探寻农村金融服务契合点——两个农村信贷创新模式解析

1、探寻农村金融服务契合点两个农村信贷创新模式解析作者：张艳花2010 年 04 月 22 日 摘自：中国金融 2010 年第 8 期主持人的话： 2010 年中央“一号文件”对农村金融在“提高农 村金融服务质量和水平”的总体要求下强调“针对农业农村特 点，创新金融产品和服务方式” 。这一要求，正是点到了目前 我国农村金融服务的关键。尽管金融管理部门一再强调金融机 构应加大对 “三农” 的支持， 将一定比例的县域资金用于当地， 但是多年来县域资金外流的状况并未改变，其原因就在于，在 现有的金融产品和服务方式下，金融机构难以平衡在“三农” 领域的成本、效益和风险。如何提高农村金融服务的质量和水平？在

2、实践中，我们看 到越来越多的尝试，他们试图以新的信贷服务方式来满足需 求，并解决金融机构的成本、收益和风险匹配问题。本期一线 话题就选取了其中两个案例，这两个案例都发生在工业基础薄 弱、经济发展以农业为主的地区，目前来看，他们的尝试在试 点的范围内取得了不俗的成绩，我们希望通过对这两个案例的 探讨，提炼出一些有助于提高农村金融服务质量和水平的思路 和方法。参与本期讨论的嘉宾包括：中国人民银行江西吉安市 中心支行副行长刘葵、中国人民银行云南禄劝县支行副行长张 明贤和中国农业大学农村金融与投资研究中心主任何广文教案例一：“村级产业发展互助基金担保 +农业信贷 +政府贴息”基本做法：按区域经济特色成

3、立村级产业发展互助社，并 通过互助社章程， 选举理事会； 以募集的互助基金为担保基金， 与银行签订担保贷款协议；银行按担保贷款协议和农民真实需 要发放贷款（目前暂定的基金担保放大比例最大为8 倍，贷款期限为12年，利率等同于小额农贷，要求提供一名会员保 证担保）；村级产业发展互助社与银行共同加强贷后管理；兑 现税收优惠和财政贴息优惠政策。试点地区：江西省遂川县堆前镇鄢背村、珠田乡黄塘村、 大汾镇红太阳社区、草林镇冠溪村。记者：“村级产业发展互助基金担保”模式中，这个互助 基金是如何形成的？刘葵 :村级产业发展互助基金主要来源于四个部分。一是 农户或企业的入会基金，也就是自筹担保基金，由会员自愿

4、出 资，每户每年至少 500 元，但最多不超过 1.25 万元。当然， 前提条件必须是事先已成为互助社正式会员，他们需要具有一 定的产业基础、承认互助社章程、信誉良好、品行端正，并且 要经过互助社理事会认可后才能加入。二是县扶贫办发放的扶 贫资金，每个试点村 8 万元至 15 万元不等。三是来自社会各 界的捐赠款。四是互助基金存入合作银行的存款利息收入。截至 2010 年 2 月底，在遂川县我们选定试点的堆前镇鄢背村、 珠田乡黄塘村、大汾镇红太阳社区和草林镇冠溪村， 4 个村委 会依托各自的互助社自筹到的担保基金、县扶贫办下发的扶贫 资金分别为 139.1 万元、 33 万元, 遂川县村级产业

5、发展互助基 金总额达到 172.1 万元。记者：以村级产业发展互助基金为担保连接支农金融机构 与“三农”，当时制度设计的主要思路是什么？刘葵：近年来，中央“一号文件”年年聚焦“三农” ，但 是在基层，金融支持“三农”面临的现实问题，一方面是巨大 的贷款需求，尤其是全球金融危机以来，遂川县 8 万多名外出 务工者中有近 50%已经返乡回村，他们在农村寻求发展急需资 金支持，另一方面是农村金融机构规模不调整、不良贷款率不 下降、信贷支持方式不改进就无法继续扩大支持，更谈不上满 足大额贷款需求，另辟蹊径也就成为必然出路。同时我们也看到，随着农业产业化发展，在遂川县已经发 展有 15 个村级互助社，这

6、些互助社在多年的发展中积累了一 定的规模和经验，比如依托互助社内部千家万户的成员对互助 社进行共同管理、共同发展，我们认为如果借鉴互助社共同管 理的模式，进行贷款综合性管理，不仅有助于支农金融机构降 低经营成本和风险，进而在更大程度上满足农业产业化对大额 贷款的需求，同时也有利于建立起新形势下农民自己的农户信 用体系，引导农户树立市场观念，增强诚信意识，提高自我积 累、自我管理、互助互济和持续发展的能力，这从长期来讲， 对于发展“三农”是有好处的。还要提到的一点是，过去我们讲支持“三农” ，各个部门 都有相应的办法和措施， 比如政府部门的财政贴息、 税收减免、 扶贫资金的下拨，金融部门的信贷支

7、持等等，但是一直都是各 个部门各自为战， “撒胡椒面”式的支持方式效果不佳。在这 个模式里面， 我们就想尝试把多个参与主体， 比如金融、 财政、 税务、扶贫、互助社、 农户等多个主体有机结合起来， 发挥“握 指成拳”的“抱团作战”效应。同时，这种模式以政府为引导， 有固定的依托载体，整合了多种生产要素，能真实实时反映各 方诉求，形成“抱团”作战共同开拓市场的效应。2009 年 4 月，经过反复调研和认真比较， 我们最终选定在 遂川县堆前镇鄢背村（ “金桔之乡” ，农产品集散地） 、珠田乡 黄塘村（城郊结合部、 经济非常活跃） 、大汾镇红太阳社区 （个 体工商户多、 本地下山移民多、 商贸发达）

8、、草林镇冠溪村 （当 年毛主席等创建的“红色墟场”所在地） 4 个村开始试点。记者：金融机构对“三农”的信贷支持，通常要求担保。 从实践的情况看，以村级产业发展互助基金作担保，与担保公 司担保、农户联保相比，其匹配“三农”金融服务的需求与供 给、降低金融机构不良贷款率的优势在哪里？刘葵：相对于工商业而言，农业仍然是具有先天脆弱性的 弱势产业，因此在中小企业担保中心、下岗失业人员担保中心 纷纷成立的时候，针对“三农”的担保机构设立很少。另一方 面，担保公司的担保基金一般总额比较少，能够提供的贷款额 度也小，并且贷款投向的行业限制也相对比较严。农户联保贷 款一般是三五户农户相对固定地合作联系，面不

9、宽且额度在 3 万元、 5 万元以内，而且一时不需要贷款的担保方往往因“无 利而担责”而不乐意承担连带责任，特别是在两者相互串通的 情况下，往往追索任何一方都难能见效，环环相扣的联环保障 机制事实上很难发挥作用。因此，这种贷款表现为风险高，但 满足实际需求，特别是挖掘潜在需求的作用比较有限。基于这 些原因，遂川县农村合作银行自 2003 年以来 6 年内仅发放了 农户联保贷款 1542 万元，目前基本已停办。但是到目前为止， “村级产业发展互助基金担保”模式表 现出相对较好的运行效果。目前共 126 户互助贷款中还没有一 笔逾期或出现风险隐患，同时也带动了区域内农村金融生态环 境的改善。根据我

10、们的统计， 2009 年年底， 4 个试点乡镇金融 网点不良贷款率为 4.64%，比年初下降了 3.75 个百分点，至 2010 年 2 月底，不良贷款率再下降至 4.3%，低于平均水平 1.17 个百分点。如遂川农村合作银行堆前镇分理处实施这种模式后 不良贷款 3 个月内净下降 13 万元，是近 10 年内同样下降额度 中速度最快、用时最短的一次。我们分析这其中的主要原因是，村级产业发展互助基金把 以前信贷中的“一对一”的关系变为“多对一”的关系。随着 互助社贷款辐射面大大拓宽，多方对一方的促动作用增强，当 一户出现逾期、久拖不还时，其他会员、理事会、银行、财政 等参与主体都会积极关注、及时

11、催收，乡里乡亲“低头不见抬 头见”，面对多方的威严和压力，任何一个人都难以躲逃，这 种“牵一发而动全身”的机制，使得借款户受到多重监督，道 德风险大大降低。另外，社员入会时所交的基金是以互助社的 名义存入银行的，并被划分为每 5 万元一张，一个互助社内会 员的借款未还清之前，其他会员的基金难以“净身而出” ，甚 至有可能被代偿，并且他本人也难以再获得新的贷款，这也使 得不少农户自觉要求贷款到期由系统自动扣息。这样的模式， 我们认为是很好地利用了区域内的信息优势和乡村的声誉机 制，大大降低了银行信贷管理的成本和风险。记者：村级产业发展互助社承担贷前审查、推荐和担保等 职责，是这一模式中信贷风险防

12、范的重要部分。这一组织如何 实现自我管理，如何从外部实现对它的监管？刘葵：村级产业发展互助社是这一模式中最核心的部分， 对它的强化约束和监督管理也是这一信贷模式设计过程中的 重要考虑。在组织的自我管理方面，我们主要是积极引导互助社制定 经全体会员大会通过的互助社章程 ，章程对组织机构、会 员的权利和义务、理事会的职责等作出规定，并注重明确、详 细和可操作性。比如，基金募集到位后需向会员公示并不能支 付其他任何费用，会员分享互助社有关内部资料信息，享有表 决权、选举权和被选举权等。应该说，理事会成员中绝大多数 是有一定政治素质、信誉好、威望高、致富能力强的村干部， 在已有章程的约束下，都能加强自

13、我管理。我们主要通过四项奖惩机制来实现对互助社的外部监管。 一是涉农金融机构与村级产业发展互助社共同协商签订担保 协议，其中特别是要求担保贷款的使用全过程应执行公示公告 制度，接受全社会监督。二是在实施方案和实施细则中明确规 定了追偿义务，比如对到期（含展期）且三个月后经追索仍未 能归还的贷款，经办行向理事会出具代偿通知书 ，然后扣 减担保基金代为清偿，当单个互助社贷款不良率达到10%时，互助社将被暂停发放新贷款。三是税收优惠和财政贴息的兑现 设臵在次年初，生产经营不正常、信用状况较差、贷款不能正 常归还的互助社及其借款人，将得不到财政贴息。四是县扶贫 办对能够安全有效使用扶贫资金的村委会，每

14、年再追加奖励 1 万2万元到该村互助社，如果出现审查失职、贷款风险等情 况则不再享受这些奖励。 2010 年中央“一号文件”对农村金融 在“提高农村金融服务质量和水平”的总体要求下强调“针对 农业农村特点，创新金融产品和服务方式” 。这一要求，正是 点到了目前我国农村金融服务的关键。尽管金融管理部门一再 强调金融机构应加大对“三农”的支持，将一定比例的县域资 金用于当地，但是多年来县域资金外流的状况并未改变，其原 因就在于，在现有的金融产品和服务方式下，金融机构难以平 衡在“三农”领域的成本、效益和风险。案例二： “NGO（ Non-Governmental Organization, 非政

15、府组织）扶贫 +农村信用社信贷 ”基本做法： 社区发展基金项目贷款：由农户提出贷款申请；社区管理 委员会、香港乐施会禄劝项目办审批后，项目办向社区管理委 员会提供社区发展基金；社区管理委员会负责向农户发放和收 回贷款；贷款利息由项目办返还社区，作为社区积累。农信社贷款：社区组建信贷小组，由小组长组织农户讨论 并制订用款计划，向社区发展委员会提出借款申请；社区发展 委员会将社区信用基金存入当地农村信用社；社区发展委员会 和农信社共同审批贷款申请；信用社按社区信用基金1 : 5的比例核定农户的信用额度；信用社和社区发展委员会共同做好 贷后管理。试点地区：云南省禄劝县记者：将NGO的扶贫项目与农村信

16、用社的信贷支持结合起 来的信贷模式，是如何形成的？张明贤 ：如果追溯源头的话，是 1992 年香港乐施会在禄 劝县以无偿援助、发展基金等形式开展扶贫，他们以解决温饱 和改善贫困农户的生产、生活条件为主要目标。 1 995年开始， 乐施会禄劝项目办为推动社区的自我发展，实施社区发展基金 项目贷款，是一种小额信贷与社区发展相结合的模式，其中的 社区概念实际就是自然村，并且全部为贫困村，这也体现了乐 施会的扶贫理念。乐施会禄劝项目办主要在社区进行社区发展 基金基本目标、原则和发展理念的培训动员，也参与社区发展 规划。从 2007 年开始，为了增加扶贫资金来源，禄劝项目办 又将社区条件较好的小组推荐到

17、农村信用社贷款，把社区发展 基金以小组集体名义存到农村信用社作为风险金，农村信用社 以该存款的 5 倍发放社区联保贷款。记者：在这个模式中，作为 NGO的香港乐施会禄劝项目办 和作为金融机构的禄劝县农村信用联社， 各自的分工是什么？ 张明贤 ：在这个合作模式中，乐施会禄劝项目办主要负责 对所选定的贫困社区提供社区发展方面的规划，提供社区发展 基金并组建发展基金管理委员会对发展基金进行管理，对社区 进行生产项目、财务管理等方面的培训。总体来看，乐施会禄 劝项目办的工作意在加强社区的长期、自我发展，现在来看， 他们的这些基础性工作为农信社提高信贷效率发挥了很大作 用。除此之外，乐施会禄劝项目办还负

18、责向农信社推荐合作社 区、协助做好日常贷款的管理等。农信社的主要职能就是提供信贷支持，对于双方共同选定 的试点社区，给予信用等级最终评定，并对认可的农户发放信 用证和相应的贷款。记者：与农信社直接面对 三农”的信贷模式相比，NGO香 港乐施会禄劝项目办的加入， 对于农信社有效扩大信贷提供了 哪些帮助？张明贤 ：一是乐施会禄劝项目办在扶贫的过程中，注重培 养贫困社区的自我决策、自我发展能力，就是授人以渔，而不 是授人以鱼，这体现为扶贫措施的项目化。乐施会禄劝项目办 发放的扶贫资金都是基于某一个可行性项目，除了给予发展资 金的支持外，项目办还围绕项目的发展，给予项目规划、项目 管理、财务管理等方面

19、的培训和辅导，通过以项目为载体的指 导，培养社区的持续自我发展能力，这与我们大部分金融机构 的信贷方式是不同的。一旦社区具有了这样的自我发展能力， 他们也就能正确、高效地利用自己手中的贷款。二是乐施会禄劝项目办对于贫困农户的信用意识的培养， 体现为扶贫方式的信贷化。在对社区农户的长期扶贫中，项目 办引入信贷模式，通过信贷关系培养并提高了农户的信用意 识。比如，社区管理委员会与项目办签订借款合同时明确约定， 如有一户不还款，下年度整个小组都将得不到项目办的贷款， 而且不返还上一年整个社区的风险金；若两个小组不按时还 款，那么整个社区下一年都得不到项目办的贷款。因此，为了 能够获得持续的社区发展基

20、金贷款支持，每个农户都会主动还 款，当农户不能按时还款时， 小组内的其他农户也会给予帮助。 这种激励、 约束机制的设臵， 在无形中培养了农户的信用意识。三是提供多层次的贷款管理。在贷款的管理上，我们认为 项目办的一个成功之处在于，除了农信社和项目办参与信贷管 理外，他们还利用在社区组建的社区管理委员会来进行贷前、 贷中和贷后的信贷管理，社区管理委员会是介于项目办与社区 农户之间的组织，他们能够更便利地、更多地掌握农户的信贷 信息，因而能够更好地防范信贷风险。应该说，乐施会禄劝项目办在以上三个方面的基础性工 作，大大降低了信用社发放贷款的成本和风险。我这里有一组 数据可以说明一些情况： 2007

21、 年社区发展基金项目与信用社合 作以来，共有 6 个社区 296 户农户获得贷款 120.35 万元。其 中： 2007年发放贷款 22户5.7 万元，收回率 99.6%；2008年 发放贷款 72 户 18.65 万元，收回率 100%；2009 年发放贷款 202 户 96 万元，已到期部分 44.6 万元全部收回。记者：您如何评价 NGO与金融机构的这种合作，有哪些经 验值得借鉴？张明贤 ：总体来看，我们认为乐施会禄劝项目办与农信社 的合作，是非营利的 NGO与营利的金融机构两种机构的优势互 补。一方面，NGO的扶贫信贷模式更像是精耕细作，注重长期 性和基础性，他们在一个地方驻扎下来，以

22、可行性发展项目为 依托，着重于培养贫困地区农户的信用意识和自我发展能力， 这从长期来讲，对于提高贫困农户获得金融信贷支持的能力是 非常重要的。但是NGO勺不足之处是他所能够提供的发展资金 有限。另一方面，以市场和利润为导向的金融机构，尤其是在 资金属于卖方市场的地区，金融机构基本缺乏足够的动力和激 励去深耕某一个信贷市场，金融机构的信贷模式，尤其是在一 些贫困地区， 是比较粗放的， 比如对一些达到贷款条件的农户， 农村信用社事先通知村委会，说某月某日，某个农户可以贷款 了，达不到条件的就直接告知不能贷，他们不可能像项目办那 样，跟农户一起分析某个项目的可行性， 甚至给予辅导或培训。 农信社基本

23、没有这样的动力和人力去做这样的工作，于是一些 贫困的、潜在的客户就被抛弃了。从禄劝县NGO与农村信用社合作的模式中，我们得到几点启发。第一，过去金融机构之所以不愿在贫困的、偏远的村庄 发放贷款，原因之一是贷款管理的成本过高，乐施会禄劝项目 办运用社区管理委员会来管理贷款的方式可以借鉴，就是可以 运用一个介于金融机构与农户之间的第三方组织来进行贷款 管理，这样就大大降低了金融机构直接面对农户的成本。 第二， 我们一直在强调，要加大金融机构对 “三农 ”的支持力度，但是 事实表明，单纯以利润为导向，金融机构很难对一些贫困地区 给予信贷支持，也就是说，要解决金融问题，还需要一些非金 融手段。这提示我

24、们，金融支持不能就金融谈金融，而应该积 极寻找借力，合力才能发挥更大的作用。专家点评：基于社区本土力量的农村普惠金融模式创新 何广文： 众所周知，农村居民收入有限、积累不足、居住 分散、缺乏商业信贷所要求的抵押担保，因而，现代商业金融 机构针对农户放款时陷入困境。所以，在农村金融市场上，农 户信贷融资难，现代金融机构放款难，就一直是一个无可争议 的事实。对于传统农区、偏远和贫困地区的农户，信贷融资尤 其困难。不过，为了满足农户的金融服务需求，金融部门一直没有 停止过贷款业务创新的探索，江西遂川金融部门探索实现的村 级产业发展互助基金向村级产业发展互助担保基金的转型、云 南禄劝农村信用社与非政府

25、组织合作对贫困社区农户融资，就 是这种创新的典型案例。村级产业发展互助基金，是以 “政府财政专项扶贫资金 +社 区农户与微型企业入股 ”模式筹集的农村社区内部的金融互助 资金， 针对成员提供小额贷款， 贷款程序操作简单， 门槛较低， 满足了农户和微型企业短期、小额的资金需求，便于提高中低 收入农户信贷的可获得性。但是，村级产业发展互助基金的实 力有限，难以满足日益扩大的农户和微小企业经济发展的资金 需求，遂川金融部门通过 “村级产业发展互助基金担保 +农业信 贷+政府贴息 ”模式，将 “村级产业发展互助基金 ”转型成为 “村级 产业发展互助担保基金 ”，以 “村级产业发展互助担保基金 ”担 保

26、，多倍于 “村级产业发展互助担保基金 ”向农户和社区微型企 业提供贷款，化解了农户和微小企业融资难的困境。禄劝县人民政府与香港乐施会合作于 1992 年成立的项目 执行办公室， 1999 年开始在正规金融机构不能惠及的偏远、 贫 困山区的少数民族村镇推动社区自我管理的社区发展基金试 验，但其资金实力有限，远远不能满足农户生产发展和生活改 善的资金需求。不过，社区发展基金以可持续性发展为目标， 以农户联保方式放贷，注重培养社区的自我管理能力和农户的 信用意识，培育了贫困社区的村庄诚信体系。2007 年开始， 农村信用社与项目办公室合作， 对这些贫困 社区的农户发放贷款证，以社区农户 “自愿参加、全村联保 ”的 方式放贷，并由项目办将社区发展基金以集体名义存到农村信 用社，农村信用社以该存款数额的 5 倍发放社区联保贷款，农 户贷款覆盖面已达 90%以上。这一模式实现了偏远、贫困山区 农户无障碍融资，既探索出正规金融与非正规金融的联结模 式，也为非政府组织的可持续发展提供了机会，同时使从非政 府小额信贷 “毕业 ”的贫困社区农户平稳过渡到向正规金融机构 融资，成为了贫困地区农村信用社农户小额信贷的一个新亮 点。评价一种向农户和微小企业提供信贷服务的模式，特别是 评价一种向贫困、偏远地区中低收入农户提供信贷的模式，其