构建绩效导向的民生事业投入保障机制

1、构建绩效导向的民生事业投入保障机制杭州市财政局随着我市经济社会快速发展，财政用于民生事业的投入 不断增长，但“钱少事多”的矛盾依然突出，与此同时，部分 民生项目设置不科学、管理不规范、资金不节约、绩效不理 想也是不争的事实。为此，杭州市财政局大力推进预算绩效 管理，坚持绩效导向，创新驱动，不断优化民生事业投入资 源配置、提升民生资金绩效，为民生事业投入的稳定增长和 科学管理提供了有力保障。一、项目背景1. 加强民生事业投入保障是实现和维护群众利益的客观 需要。 为切实维护群众根本利益与社会和谐安定，保障人民 群众共享经济社会发展成果，近年来，杭州市委市政府和相 关职能部门出台了大量便民惠民政策

2、，有效保障了困难群体 基本生活，提升了市民群众生活品质。加大民生事业财政投 入，保证民生政策执行到位，是落实群众路线、维护群众利 益的政治任务，是完成市委市政府工作任务的财力保障，也 是财政部门构建公共财政体系、打造民生财政的职责所在。2. 优化民生资金管理是财政管理精细化和科学化的必然 要求。 我市投入民生事业的财政资金规模不断扩大， 2014 年市本级民生支出安排达到 146 亿元。 如何分配好这笔财政 资金，处理与平衡好部门利益和整体利益、现实需要和长远 发展、困难群体和基本保障、社会公平与发展效率等问题， 强化资金整合，规范支出管理，实现民生事业投入经济社会 综合效益最大化，是财政管理

3、者需要认真探索的问题。3. 提升民生资金绩效是预算绩效管理的重要内容和努力 方向。 我市预算绩效管理工作从 2005 年起步，历经近十年 探索创新，逐步构建了“预算编制有目标、预算执行有监控、 预算完成有评价、 评价结果有反馈、 反馈结果有应用”的预算 绩效管理机制。民生事业投入作为财政投入的重点和群众关 心的热点，一直是绩效管理关注的焦点。绩效管理机制的不 断成熟完善，客观上也为构建以绩效为导向的民生事业投入 保障机制建设奠定了扎实基础。二、项目难点 以绩效为导向，构建民生事业投入保障机制，是对传统 财政管理模式的全面突破，是对民生投入资金分配体系的重 新架构，面临着观念、利益和机制三方面制

4、约：1. 固有观念的束缚。 长期以来“基数加增长”的预算编制方 式，导致部门预算单位“重分配轻管理、重投入轻结果”的用 钱观念根深蒂固， “财政资金要讲绩效”的意识淡薄。 有的项目 片面强调部门利益，缺少整体考量，导致项目交叉重叠；有 的项目只考虑部门政绩，资金安排不计成本，导致财力难以 为继；有的项目只顾眼前利益，不考虑后续维护成本，导致 项目运行困难。要构建绩效导向的民生事业投入保障机制， 需要打破这种长期以来的思维定势和传统模式，无论是对财 政管理部门，还是对资金使用单位，都是一种巨大的转变，面临着诸多挑战。2. 既得利益的阻碍。 李克强总理说， “触动利益往往比触及 灵魂还难”。民生事

5、业涉及医疗、养老、公共交通、教育、保 险、农业等众多领域，几乎覆盖政府全部职能部门。构建绩 效导向的民生事业投入保障机制，需要在理顺事权与财权关 系的基础上，对分散在不同部门的民生专项资金进行清理整 合，向市委市政府的重大决策集中、向人民群众的迫切需要 汇集、向绩效更高的民生项目倾斜。这是对传统财政资金分 配模式的重大调整，涉及的部门利益错综复杂，同时对财政 部门而言也是一次管理上的自我革命。改革的成功，需要市 委市政府的大力支持和职能部门的配合，也考验着财税部门 的智慧与勇气。3. 传统机制的制约。 财政绩效管理在我国属于新兴领域， 机制设计尚不成熟。宏观层面上缺乏强有力的法律支持，绩 效管

6、理权威性和刚性不足；操作层面上没有统一规范化、制 度化的顶层设计，目前主要是各地在自行探索实践；人才储 备上目前以财务、审计专家为主，相关行业领域和公共政策 方面的专家不足，更缺少既懂财政财务，又懂公共政策运作 并具有较强调查研究能力的复合型人才。虽然杭州市绩效评 价工作起步早，发展快， 目前居全国领先水平，但“摸石头过 河”的探索方式在面对改革发展“深水区”考验时，面临着不小 的阻力和压力。三、完成情况 在市委市政府大力支持下，杭州市财政局破除阻力，改革创新，预算绩效管理体系日趋成熟，民生事业资源配置不 断优化，绩效导向的民生事业投入保障机制已基本建成。1. 全方位构建民生事业投入绩效管理体

7、系。十年的创新探索，特别是 2011 年以来的提速发展，我市财政基本实现 民生事业投入从预算编制、执行到结果的全过程绩效管理。 一是预算编制有目标。 规定凡申报民生项目预算均须同步填 报绩效目标，经财政部门审核，再安排项目资金，作为预算 执行的目标和绩效评价的依据，并在预算编制软件中将绩效 目标设置为必填项，增加制度执行刚性。 二是预算执行有监 控。 选取重点民生项目，通过部门报送与实地核查，及时掌 握项目进度、资金拨付、目标完成程度等内容，对偏离目标 的情况及时纠正，做到民生资金拨付到哪里，绩效管理就跟 踪到哪里。 三是项目完成有评价。 对重点民生项目和政策， 借助第三方力量，科学客观评价项

8、目绩效。各市直单位也按 要求开展民生项目绩效自评，财政部门进行业务指导、质量 抽查和工作考核。2. 多渠道优化民生事业投入政策资源配置。对民生项目资金实行绩效管理， 目的是为了财政资源的优化配置。 为此， 市财政局以绩效为导向，大力推动民生投入的科学分配。 一 是整合提绩效。 2014 年，我们按照调整归并存量、优化增 量、限定存续期限的原则，全面清理整合专项资金，把有限 的资金进一步聚焦到市委、市政府工作重点和民生事业发展 上。通过撤销、调整、保留等形式，打破原专项资金部门利 益切块格局，提高了资金使用效率； 二是优化提绩效， 将绩 效评价结果作为今后安排同类项目预算的依据，绩效低的项 目削

9、减或取消预算安排，绩效高的项目保障或增加预算支 出，确保民生资金向绩效较高的项目倾斜； 三是整改提绩效， 对评价中发现的问题，要求责任单位限期整改，同时对共性 问题进行梳理分析，作为调整完善管理政策的重要依据。3. 广角度畅通民生事业投入群众参与渠道。民生事业的发展离不开市民参与和监督， 杭州财政广开言路， 开门纳谏， 搭建市民参与民生事业管理平台。 一是项目设置听民意。 通 过征集专家意见、局长信箱、绩效评价进社区、公述民评等 渠道，多方听取群众对民生项目安排、绩效评价项目选择的 意见建议，并在实际工作中充分考虑，对合理化建议尽可能 采纳。 二是项目实施察民情。 在杭州财税网开设“杭州百姓看

10、 财政”栏目，将当年度重点民生项目的实施情况网上公布， 并 设立意见信箱互动平台，听取公众意见和需求，接受社会监 督，积极打造“阳光财政”。三是项目绩效重民声。 规定凡涉及 民生的绩效评价项目，均须以问卷形式开展民意调查，评价 组还要通过实地察看、 走访座谈等形式， 广泛听取群众意见， 客观全面地反映项目真实绩效。我市覆盖事前、事中、事后的全面预算绩效管理体系得 到财政部、省财政厅高度肯定。 2013 年财政部领导专程来 杭调研绩效管理工作， 充分肯定我市做法。 多次受邀在全国、 全省会议上交流经验。 2012-2014 年，全国约 30 个兄弟城 市来我市学习交流绩效管理工作，对预算绩效管理

11、“杭州模 式”给予高度评价。 2013 年 12 月 5 日，中国财经报头版 以资金运行和效果的“监测器”浙江省杭州市财政实施预 算绩效管理管窥为题，对我市财政绩效管理工作机制建设 情况作全面介绍。 2014 年 9 月 11 日，杭州日报对我局 居中绩效评价项目进行了跟踪报道。 11 月 17 日，新华社发 布报道杭州实行预算绩效目标重点评审机制 核减率超四 成，重点关注我市绩效目标评审工作机制及成果。 12 月 23 日，新华社再次以杭州构建预算绩效管理体系促财政惠民 经验值得借鉴为题，全面报道我市绩效导向的民生事业投 入保障机制建设情况，并以新华社内参形式报送相关领导。四、项目创新200

12、5 年，杭州市财政局从零起步，在全国范围内较早开 始探索预算绩效管理，不断加大力度，按照绩效优先原则， 积极开展资金分配机制创新，树立“要钱问绩”观念；推进绩 效管理体系创新，完善“用钱问效”制度；强化预算绩效考核 创新，深化“花钱有责”考核；探索绩效评价方式创新，创造 性开展居中评价，民生事业投入保障机制日趋完善。1. 创新资金分配方法：探索开展专家评审和竞争性分配。 杭州市财政局以绩效为导向，积极探索资金分配改革： 一是 重点项目专家把关。 在所有项目资金申报绩效目标基础上， 对民生重点项目开展绩效目标评审论证，邀请人大代表、政 协委员、专家学者组成专家组，与项目单位面对面进行论证 答辩，

13、出具独立审查意见，作为项目预算安排的重要依据。 二是民生资金择优分配。 2013 年开始，我局在专项资金分 配中引入竞争机制，选择农业、水利、工业和科技统筹资金 等专项，探索竞争性分配。申请单位围绕项目实施方案、绩 效目标、保障措施、以往项目绩效等方面陈述答辩，公开竞 争，受邀的“两代表一委员”和专家学者现场评分，择优安排。 如 2014 年垃圾分类项目重点评审中，专家组针对杭州市垃 圾分类知晓率已经达到 98% 的现状，对下一年宣传经费的必 要性、宣传内容的合理性等与主管部门进行激烈讨论和深入 沟通。最终市财政部门根据专家意见，削减垃圾分类宣传费 80% ，使用方向从以往的“垃圾要分类”转向

14、“垃圾怎么分类”， 同时垃圾分类资金进行整体结构性调整，重点保障后续的分 类运输等工作。专家意见得到了充分尊重和应用，决策的科 学性和民主化得到了充分体现。2. 创新绩效管理体系：率先实现预算绩效管理“全覆盖” 。 经过几年努力，我市预算绩效管理体系不断完善，在全国率 先实现绩效管理三个“全覆盖” ：一是覆盖全部财政性项目资 金。 所有部门预算和专项资金项目都必须申报绩效目标，同 时根据项目金额提出不同申报要求，既突出管理重点，也减 轻了部门工作负担。 2015 年部门预算编制中申报绩效目标 的项目达 10520 个。二是覆盖财政资金运行全过程。 预算编 制环节有目标申报审核、专家重点评审和竞

15、争性分配，预算 执行环节有绩效目标跟踪监控，预算监督环节有项目绩效评 价，绩效管理融入资金运行各个环节， 与财政管理紧密结合。 三是覆盖全部市直综合考评单位。 2014 年，市本级各部门 （单位）共开展 77 个自评项目，实现市直综合考评单位全 覆盖， 同时通过有效的集中培训， 进一步提升了部门 （单位）的绩效观念和业务能力3. 创新绩效考核机制：首创预算绩效纳入政府绩效考核。 2011 年，国务院批准杭州市开展政府绩效管理试点，市财 政局以此为契机，大胆创新考核机制，有力推动了预算绩效 管理全面开展和质量提升。 一是预算绩效考核与市直单位综 合考评结合。 2012 年起，市本级财政预算绩效管

16、理考核得 分计入市直单位综合考评总分，预算绩效管理情况直接影响 单位年度综合考评结果，预算单位对预算绩效管理工作的重 视程度和管理工作质量明显提高。 二是预算绩效目标与部门 绩效考核目标同步。 2013 年起，我们与市考评办合作，规 定预算单位向财政部门申报的预算绩效目标，必须与向考评 办申报的部门绩效考核目标保持一致，并同时接受财政部门 的预算绩效考核和考评办的政府绩效考核。通过考核力量的 整合和考核指标的信息共享，实现了优势互补和相互借力， 提高了考核影响力和科学性，也为政府绩效考核的优化提供 了有益探索。我们将根据市政府要求，积极探索开展绩效问 责，不断深化考核机制，加大考核力度。4.

17、创新绩效评价方式：创造性开展居中绩效评价新模式。 2014 年，我局对部分延续性项目尝试开展居中评价，通过 对项目阶段性成效的评估，及时发现问题，提出整改措施。 “智慧杭州无线网 （”wifi ）免费向公众开放项目实施两年后 （计 划三年完成） ，市民普遍反映信号接入不稳定，体验效果欠 佳。为此我局打破常规，及时启动项目评价，根据评价结果 暂缓后续资金拨付，要求项目单位采取宽带扩容、优化网络 覆盖、引入竞争机制等措施，提升项目效果，为市民和游客 畅享智慧城市的便利提供优质服务。与传统的事后评价方式 相比，居中评价能及早进行绩效纠偏，更有利于资金高效使 用。知名绩效管理专家、上海财经大学马国贤教

18、授表示： “居 中评价更能发现问题，及时纠正错误，对下一步做法，奠定 了一个能够改变政策、再次设置合理路径的基础，杭州这种 在财政监管上的做法， 在全国并不多见， 是一个好的做法。 ”五、项目成效目前我市财政预算绩效管理体系已基本成熟，为构建以 绩效为导向的民生事业投入保障机制奠定了扎实基础。主要 取得以下几方面成效：1. 民生投入保障更有效。 按照统筹兼顾、民生优先原则， 坚持绩效导向，确保每年新增财力三分之二以上用于民生。 杭州市本级民生支出安排从 2008 年的 74.64 亿元增长到 2014 年的 146 亿元， 年均增长 16.16% ，大大超过同期财政 收入增幅，占公共财政预算支

19、出的比重从71%增长到 75% ，有效提升了民生事业的保障力度、受益广度和工作深度。 一 是保弱势， 促和谐。重点关注弱势群体， 畅通救济渠道。 2014 年安排医疗补助资金 4.97 亿元，同比增加 27.2% ，城乡居 民医疗保险个人缴费财政补助水平达国家标准（320 元/人）2.18 倍以上。 建立健全大病医疗保障和医疗困难即时救助机 制， 2014 年上半年，市本级共救助医疗困难人员 28.74 万 人次，支付救助金 4979.83 万元，其中 90% 以上为即时救助， 第一时间缓解弱势群体的经济负担，避免因病致贫、因病返 贫。 二是保底线，促公平。 强化基本公共服务保障，在提升 覆盖

20、率基础上提高整体保障水平。 2014 年教育经费投入 28.8 亿元，同比增加 14.1% ，教育经费投入指数在 15 个副省级 城市中排名第一（教育部全国 15 个副省级城市教育现代 化监测评价与比较研究报告 ）。 2012 至 2014 年安排“进城 务工人员子女就读义务教育学校专项经费” 5648 万元，实现 外来务工人员子女在杭义务教育享受同城待遇。 三是保权 利，促发展。 推动民生事业从单纯的物质补助向权利保障转 变，确保市民基本权利的落实。通过强化绩效管理，削减低 效项目预算，节约的资金用于群众呼声较高的之江大桥取消 收费项目，市财政每年承担 9100 万元运营补贴，取消大桥 收费

21、后，路段日均车流量同比增加 255.3% ，大大缓解了之 江路乃至城市西南区域交通拥堵，促进了城西、之江、滨江 地区融合和杭州城乡统筹发展，老百姓也得到了真正实惠。 民生支出总量的增加和民生支出结构的优化，提高了民生服 务质量，让更多百姓共享了杭州发展成果。2. 民生资金管理更完善。 2012-2014 年，杭州市本级共 开展民生项目绩效评价 292 个，涉及财政资金 171.21 亿元， 市财政局 2010-2013 年共出具绩效评价整改反馈意见书 108 份，提出整改意见 400 多条，及时纠正资金和项目管理 上存在的问题，并督促项目单位采取切实有效措施，优化项 目管理，提高资金绩效。预算

22、单位根据整改要求，或缴回了 滞留的项目资金，或完善了业务流程和内控机制，或修订了 专项资金管理办法，调整优化资金的使用范围、准入标准、 配套要求等。据不完全统计， 2013 年通过绩效整改，督促 相关部门出台或完善制度 16 项。如通过对“大学生就业”项目 的绩效评价，发现部分子项目流程不合理、学员满意率低等 问题。根据评价结果，暂停了资金拨付。主管部门根据整改 意见，迅速出台相关政策，调整业务模式，重组业务流程， 规范了资金和项目管理。 2014 年绩效目标重点评审论证中， 根据专家评审意见，对部门申报的预算进行调整，其中取消 或减少预算的项目占 66.67% ，预算削减比例达 42.94% 。通 过财政专项资金清理改革，我市专项资金由原 4 大类 26 小 类整合为 3 大类 21 小类，政策压缩 30% 以上，涉及财政预 算资金压缩 20% 以上，清理后的专项资金重新修订了管理办 法，民生资金管理更加规范高效。3. 财政绩效观念更凸显。 随着我市财政绩效管理工作持 续推进，“要钱问绩、用钱问效、花钱有责”的财政资金绩效观 日渐深入人心。主要体现在： 一是领导关注。 2013 年，“强化 项目绩效评价管理， 提高财政资金绩效”被列入杭改十条