政决策具有规范性，不论是从程序上，还是决策结果的颁布实施上，

6、都要遵循相关法律、法规，并往往以法律、法规、规章等形式表现出来。（三）行政决策的价值维度在行政决策过程中，决策主体必须遵循正义性、合法性、科学性的价值维度，这是社会主义民主政治的本质要求，对于促进行政决策的优化、提高行政决策水平具有十分重要的理论价值和现实意义。英国学者威廉葛德文在其代表作政治正义论中将 “正义”描述为：“在同每一个人的幸福有关的事情上，公平地对待，衡量这种对待的唯一标准是考虑接受者的特性和实施者的能力。所以，正义的原则，就是一视同仁。”可见行政决策的正义性就是行政决策主体能保证权力的归属属于全体人民，政治运作能维护人民的利益，促进人的全面发展，使广大人民尽可能充分地享有民主。

7、行政决策的合法性，指行政决策主体凭借非权力因素和非暴力手段，通过一系列的意识形态、组织架构、行政绩效及其公众形象等积极影响，使社会公众产生的对行政决策的心理认同程度，它具体体现为社会公众对决策过程、决策目标、决策内容及决策执行的满意度、支持度和参与度。行政决策的科学性，指行政决策主体能坚持实事求是、一切从实际出发的原则，运用科学的理论、方法和手段进行决策，正确处理与决策客体、决策受体的关系，使主观的决策活动符合客观规律，最终解决行政管理的实际问题。从狭义来讲，正义性问题侧重于行政决策的实体价值，科学性更侧重于决策的技术层面。从广义来讲，科学性的内涵非常广泛，正义性、合法性都可以看作科学性的内在

8、要求和体现。正义性、合法性和科学性是我国行政决策的价值尺度，彼此关联，相互依存。正义性是社会主义民主政治的本质要求；合法性需要正义性和科学性的支撑；行政决策的科学性本身内含正义性和合法性，更是正义性和合法性得以顺利彰显的技术支持。在具体的行政决策过程中，必须同时考虑其正义性、合法性和科学性，做到三者联动运作，才能做出理性的决策，真正提高决策水平与效率。二、我国行政决策的现状中国的政治体制改革伴随着改革开放已经走过了30年，成就是巨大的。这些成就主要包括:1. 确立了行政决策的指导思想和基本原则。改革开放以来,我们党停止“阶级斗争为纲”,把经济建设作为工作中心,以建设中国特色的社会主义作为党和国

9、家各项工作的指导思想,使我国的行政决策步入健康发展的轨道。同时,党和政府确立了民主集中制的组织原则,坚持实事求是的思想路线,发扬调查研究的优良作风,以科学发展观作为决策的指导方针和检验政策效果的最终标准。2. 行政决策体制日臻完善。随着行政体制改革的深入,党和政府从决策体制上提出解决党政不分、权力过分集中的弊端,克服决策过程中的主观主义。同时,改革和完善行政决策体制和各项具体制度,初步建立了决策中枢系统、决策信息系统、决策监控系统、决策执行系统四位一体的现代决策机制。各级决策机关还制定了重大决策的程序和规则,建立了社情民意反映制度、重大事项公示制度、听证制度等,在一定程度上克服了决策的随意性。

10、3. 建立了专门的政策研究机构。我国从中央到县一级的地方各级党政机关相继设立了专门的政策研究室,成为党政决策的咨询和参谋机构,为政府的决策进行调查研究、搜集信息、拟定方案和评估论证。同时,党和政府鼓励和支持体制外或民间的政策研究组织,利用大学、科研机构以及各种学术团体专家的作用,为党和政府决策献计献策。近年来,各种体制外的民间政策研究组织应运而生,机构数量不断增长,政策研究队伍日益壮大。4. 逐步采用了现代化的决策方法、程序和技术。政府在行政决策过程中,越来越多地采用了现代化的决策程序和方法,对许多重大的经济、技术和社会改革进行了有益的决策尝试。例如,广泛地吸收群众参与、组织专家咨询、多种方案

11、的比较择优、进行可行性论证等等。这些有效地促进了决策的民主化和科学化,避免了重大的决策失误。改革开放以后的许多重大决策,如农村经济体制改革、价格体系改革、沿海地区梯次开放、三峡工程建设等,都是在集中专家意见和进行可行性论证的基础上做出的。在我国经济转轨和社会转型时期，行政决策成本的分摊，行政决策不当导致的利益分配不公，行政决策执行的失当，使行政决策的合法性受到了一定的冲击。首先，行政决策合法性的基础薄弱。关于合法性的基础，不同学者有过不尽相同的表述，但其群众基础却是公认的。在我国现行的决策机制中，决策主体是行政机关和某些特定的国家机关和社会组织，决策体制包括决策中枢系统、咨询系统和信息系统，从

12、中几乎看不到普通群众的身影，决策成为了“精英政治”，广大人民群众对决策的过程、内容知之甚少。其次，部分群众出现了负向政治心理。由于现行决策机制的缺陷，由于某些决策主体权力运用不当，更由于人们在决策执行过程中被动、机械的地位，“人们对权威的认同程度在不断下降；对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制。”按照戴维斯的j型曲线理论的原理，不断滋长的期望挫折感或对社会现实的不满，终将酝酿成社会骚乱或政治动荡。社会公众政治功效感的弱化，负

13、向政治心理的出现，势必冲击行政决策合法性的基础，使行政决策无法得到正确的贯彻和有效实施，降低了行政决策的效能。三、我国行政决策中存在的问题实际上，“经济人”假设告诉我们，即使在社会主义市场经济条件下，政府官员和其他社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者。在政府官员的效用函数中，包括他自己的利己目标和他的委托人希望他最大化的目标，而这两个目标对政府官员的行为有着不容忽视的影响，往往需要政府官员在两者之间做出取舍或有所侧重。“承认市场经济就是承认个人目标效用最大化的合理性，承认个人具有充分的选择权利的合理性”，这就导致行政决策主体的决策并不一定以广大人民群众的根本利益为最高准则。与此同时，“特殊集

14、团”为了实现自己的利益，往往谋求政府保护，进行“寻租”活动，这就可能导致决策主体以牺牲人民群众的利益来保证“特殊集团”的利益，从而出现部门利益化、利益审批化等现象，这违背了行政决策的正义原则，也是和社会主义民主政治的本质要求想悖的，正如赫费所言：“如果法和国家制度通过蔑视个体的或弱势群体的利益来保障一个社会的协调、效率、安全和稳定，那它就是不合理的、非正义的。”（一）行政决策观念陈旧在传统政治文化和行政文化影响下，我国行政决策者或多或少抱有“庶民不议”、“民可使由之，不可使知之”等思想观念，认为政治和决策只是政府的事情，由此总爱以“清官”旧居，喜欢“为民决策”。在这种思想观念的作用下，政府行政

15、决策的制定与执行往往是在较为封闭的系统内进行的，政府启动决策，政府圈定决定，政府实施决策。行政决策信息具有高度的垄断性，从上到下，往往是红头文件的你来我往，而公众和社会团体常常被排除在行政决策过程之外，只有被动地接受既定的事实。在传统行政决策体制下，行政决策的公开性、民主性和科学性都显得十分贫乏和不足，封锁信息、暗箱决策等是决策者常有的观念和做法，公众缺乏知情权，要了解“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”不是一件容易的事。行政决策制定就是公共权力的行使，政府行政决策理所当然应该是以公共利益为价值目标的，最大限度地促进政府资源和社会资源的公平分配，满足社会各方的利益需求，实现社会公正。但

16、在现实中，行政决策者也可能是一个“经济人”。行政决策主体的“经济人”假设表明，行政决策者不一定总是以公共利益为首选目标，在特定的境遇下他们也可能会损公肥私，利用公共权力为自己、为部门或地区谋取利益。在我国，行政决策利益的区域化、部门化倾向比较突出。（二）行政决策权力过于集中，决策权限划分不清我国行政决策体制正处于范式转变的过程中，传统行政决策体制的影响依然深远，行政决策权力主要还是集中在党委和中央政府，而地方政府、市场和社会组织则没有多少决策权力。虽然我国市场经济体制己经得到不断的发展与推进，但是政府与市场、政府与社会之间的职能定位还有待进一步发展，行政决策权力依然过于集中在政府手中。现代政府

17、应该是一个有限政府，这意味着政府必需要收缩自己的活动范围，将自己的权限限制在市场失灵的领域，主要去解决市场做不了或不宜由市场解决的问题。有限政府表明，属于社会的权力也该让它回归社会，政府应该将管不了、管不好的事情更多地下放给社会，由中介组织、协会、社团等各种社会民间组织进行自我管理。政府职能的严格限制，必然要求政府将原先自己包揽的权力，按照市场经济发展的需要，交还给市场和社会，使他们能够充分行使自己的自主决策的权利。但在实际运行中，我国行政决策“越位”与“缺位”现象同时并存。所谓行政决策“越位”，这里是指政府常常超出了自己的活动范围，制定了许多政策，管了太多本该由市场和社会来完成的事;而所谓行

18、政决策“缺位”，则是指本该由政府去做的事，政府的决策或者决策执行却不到位。（三）行政决策组织机构不尽合理现代行政决策体制是由中枢系统、信息咨询系统、执行系统与监督系统所构成的完整组织体系，同时谋与断、决策与执行以及决策制定、执行与监督等相互分离又是现代行政决策体制发展趋势。经过多年的发展，我国也逐步建立了较为完整的行政决策体制，而且也注意到各个系统之间的相互合作、相互制约与相互沟通协调。但总体而言，我国行政决策组织结构还不尽合理，存在着决策制定与决策执行的高度统一、信息咨询机构缺乏独立性等问题。国外许多国家行政改革的主要内容之一，就是实现“掌舵”与“划桨”的分离。近些年来，我国党和政府也十分注

19、重处理决策制定和决策执行之间的关系。如党的十六大报告提出:“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。”党的十七大报告进一步指出:“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”但是，长期以来，我国政府既是决策的制定者，又是决策的执行者，决策权、执行权、监督权集于一身，造成了决策偏离公共性、行政决策执行力低下等诸多问题。（四）行政决策监督主体职能分工不明确我国己经形成了政治监督、社会舆论监督和公众个人监督相结合的一整套行政决策监督

20、体系，但在行政决策监督实践中，也暴露出了一些问题，还未能真正形成严密有序、分工合理、运转高效的监督整体，监督合力的效果也没有真正显现出来。概括起来一说，我国行政决策监督存在以下几方面的问题:首先，行政决策监督主体职能分工不明确。其次，行政监察机关独立性不强，监督效力有限。再次，行政决策监督渠道不够畅通，群众监督、社会监督乏力。第四，行政决策监督的法制化和程序化程度比较低。（五）行政问责制的不完善，对决策的绩效评估不够虽然在“非典”之后我国兴起了“问责风暴”，但是行政问责制的建设还需要不懈的努力。行政决策中的个人责任和集体责任不清，责任主体难以界定，责任规定模糊等等，这些都使得一旦出现重大决策问

21、题之后，向谁问责成为一个问题。虽然原则上我国实行行政首长负责制，但重大决策通常又是通过集体决定的，因而出现问题之后，只能“集体负责”，只能找“有关负责人”问责，但有关负责人到底是谁，就留下很多的解释空间。我国行政问责制的不完善和不健全还表现为行政问责配套制度的缺失:“一是专门监督问责机构缺乏应有的独立性和权.威性，问责不力、问责不到位、问责缺位、问责乏力等问题依然严重;二是人大问责机制的缺位，人大问责缺乏具体的规范和操作程序;三是公民和社会力量参与问责的途径匾乏;四是行政问责法律缺失，虽然自2003年开始我国中央政府和一些地方相继制定了行政问责方面的规章，但我国行政问责制还只是中央政策或地方性

22、的政府规章，而不是法律;五是绩效评估问责的基本缺失，行政官员对绩效问责存在抵触心理，且我国也还没有建立起一整套的绩效问责评估体系。”四、提高我国行政决策水平的意见及建议（一）行政决策主体要变革决策观念首先，要树立“决策为民”的观念。行政决策主体要坚持以“三个代表”重要思想为指导，以国家宪法、法律为准绳，站在最广大人民群众根本利益的立场上进行决策，把人民的要求作为行政决策的根本出发点和基点，把人民的实践作为决策形成的根本源泉和基础，把人民的利益作为判断行政决策正确与否的根本标准和尺度，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。其次，要树立全局观念。在制定决策方案时要以党和政府的方针政策为指

23、导，从本地区本单位的实际出发，做到贯彻中央精神与立足本地实际相结合，全局利益与局部利益相统一，在二者发生矛盾时，个人利益和局部利益要自觉地服从大局利益，必要时牺牲个人和局部利益以维护大局利益。（一）完善重大决策规则和程序1、健全会议决策制度和协商决策制度民主集中制是科学化、民主化的行政决策模式。没有民主，就不可能得到科学的决策方案，也就不能为集中决策创造必要的条件;同样，如果没有集中，就可能出现无政府主义，在这种情况下，即使有了科学的决策方案，也不可能得到正确的执行。各级党委和政府要按照民主集中制原则，根据各自的不同情况健全会议决策制度和协商决策制度。其一，建立健全会议决策制度。中国共产党是严

24、肃认真和高度负责的党，通过正式会议做出集体决策是最重要、最根本的决策制度。党历来有固定的会议制度，凡属党的路线、方针、政策和党务工作方面的决策，视其重要程度，分别由中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表会议和全国代表大会做出，特别重大问题的决策在必要时还在“扩大”的范围中讨论，例如(扩大)中央工作会议或(扩大)中央全会。其二，完善协商决策制度。中国共产党所独创的协商决策，已经作为一种决策的重要政治程序步入制度化的轨道。中共中央定期向民主党派中央通报情况，或就国家和社会发展重大事项征询意见，进行协商。政协全国委员会和地方委员会依照有关规范及经验，已使政

25、治协商具有了经常化、规范化的特点。完善政治协商制度，制定重大决策的制度规则，明确各政治主体的地位、顺序具有重要意义即在各项重大决策过程中，明确由中国共产党提出决策方案，在与政治协商会议、各人民团体进行充分协商的基础上，交由人民代表大会讨论决定。2、完善行政决策程序科学的行政决策程序，能保证科学的决策结果，反之，则会影响决策结果的科学性。公认的科学决策程序大体分为以下四大步骤，即提出问题，确定目标;调查预测，拟定方案;评估选优，确定方案;实施反馈，修正完善。也就是说，“行政决策程序可以划分为政策提议程序、政策设计程序、政策议决程序和政策完善程序。”程序化的决策制度是保证决策科学的条件，程序化决策

26、制度包括以下几方面:重大决策有若干相互衔接的程序构成;每一个程序都有人负责;在程序的每一个关口都有人从技术、经济的角度进行决策分析。任何决策过程，都必须遵循法定程序或正当程序，否则便是违法程序或不当程序。政府重大决策程序规定的核心就是规范决策的程序化。从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终集体决定或民主决定，都以制度为依据，程序化地运行。为此，只有制定出重大决策程序相关的各项制度，将行政决策程序规范化，决策体制的构成要素才能合理的介入决策过程中，发挥应有的作用;重大决策刁能在程序中严格执行，才能更好地提高决策的科学化、民主化程度。（二）建立社情民意反映制度我国社会主义民主政治的本

27、质决定了我国行政决策必须首先解决好其正义性问题，坚持把“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和归宿点”，做到决策体制符合民愿，决策目标体现民情，决策方式考虑民力，决策过程尊重民意，决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。行政决策的合法性，指行政决策主体凭借非权力因素和非暴力因素手段，通过一系列的意识形态、组织架构、行政绩效及其公众形象等积极影响，是社会公众产生的对行政决策的心理认同程度，它具体体现为社会公众对决策过程、决策目标、决策内容及决策执行的满意度、支持度和参与度。有了决策受体的心理认同，权力才能转化为权威，行政决策的进行

28、才有了力量源泉，其执行才能得以顺利开展。相反，如果行政决策的合法性不足，其决策过程和决策内容不能为社会公众所认可所接受，那么决策主体的凝聚力和号召力就会减弱，行政决策就难以保证正确的价值旨归，其执行效果也会大打折扣。如果行政决策的合法性不复存在，而需要依靠国家机器进行强制执行，行政决策的目的就难以实现，也势必会强烈地冲击政府和政党的合法性基础，就会出现政局不稳，党内人心涣散，党外人心思变。对此，江泽民同志曾经说过：“一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得广大群众的支持，就势必会垮台。”1、构建人民代表、政协委员与民众的制度化联系网络平台在中国，一切权力属于人民。人

29、民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是中国的根本政治制度。而人民代表则是通过选举产生的，他们对人民负责，受人民监督。代表在各界、各地区、各民族、各阶级和阶层中享有广泛的代表性，他们来自人民，平时同原选举单位与选民保持着密切的联系，了解人民的意见和要求。基层群众的要求和意见等可以通过他们反映给国家决策者。2、改革信访制度 “信访工作是党和政府联系群众的桥头堡，是了解社情民意的晴雨表，是维护社会稳定的安全阀。”在社会转型时期，由于利益主体日益多元化，利益分配日益多样化，利益冲突也日益激烈，因为利益冲突而导致社会动荡的潜在危险也逐渐增大。为了保持社会的动态稳

30、定，必须建立起调节、调整利益关系的社会安全阀机制。信访制度作为中国特色的制度，因为其上述特征而可以形成一种恰当的减压安全阀机制。3、完善社情民意调查分析机构了解、掌握社情民意还需要有专门的调查机构，专职负责收集社会各方面的信息、各行各业群众的基本情况和意愿。从纯粹技术的角度讲，专业的调查与分析可以保证所获得信息的真实程度，以及对信息进行筛选的科学性。但是，由于长期以来计划经济的影响，决策过程更多强调领导的知识、经验和能力，主观决策的成分较为浓厚，所以，对信息收集，对民意调查的重视程度不够，其结果是作为一种独立的社情民意调查机构，不管是官方的还是民间的，都没有很完善地发展起来。就目前而言，国家统

31、计局内设有三个调查.总队，即农村经济社会调查总队、城市经济社会调查总队和企业调查总队，负责调查这三个领域的经济和社会状况。但从总体上看，这种调查的范围还只是局限在经济社会情况方面，没有将其他诸如市民心理、群众意愿、人民的心声等指标概括在调查范围之内。因而，作为宏观决策依据来说，这种调查还是不完整的。为了给各级决策机构提供完整的决策信息、全面的社情民意，必须尽快建立并完善社情民意调查分析机构。（三）完善重大事项社会公示制度和社会听证制度实现对决策权力和决策过程的有效监督。人的理性是有限度的，要增强行政决策的正义性，确保行政决策能真正为最广大人民群众谋利益，就必须对决策系统进行有效的监督制约。这包括人大对政府的法律监督和工作监督，包括监察部门对其他行政部门的监督，包括不同层次的政府及其部门之间的相互制约和监督，也包括舆论监督等其他各种形式的民主监督。这种监督不仅要在制度规范上确立下来，而且要在权力分配和组织体系中确立下来，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”建立并完善重大事项社会公示制度和社会听证制度，促进公民参与决策、监督决策，以及决策的社会讨论，从而实现透明决策，这是实现行政决策科学化与民主化的重要组成部分。“在一个反映人民要求的