对农村公共基础设施建设管理的思考

1、对农村公共基础设施建设管理的思考区发改委课题组农村基础设施是农村经济社会发展和农民生产生活改善 的重要物质基础。从我区农村经济社会发展现状和发展全局 看，加快农村基础设施建设，着力突破当前农业农村发展关 键环节和薄弱环节，不仅对于解决“三农”问题、缩小城乡 差距具有重大现实意义，而且对加快构建区域性中心城市， 促进万元增收工程，实现全区经济社会跨越式发展具有重要 的战略意义。现就我区农村公共基础设施建设管理体制以及 村民自建等情况进行了专题调研，供参考。一、全区农村基础设施建设管理现状“十一五”期间，区委、政府始终坚持把解决“三农” 问题、统筹城乡发展摆在全区经济社会发展的重要位置，完 成农村

2、基础设施投资 30余亿元，从农民最关心最直接最现 实的利益问题入手，以路、水、电、气等设施建设为重点， 不断加大支农投资力度，创新工作机制，农村基础设施建设 实现新突破，农民生产生活条件显著改善，影响农业增效、 制约农民增收和阻碍农村发展的行路难、饮水难、照明难、 耕作难、灌溉难等问题逐步得到解决。（一）农村公路建设发展迅速。“十一五”期间，全区通过实施“两小时黔江”工程、农村公路通达通畅工程等重 点项目，农村公路通行条件持续改善，新建和改造农村公路1200公里，乡镇公路通畅率提高到 100%，行政村公路通 达率提高到100%，全面实现“通乡通畅、通村通达”目标， 城乡居民出行更加安全便捷。（

3、二）农村水利建设成效显著。 加强骨干水源工程建设，城北水库下闸蓄水，小南海补水、太极水库等骨干水利工程 建设有序推进。大力实施灌区配套、水土保持、病险水库除 险加固、雨水积蓄、烟水配套等农村水利工程，完成全区病 险水库的整体销号，有效灌溉面积达到22.8万亩，水利化程度达到34%。推进实施农村饮水安全工程，解决了 25.7 万人的饮水安全问题。（三）农村生态环境明显好转 。大力实施“通道绿化、 水系绿化、荒山绿化、村庄绿化、城区绿化”五大工程，完 成植树造林68万亩，全区森林覆盖率达到 45.5%。新建农 村户用沼气池2.8万口，累计建成4.8万口，清洁能源入户 率达到70%。（四）基本农田建

4、设稳步推进。按山、水、林、田、路综合治理思路，大力推进中低产田土改造，着力建设稳产高 产农田和提高农业综合生产能力。近年来，通过实施土地整 理、农业综合开发、中低产田土改造等项目，完成改造中低 产田土 14.2万亩，土地综合生产能力大幅提高。在大力推进农村基础设施建设中，我区探索形成了一些在全国、全市推广的新举措，如:在农村饮水安全工程中建立的“先建机制、后建工程” 建管机制，其具体做法是：一是在工程项目建设前，充分问政于民。召开群众会，对工程项目建设的内容、标准、方式 等进行集体议定，以90%以上群众举手表决同意为准，并以户主摁手印的传统承诺方式签订协议成立农村饮水安全协 会,协会制定章程规

5、则，实行会员自律与相互监督相结合的管 理制度。二是在工程项目建设中，接受监督于民。协会作为工程建管主体，承载协调各方利益诉求、 组织群众投工投劳、 监管工程建设指标等功能，对工程项目建设的形象进度及支 出情况定期公示，确保邙阳光操作”和顺利推进。三是在工程项目完工投用后，切实还权于民。工程项目完工投用后，将所有权、使用权、管理权、收益权等建后管理移交饮水协 会，由协会行使全面管理。协会组织受益群众民主选举管水 人员，确定管水人员工资，按照“满足运行成本、维持简单 再生产、充分考虑群众承受能力、获得合理利润积累”的原 则合理核定水价，制定水费收缴管理制度、水质监测 制度、管水员工作职责、民主议事

6、制度等系列长 效制度，有效实行民主化、制度化、规范化管理。在农村道路建设中形成的“一事一议”建管机制，具体 做法是：一是建立竞建机制。 按照中央、市“一事一议”奖 补政策要求，建立竞建长效机制，对项目及资金在项目区实 行公示，将建设项目开展绩效评价，并在区内进行评比，对项目实施得好的村（居）委给予重点倾斜。同时规范议事程 序，健全各项制度，确保议事和审批过程、政府奖补项目的 申报、资金和劳务的使用管理透明、公开，实现管理的精细 化和科学化；二是是创新项目建设。 按照“先议后批、先批 后筹、先筹后建、先建后补”的原则，采取农民自建自管， 有效地降低成本，规范资金管理，确保了建设质量；三是尊重农民

7、意愿。充分尊重农民主体地位，坚持“农民自愿，量 力而行”的原则，先建什么后建什么，由村民小组会及村民 代表会议事决定，充分体现村民民主，调动了农民参与的积 极性，也推进了村民民主政治建设；四是突出建设重点。 按照“政府主导、社会参与，村民自愿、民主决策”的原则组 织实施，共完成农村公路新、改建1279公里，其中，铺筑沥青（水泥）路428公里，新、改建农村公路路基851公里。二、农村基础设施建设管理存在的问题虽然我区农村基础设施建设取得了长足发展，但由于底 子薄、历史欠账大，农村经济的快速发展对基础设施又提出 了更高的要求，农村基础设施建设滞后和农业综合生产能力 低的状况仍然没有根本改变，与统筹

8、城乡发展和实现全面建 设小康社会目标还有较大差距。主要表现在：（一）建设需求与资金匮乏矛盾突出。近年来，国家和市、区政府都加大了对农村基础设施建设的投入，且每年都 有所增长，但要从根本上解决全区基础设施建设与管护的难 题显然还远远不够。以农村村道公路建设为例，我区要实现 市上确定的“十二五”农村公路行政村通畅率 100%的目标， 需要实施72个建制村通畅工程，里程 1562公里，资金缺 口近10亿元。同时，资金投入分散也在一定程度上加剧了 资金匮乏与建设需求的矛盾。（二）现实状况与发展需要矛盾突出。一方面，我区农村基础设施不仅在存量上与新时期农业产业化、规模化发展 的要求不相适应，而且在增量上

9、也不能满足新时期农业现代化发展的要求。从存量上看，大部分农村基础设施年久失修， 功能老化，配套不全，保障能力明显下降。以农村水利建设 为例，近年来虽然通过实施病险水库整治、小型农田水利、 水土保持、乡镇堤防等农村水利基础设施建设，但全区水资 源开发总体水平较低，各类水利设施依然脆弱， 使用率低下， 表现在现有水利工程常年蓄、引水能力较弱，农民仍然没有 摆脱“靠天吃饭”的境况。另一方面，由于不少地方对农村 基础设施的性质和作用认识不够，加上农村基础设施建设投 入大，见效慢，地方干部“等靠要”思想滋生，加上受农民 外出务工比较收益较高，不愿守着“一亩三分地”继续“苦 干”，致使农村基础设施建设项目

10、推进十分困难。（三）重建设轻管理矛盾突出。农村基础设施建设是重要的、基础性的，但建后管护在一定意义上说，往往比建设 更重要。没有管护就没有效益，管护水平低，效益水平就低。 目前，由于农村基础设施的建设者与受益者联系不紧，造成 只有建设、使用却无人管理的现象。由于管护机制不建立、 不落实，一些工程的效益难以正常发挥，许多工程尚未达到 使用寿命就有可能报废。三、加强农村基础设施建设管理的几点建议（）整合支农投资，创新农村基础设施投融资机制。 加大农村基础设施投入力度，并通过规划引导、统筹安排、 项目带动等方式整合政府支农投资，多渠道筹集建设资金， 确保项目建设所需。一是加大政府支农投资整合力度。对

11、农 村公路、财政扶贫、以工代赈、农村人饮安全、农业综合开 发、基本农田、土地整治、农村能源、退耕还林成果巩固等 建设内容相近又能配套实施的项目按规划进行统筹安排，按 照“渠道不乱、用途不变、各记其功”的原则，资金集中打 捆使用。二是积极引导民间资本和信贷资金投入农村基础设 施建设。对符合国家产业政策、具有示范价值和经济效益显 著的建设项目，政府应充分调动和发挥市场机制的作用，鼓 励民营资本投资，政府可采取投资参股、国家资本金投入和 担保、政府财政贴息等投资方式参与投资；对一般性盈利、 竞争性基础设施投资项目，完全实行市场运作，用投资回报 前景好的项目吸引民间资本和社会资本进入，使政府角色逐 步

12、从农村基础设施建设的直接提供者转向促进者。三是积极 引导和组织好受益群众投入人力、物力、财力进行建设，形 成建设合力。特别对村道路、饮水安全、农村沼气等项目建 设要根据国市有关政策和项目建设管理要求，切实加大宣传 发动力度，引导广大群众自力更生、不等不靠，充分激发广 大群众参与工程建设的积极性。制定和完善村道路、饮水安 全、农村沼气池等各类项目自筹资金管理使用办法，进一步 明确受益群众自筹范围、筹资比例及用途等，形成规范化运 作机制。（二）坚持建管并重，创新农村基础设施建管机制。一是充分发挥农民在农村基础设施建设中的主体作用。通过体制机制创新调动农民在农村基础设施建设及管护中 的积极性。进一步

13、完善和推广“谁积极、支持谁”的新农村 建设竞建机制、“先建机制、后建工程”的农村饮水安全项 目建管机制、“一事一议、公办民助”的村道公路建管模式。 积极探索村道路、人畜饮水、小型农田水利等项目先建后补 机制。二是加快推进农村小型基础设施产权制度改革。采取 租赁、承包、面向社会公开招标或竞价出售及股份制等多种 方式，合理界定小型基础设施产权。经营性设施实行市场化 运作，政府对设施建设补助资金所形成的资产归责任主体所 有。对山坪塘、蓄水池等农户自建、自用、自管的小微型基 础设施，核发个人产权所有证。三是推进农民投工投劳制度 改革。在计划经济体制下，农村基础设施建设主要采取农民 无偿投工投劳方式进行

14、，这种强制性方式已不适应市场经济 条件要求，为此，可探索产权个体化激励机制，农民以投工 投劳方式在农村基础设施中享有相应的产权及长期收益权。（三）强化项目管理，创新农村基础设施建设模式。一是推行项目建设全程公示制，增 强公开性。要改变政府“大包大揽”的工作方式，认真征求 当地群众意见，召集村民代表大会讨论，从群众要求最迫切 的农村基础设施建设项目入手，实行项目公示，赋予农民知 情权、监督权，确保项目建设和管理的公开、公正、透明。 通过公示，让项目区广大干群对开发的投入标准、项目资金 来源、各项资金比例以及农民应尽义务、项目所在位置、建 设目标有一个全面了解，最大限度地发挥农民群众在立项中 的参

15、与权。对工程招投标结果、单项工程承包价、开、竣工 日期进行公示，防止招投标过程中的舞弊行为和施工单位偷 工减料，保证招投标的公正性和工程施工质量。项目建成完 工后对项目资金支出、建设内容、任务完成、预期效益进行 公示，接受群众监督，防止发生挪用、占用基本农田建设资 金及套取资金的行为，保证计划执行的严肃性，避免了花架 子工程，防止以旧抵新和工程调整，保证了项目实施顺利。 二是认真推行工程监理制，严把工程质量监督关。由村民大会民主选举项目监理会，项目建设者定期要向监理会汇报项 目进展情况和资金使用情况，监理会不定期对工程质量抽查，通过对工程实施全程监理，保证建设质量。三是严格项目资金使用管理。项

16、目建设设立财政专户，专项管理，封闭运行，财政部门委派会计实施财务监督。项目资金拨付严格 实行报账制，严格资金支出，有效控制了资金支出范围，杜 绝挪用、截留、挤占项目资金现象的发生，保证项目资金的 专款专用和投资安全。出师表两汉：诸葛亮先帝创业未半而中道崩殂， 今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰能”，是以众议举宠为督：愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也； 亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。 先帝在时,每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、 灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣， 愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也n臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以