农村义务教育闲置资产产权界定问题探讨-教育文档

1、农村义务教育闲置资产产权界定问题探讨On Problem of Property-Right Delimitation over Idle Asset of Rural Compulsory Education Based on Survey Statistics in Shaanxi ProvinceQIAN Xiao-ping ， WEI Xiao-chun(Xi an University of Arts and Science, Xi an 710065, China): To clear and definite delimitation of property-right over

2、 idle asset of rural compulsory education is the threshold to realize idle education resources recycling. It is difficult to delimit property-right over the idle asset, due to the complex investment structure of rural compulsory education, and conflicts between current sparse laws and vague policy.

3、With referring to the model of state-owned enterprise property rights defining and following the principle of legal and classified property- right s delimitation, it makes up a property-right delimiting mechanism that segregated ownership forms usufruct and the right of disposition of the idle asset

4、.一、问题的提出随着义务教育阶段学龄人口减少和城镇化进程加快，加之 部分学龄儿童随农民工家长流入城市，从上世纪 90 年代起，在 农村地区出现了义务教育阶段生源减少、学校校点多、基础差、 效益低的状况。 国务院关于基础教育改革与发展的决定要求 各地依照“优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布 局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合 并”。 1 据教育部公布的数据，近 20 余年，中国农村小学从 1985 年的 83 万所，锐减至 2007 年的 34 万所，减少了 59%。陕 西省的统计数据显示，从 1990 年至 2008 年，陕西农村义务教育 中小学（包括教学点）从

5、37797 所减少到 16203 所，减少了 21594 所，减少幅度为 57.13%。由于部分自然村庄的小学和初中撤并 到乡镇中心学校，造成大量义务教育资产尤其是土地和校舍闲置 （见表 1），闲置资产净值达 18.22 亿元（见表 2）。“管中窥 豹，可见一斑”，农村义务教育闲置资产的再利用成为学校布局 调整过程中的重要课题之一。对这些教育闲置资产再利用遇到的首要问题是产权不 明大多数农村中小学都没有办理土地使用证， 没有房屋产权 证，更没有办理事业单位国有资产产权登记证。因此在处置 时，对校舍完好、利用价值大、交通便利的农村义务教育闲置学 校，存在产权之“争”；对校舍破损严重，交通不便的闲

6、置学校 则相互推诿。无论“争”还是“弃”，都是闲置资产产权归属不 明、权责不清的结果，造成资产闲置、资源浪费；或是随意处置， 资产流失。 陕西的统计数据显示， 撤并校后所余的闲置资产再用 于教育事业发展的仅占 7%，闲置的占 54.6%，改作他用的占 38.4%。所谓：“一兔走，百人逐之，非以兔为可分以为百，由 名之未定也。 夫卖兔者满市， 而盗不敢取， 由名分已定也。 ”2 因此，根据相关的法律法规， 明确农村中小学闲置资产的产权界 定是当务之急； 然后方能制订切实可行的政策， 根据不同情况充 分有效地利用这些闲置教育资源。 3二、农村义务教育闲置资产及其产权和产权界定的涵义（一）农村义务教

7、育闲置资产 学校教育资产是指学校拥有或者控制的能以货币计量的经 济资源。广义上，学校教育资产包括流动资产、固定资产、无形 资产和对外投资等。 狭义上， 学校教育资产一般指学校的固定资 产部分。本文所指的农村义务教育闲置资产主要是指各地在农村小 学和初中（义务教育阶段）布局调整中被撤并停办的，且今后不 再用于举办同类学校， 没有发挥效益的所有教育资产， 共分七类。 第一类：土地；第二类：房屋和建筑物及其附属设施。房屋包括 办公用房、教学业务用房、食堂等；建筑物包括道路、围墙、雕 塑；附属设施一般包括房屋及建筑物内的电梯、通讯线路、输电 线路、网络线路、水气管道等；第三类：专用设备；第四类：通 用

8、设备和交通工具； 第五类： 文物和陈列品； 第六类：图书资料； 第七类：家具及其他固定资产。 4 由于教育资产中后五类为动 产，易随被撤并校的师生一起转移至合并后的学校继续使用， 农 村义务教育闲置资产多为一、二类不动产，简称土地和校舍。（二）农村义务教育闲置资产产权 产权是对财产的权利（ property-rights ），即对财产的广 义所有权一一包括归属权（狭义所有权）、占有权、支配权和使 用权；它是人（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权 利关系（内容）；其直观形式是人对物的关系，实质上是产权主 体（包括公有主体和私有主体）之间的关系”。 5义务教育资产虽然不存在投资经济收益问题

9、，但存在产权 问题。在理论层面，义务教育资产仍然具有所有权、使用权、占 有权等权利属性；实践意义上，处理义务教育闲置资产最大的难 点在于产权归属。根据基础产权理论，农村义务教育闲置资产产权制度由产 权主、客体和内容三部分组成。产权主体包括国家、农村集体经 济组织、捐赠农村义务教育的社会团体和个人； 客体是以闲置土 地和校舍为主要形态的财产；产权的内容是一组权利束或一个权 利结构一一对农场义务教育闲置资产的狭义所有权（自物权）、 使用权、管理权、收益权和处分权（他物权）等权能。（三）农村义务教育闲置资产产权界定 产权界定是以实现资源优化配置为目标，由国家依法划分 财产所有权和经营权、使用权等产权

10、归属，明确各类产权主体行 使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。 6 产权界定的般原则是“谁投资，谁拥有o农村义务教育闲置资产产权界定是对这些资产所有权 最终归属的界定和由所有权派生的各类产权主体的地位、权利、 责任和义务的界定。如果农村义务教育资产（包括闲置资产）产 权制度是为实现教育资源优化配置， 实现“高效低耗”， 那么产 权界定是农村义务教育资产产权制度得以运行的起点。 明确农村 义务教育闲置资产产权的核心是处理好基层各级政府和农村集 体经济组织的利益关系。三、农村义务教育闲置资产产权界定难的原因 调研发现，由于农村义务教育投资结构复杂，且现行法律 法规和政策规定比较笼统， 相互冲

11、突， 导致农村义务教育闲置资 产产权界定复杂。（一）农村义务教育投资结构复杂我国自 1986 年实施义务教育以来， 其教育经费投入体制大 概沿革了如下三个阶段：第一阶段，从 1986 年到 2001年，农村 义务教育实行分级办学、 分级管理体制， 即县、乡、村三级办学， 县、乡两级管理，简称“三级办学、两级管理”体制一一乡办初 中，村办小学。第二阶段，从 2001年到 2005 年，农村义务教育 开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县 为主”的新体制。第三阶段，从 2006 年开始，国家实行“新机 制”，确立“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提 高保障水平、 分步组

12、织实施”的基本原则， 逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围， 建立中央和地方分项目、 按比例分 担的农村义务经费保障机制。由于不同阶段，对于农村义务教育投资的主体不同，不同 时期各个主体投资所占比重也不同。尤其是自1986年义务教育法颁布到本世纪初， 学校根据“普九”要求应建有图书馆、 教学楼和运动场等硬件设施，各地教育部门便以此为硬性指标， 纳入党政干部的政绩考核。 在“普九”验收达标中， 各地便采取 “从银行借一点， 请包头垫一点， 要教师筹一点， 向社会募一点， 问财政要一点”的做法，以图突击解决“普九”硬件的达标问 题，最终造成农村教育资产尤以占用的耕地和兴建的校舍大大增 加，导

13、致目前农村教育闲置资产来源复杂。因此，在适用产权界 定“谁投资，谁拥有”的原则时，查找相关凭据，明确投资主 体国家、农村集体、NGO还是个人，成为首要问题。（二）现行的法律、法规和政策规定笼统，相互冲突 通过上文中对义务教育经费投入体制的梳理，现有农村义 务教育的资产大致来自国家投入的国有资产、 农村集体投入的集 体资产和各种社会团体及个人的捐赠。目前我国农村集体资产产权的法律保护，相对原则化，可 操作性不强， 存在从条款制度转变为实际制度的困境； 而如何界 定农村义务教育闲置资产产权的具体办法往往由各级政府的教 育行政部门出台，因此法规和政策之间存在脱节的现象。例如物权法第五十八条规定：“集

14、体所有的不动产和 动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、 草原、荒地、滩涂； （三）集体所有的教育、科学、文化、 卫生、体育等设施 ”。就法律效力而言，如果其他上位法或 新法没有明确规定农村义务教育资产全部为国家所有， 那么就按 “谁投资、谁所有”的原则确定，由国家投资的归国家所有，由 集体或个人投资的归集体或个人所有。 既要维护国有资产所有者 及使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的利益。而出于部门利益的考虑和对法律法规、中央政策的误读， 地方政府和教育行政部门出台的政策多数将农村义务教育闲置 资产全部界定为国有要么直接规定撤并学校的全部资产属 于国有资产， 要么规定

15、处置收入归国家所有。 “凡长期以来归教 育部门使用， 但由于历史原因造成产权手续不完整的农村中小学 闲置校舍， 应视同产权归教育部门， 由教育部门为主提出处置意 见，报县（市、区） 农村中小学闲置校舍处置领导小组批准后执行 的规定”。 7 再如关于甘肃省农村中小学闲置资产处理管理 的意见规定，闲置校舍等按照国有资产管理有关规定，由政府 统筹，依法处置，收益按照“收支两条线”原则管理，确保公共 财产不流失。 这种“一刀切”的政策倾向， 易使依法应属于乡镇 村集体经济组织所有的土地、 校舍等资产按国有资产处分， 侵害 农村集体经济组织的财产权益。四、农村义务教育闲置资产产权界定相关的法律和政策的

16、统一尽管关于农村义务教育闲置资产产权的法规与政策之间存 在差异，通过梳理分析，可以得出以下结论：国家十分重视义务 教育尤其是农村义务教育的发展， 力图以法律法规和政策，保障 义务教育资产及其收入用于教育事业的发展； 国家法律既保护国 有资产产权也保护集体和个人资产产权。1. 法律法规没有明确规定这些资产的所有权归属， 所以这 些资产所有权的界定应遵循“原始取得”制度， 但明确规定教育 机构对教育资产的使用权。 例如中华人民共和国公益事业捐赠 法第十七条规定：“公益性非营利的事业单位应当将受赠 财产用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用。”小学管理 规程第四十六条规定，“校舍、场地等，未经主管部

17、门批准， 不得改变其用途。对侵占校舍、场地的行为，学校可依法向 侵权行为者的上级主管部门反映， 直至向人民法院提起诉讼。 ”2. 国家相关部门（国务院、财政部、教育部）制定的政策 主要强调义务教育资产的使用权归教育机构， 如国务院关于基 础教育改革与发展的决定（国务院国发 200121 号）提出， 学校布局调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业； 2006 年 9 月教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的 通知（教基 2006110 号）第三条规定“确需调整的学校，调 整后的教育资源应主要用于举办学前教育、 成人教育等机构；确 实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置， 处置

18、所得 应用于当地发展义务教育”，实质是指教育机构对教育资产的使用权。可见，法规和政策对闲置教育资产的使用权和处分权都坚 持教育优先且义务教育具有最优先的使用权。这些资产所有人 （不论国家、 农村集体还是捐赠人） 当初投资的目的就是用于发 展农村义务教育事业， 因此教育闲置资产继续用于教育， 特别是 义务教育发展， 没有违背投资人的意愿， 所以闲置教育资产使用 权和处分权， 不论是从法律还是政策的角度， 均适用教育优先原 则。对于教育事业不能继续使用，而用来发展农村公共事业的 闲置资产， 是投资人投资目的的扩展。 由于义务教育亦属于公共 事业范畴，就使用目的而言，具有一致性，所以与之协商，投资

19、人一般也会接受。五、农村义务教育闲置资产产权界定的具体办法 分类确权界定农村义务教育闲置资产的方法，能达到事半 功倍的效果。分类方法包括： 1. 按资产的所有权、使用权和处分 权分类； 2. 按投资主体分类， 一般农村义务教育投资的主体主要 包括国家、农村集体经济组织和捐赠农村义务教育的社会团体和 个人； 3. 按资产的类型分类。（一）将资产产权划分为所有权、使用权和处分权 农村义务教育资产产权界定没有成熟的体系，可以参照国 有企业资产产权界定的模式。 为了明确产权归属， 维护国有资产 的安全和完整，提高国有资产使用效益，促进国有企业发展，合理分配国家及其他资产的产权主体之间的利益，国有企业的

20、产权 界定实行所有权和经营权、使用权分离的模式。农村义务教育闲置资产产权界定是以保护义务教育资产， 保障国家及其产权主体的利益， 提高教育资产使用效益， 促进义 务教育事业发展为目的，与国有企业资产产权界定有相似之处。 农村义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点，其资产的界 定突出“公益性”、“非营利性”的特征，借鉴国有企业资产产 权界定时，分离所有权与使用权的经验一一所有权归投资人，使用权归教育事业。所有权按资产原始投资主体来界定。 国家投资的学校资 产所有权归国家，原乡办中小学，村办小学的资产界定为农村集 体所有。教育部门拥有将这些闲置资产继续用于教育事业（或公共事业）的使用权和处分权。

21、资产闲置不能用于公共事业时，可以按照投资的比例归还 投资人，在实物形态不能分割时，可以从价值形态分割。教育部 门需以出租、转让等形式处分闲置资产，将收益用于教育发展时， 应与投资人协商；如果是捐赠学校，在处置时应依据公益事业 捐赠法征求捐赠者的意见。如此，既能寻找法律法规和相关政 策的契合点，保护财产所有权人的利益，又能促进义务教育的发 展，实现资源的有效配置。（二）按投资主体的分类确权由于捐赠的教育资产，按照捐赠协议是捐给各级地方政府， 而教育部门按实际需要在某乡镇或某村建立的学校， 学校资产属 于国有资产；如果当时是直接捐赠给某乡镇或某村建立的学校， 其资产应归乡镇集体或村集体所有。 所以

22、农村义务教育资产产权 界定的主要任务实际是划分国有资产和农村集体资产。完全由国家投资的被撤并学校，产权界定简单。这类学校 的所有投入，包括土地和校舍等，全部由国家出资，在以后办学 过程一直由国家的公共经费负担学校全部的教育支出。 这类学校 的所有资产（包括闲置资产）属国家所有。1986 年到 2001 年间建设的乡办初中、村办小学，一般初 中用地由乡政府提供，校舍建设由乡政府出资、群众集资；小学 用地由村委会提供，校舍建设由村委会出资、村民集资，所以产 权界定复杂，需进一步按资产的类型分类确权。（三）按动产和不动产分类确权 被撤并学校的动产能随师生一起迁移，被其他学校继续利 用，服务于义务教育

23、，一般不易闲置，所以教育部门与农村集体 组织之间争议较小。 这些动产的产权界定依然按照“谁投资、 谁 所有”的原则。 如果动产是国家出资购得， 最终的所有权属于国 有；如果是由农村集体组织出资购买， 那么产权当然属于农村集 体组织所有。争议较大的是土地和校舍等价值较大的不动产部 分。1. 被撤并学校的闲置土地。首先， 2001 年前我国农村义务教育经费实际上大部分来源 于当地农村集体组， 仅凭近几年国家对乡、 村办中小学校的完全 投入， 不能认定农村学校转变为全民所有制单位， 即农村学校土 地产权不属于国家所有。 所以，土地的产权按最初来源依法确定。 无论当时学校用地是从农村集体经济组织租用、 借用、无偿征用， 还是农村集体经济组织自愿提供的， 按照所有权理论， 这些土地 的所有权仍归农村集体组织，由乡办的属于乡集体经济组织所 有；村办的属于村集体经济组织所有。 教育部门只享有土地的使 用权，即占有、使用