土地利用总体规划与城市规划的关系

1、一、两规的定义 土地利用总体规划： 在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对 土地的开发、禾U用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地 用途管制的基础。 城市总体规划： 指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情 况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社 会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体 安排。 二、两规的关系 相互包含相互制约 从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，

2、但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未 包含这些内容。两者都属于区域规划中最低层次的规划，其关系应当是相互包含和制约的关 系。 1土地使用规划是城市总体规划的核心 2、城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据 3、两者相互协调和衔接 三、两规的相同与不同 (1) 共同目标：为了合理使用土地资源， 促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。 (2) 两者关系： 土地使用规划是城市总体规划的核心 土地利用总体规划以保护土地资源(特别是耕地)为主要目标，在比较宏观的层面上对 土地资源及其使用功能进行划分和控制，而城市规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的 合

3、理利用。 城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据 城市总体规划除了土地使用规划内容外，还包括城市区域的城镇体系规划、城市经济社 会发展战略以及空间布局等内容，这些都为土地利用总体规划提供宏观依据。 两者相互协调和衔接 土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济社 会的发展，而且还应为合理选择城市建设用地、优化城市空间布局提供灵活性；城市规划范 围内的用地布局应主要根据城市空间结构的合理性进行安排。城市总体规划应进一步树立合 理和集约用地、保护耕地的概念。城市规划中的建设用地标准、总量，应和土地利用规划充 分协商一致。 城市总体规划为土地利用总体规划都应在区域

4、规划的指导下，相互协调和制约，共同遵 循合理用地、节约用地，保护生态环境，促进经济、社会和空间协调发展的原则 规划思路不同 土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净 增耕地面积三项控制指标 J，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。而城市总 体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市 的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照 市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展。 人口统计口径不同 因此，导致两规中关于城市人口规模的内涵不一致，前者明显大于后者， 直接影

5、响根据 人口规模计算的城市用地面积。 土地分类体制不同 在地类划分上，“两规”存在较大差异。土地利用总体规划中，各类用地面积统计采用 全国土地分类（2002年），分3个一级地类、10个二级地类和52个三级地类。而城 镇总体规划采用的是城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ139-90）,其用地类型分 为10个大类、46个中类和73个小类。这种土地分类的不同直接导致同一地类有不同的内 涵，使相同区域可以统计出不同的地类面积，相同地类无法进行比较、计算等。 土地利用总体规划编制规程中将城镇村及工矿用地分为城市用地（建成区）、建制镇用 地、村庄用地、独立工矿用地、 盐田及特殊用地。 土地利用规划中的

6、城市用地面积要小于城 市规划中的城市用地面积。 法律地位不一样 土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。土地管理法及实施条例都简 单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保 证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处置等均未能明确。相 形之下，城市规划有城市规划法作为法律保障，规划的制定、实施和违反规划应负的法 律责任等城市规划法均作了明确的规定。 政府的行政态度 城市总体规划、土地利用总体规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、 地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目 的用

7、地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观 念的驱使（按规划面积计酬），也喜好做大规划。加上我国工业化、城市化进程不断加快，经 济的快速增长，加剧了新一轮的圈地热，弱化土地利用总体规划对用地规模控制的作用。 南京市两规出现的问题 根据1996年10月31日土地利用现状变更调查数据，南京市规划基期耕地面积达464 万亩，而近期经验收通过的更新调查数据却为370多万亩，相差94万亩。若按下达的基本 农田保护率83.38%计，规划保护面积为 386.9万亩； 由于规划编制时国家尚处于宏观调控阶段，对经济发展需要的用地量预测不足；同时， 土地利用总体规划是以指标分解控制为核心。南京市在编制规划时， 不能突破江苏省下达的 三项控制指标（建设占用耕地指标、补充耕地指标、净增耕地指标），因而，各地都存在建 设预留地指标较少的矛盾。南京市1997-2010年规划建设占用耕地指标不能超过8880公顷 （13.32万亩），而规划实施中的 2000年为1