2020年(决策管理)第六讲行政决策

1、 峯年的企业咨询咸问经验.经过实战验证可以藩地执行的卓越萱理方案.值得您下载拥有 第六讲行政决策 （6 学时） 学习要求： 1、了解行政决策的概念和特点。 2、明确行政决策的过程和理论模式。 3、懂得现代行政决策体制构架。 4、掌握行政决策的基本要求和条件。 学习重点： 1、行政决策过程和理论模式。 2、行政决策科学化和民主化 壹、行政决策概述 （壹）、决策概念的阐释 我国早于先秦时期，就出现了决策壹词，韩非子孤愤中有“智者决策于 愚人”的说法；楚汉相争时代，韩信就战争战略问题提出过有名的“决策向东， 争权天下” 的思想。 然而，决策作为现代管理学中的壹个术语， 首先出自于美国。 “决策” 壹

2、词的英语表述为 Decision-making ，意思就是作出决定或选择。 时至 今日，对决策概念的界定不下上百种，但仍未形成统壹的见法，诸多界定归纳起 来，基本有以下三种理解：壹是把决策见作是壹个包括提出问题、确立目标、设 计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策见作是从几种备选的行动方 案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解。三是认为决策是对 不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件既无先例，又没有可遵 循的规律，做出选择要冒壹定的风险。也就是说，只有冒壹定的风险的选择才是 决策。这是对决策概念最狭义的理解。之上对决策概念的解释是从不同的角度作 出的，要科学地

3、理解决策概念，有必要考察决策专家西蒙于决策理论中对决策内 涵的见法。 西蒙曾从主体行为选择的意义上界说决策概念。他认为，抉择和决策是“俩 个能够互替的术语，”即决策是对未来行动方案的选择。把决策见成对行动方案 的选择是从最广泛的意义上理解决策，它表现着决策于人类生活中的普遍性。人 的任何有意识、有目的行为的途径、方式不是单壹的，往往是多样的，这就需要 于多种可能的情况下做出决定或选择。因而决策是人的行为的基本特征，只要人 们欲求组织和控制自己的行为，就必须进行决策。从这种意义上说，大到国家的 大政方针，小到个人的饮食起居，无壹不包括对行动方案的选择，也无壹不需要 进行决策。可是选择往往是于不同

4、的境况下通过不同的方式进行的，既能够能是 条件反射、习惯反应或本能反应的非理性行为，比如打字员于打字时不会为选哪 个按键废脑筋；司机于遇到紧急情况下会下意识地紧刹制动阀。选择也可能是经 过思考的理性的行为，是主体从需要出发，对以往的经验和拥有的信息进行分析、 判断，以致于经过构思行动方案且选择方案等思维过程而做出的选择。显然，理 性行为的决策应当是决策理论主要研究的内容。从西蒙对决策概念的分析能够见 出决策的如下涵义：决策首先是壹个过程，而不能仅仅理解为壹瞬间的“拍板” 如果没有“拍板”前的壹系列思维活动，选择就没有基础，即使做出决策，也只 能是主观武断。其次，决策的核心是选择，没有于多种方案

5、中“择壹而行”的选 择，谈不上决策。再次，决策过程能够是理性的，也能够是非理性的。据此，决 策就是指为实现壹定目标对未来行动方案的选择。 （二）行政决策的特点 行政决策是管理决策的壹种，是指国家行政机关为履行行政职能，依据既定 政策和法律，对面临要解决的问题，拟定且选择行动方案的过程。行政决策具有 企业决策、社团决策等其它组织决策的共性，同时也有自身的特点： 第壹、决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于其决策依 据的是公共权威的意志，表现出壹定的权威性。 第二、决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律，行政决策主体只 能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理

6、、合法的决策。 第三、决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家和社会的公共 事务，涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、国防等，决策涉及面之广， 影响之大，是其它组织决策无法相比的。 第四、代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行 公共政策，这就决定了行政决策利益上的中立性，其出发点和归宿均应指向公共 利益，而不是倒向个别私利或受局部利益的操纵。 第五、决策的非赢利性。任何决策均有其追求的价值目标，均有壹个“应该 如何”的问题。如果说企业决策以赢利为主要目标，行政决策则是以追求公共利 益最大化为目标。当然，非赢利性且不是说行政决策无须考虑经济效益，而是于 经济效

7、益和社会效益之间作权衡时，要始终把社会效益摆于首位。 二、行政决策过程 自从西蒙首先把“过程”观念引入决策研究之中后，许多管理学者于决策理 论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止，对决策过程所做的最有影 响的分析模型，依然是西蒙提出的四阶段论。 西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对决策作了 歪曲的描绘。决策是壹个完整的过程，它包括最后抉择之前的复杂的了解、 调查、 分析以及抉择之后的评价。以此为前提，西蒙提出了完整的决策过程所包括的四 个主要阶段： （1）找出决策的理由，即“情报活动”。 （2）找到可能的行动方案，即“设计活动”。 （3）于诸行动方案中进行选择，即

8、“抉择活动”。 （4）对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。 显然，四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件：只有以情报信 息为基础、以多种方案为前提、 以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策 四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列，可是现实中的决策活动比四 阶段的递进循环要复杂得多。壹方面，决策中的每壹个后续阶段均有对先前活动 成果进行检验乃至修正的问题，这就使决策阶段呈现出反复，通过这种反复，把 决策中可能出现的失误抑制于最初阶段上。另壹方面，决策中的每个特定阶段又 会产生新问题，需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题，可是 这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择

9、阶段。这样，于决策大的循环圈中包 含小的循环圈，从而使决策阶段呈现相似嵌套的形式。 尽管现实决策过程中存于着阶段性反复和过程嵌套现象，科学决策过程从整 体上见，依然是按四个阶段步步深入，其顺序不能颠倒。因此，顺序讨论之上阶 段是分析决策过程的基本方法。 1情报活动阶段 情报活动阶段是决策的起点。这壹阶段包括着俩个相互联系的环节：发现问 题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实 情况和可能达到的情况之间的差距，即找到制定行政决策的理由，否则谈不上决 策。对决策主体来讲，期望和现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性 的差距才是现实的决策问题。这些规定性主要有 （

10、1）非常规性。即决策问题首先是指那些以往未遇到的、用常规办法无法 消除的差距。比如信息化引出的网络安全问题。壹般来讲，当某壹社会情况为多 数社会成员所关注且要求加以解决时，这个问题往往就成为需要决策的公共问 题，比如区域经济发展不平衡带来地区间的贫富差距拉大、人才流失等影响到国 家整体的发展，就成为需要通过制定关联政策加以调节和解决的问题。 （2）指向性。决策问题是指那些急需解决又具有壹定求解目标的差距。如 果壹种差距且不为决策者迫切焦虑从而也未提出解决目标，则不能构成现实的决 策问题。生态平衡和环境恶化的差距已成为全球性问题，但真正作为决策问题研 究却不多，因为许多国家的决策者仅从自身利益出

11、发，找不到合适的解决目标。 （3）可解性。即决策问题是指那些具有解决条件的差距。那种不具备解决 条件的差距无法转化为决策问题。 发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问 题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及 问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实 可能来初步确定决策目标。 所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的壹种希 望状态。目标是政策方案的灵魂。目标确定下来，既为选择决策方案提供了衡量 标准，又为控制决策的实施提供了依据。确定行政决策目标，首先需要确定目标 的层次。稍微复杂的决策问

12、题往往可分解为许多大大小小的目标，各目标之间相 互影响、制约，构成有层级结构的目标丛。纵向见，总目标由各分目标递阶分解 为不同层级，低层次的目标往往是实现总目标的手段。横向见，不同层级又由相 互独立的各分目标构成，分目标之间以壹定的协调方式保证上壹层次总目标的实 现。制定决策目标就是于综合分析各目标相互关系的基础上，寻找目标结构的优 化组和过程，它涉及到几个主要的方法技术性问题： （1）目标归且。即通过目标归且减少单个目标数目，以实现主要目标。由 于决策目标的确立需要考虑多方面因素，必然会提出壹系列具体要求，这些具体 目标不可能均以目标形式出现，须进行适当归且。如明确各目标重要性差异，分 清主

13、次，把主要的列为目标，次要的列为约束条件，将目标和约束加以区分；剔 除壹些从属目标，合且壹些目标以尽可能减少目标的数量，将分散的目标容纳到 目标函数之中。 （2）目标协调。归且后的目标难免出现矛盾，发生冲突，需要以协调方式 解决目标冲突。其具体途径有：兼顾冲突各方需要，寻求冲突目标得以共存的条 件，把决策目标限制于这类条件允许的范围内。比如教育部门以科教兴国、发展 教育事业为目标，普及义务教育和发展高等教育俩目标间就有冲突，不能厚此薄 彼，需要协调发展。按照轻重缓急程度排除引起冲突的相对次要原因也是目标协 调的方式。 （3）目标明确化。即目标要以明确而无歧义的形式表达出来，以免引起争 论。另外

14、，决策目标包括壹定的数量概念、时间概念和约束条件，也有助于目标 的明确化。 2设计活动阶段拟定备选方案 设计活动是决策的第二阶段，决策目标确定后，就要设计决策方案，以实现 这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实 现决策目标的途径和办法 任何备选方案均是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本部分构成。其 中，决策目标由情报活动阶段确定，环境参量和决策变量则由设计阶段给出。环 境参量是指那些虽然影响决策目标实现，但无法对之施加控制作用的因素，它对 行为后果影响重大，需要充分考虑。如对壹项社会政策而言，文化价值观的变化 是环境参量，因为它直接影响政策的贯彻执行程度。决

15、策变量指那些影响目标实 现而又能够对之施加控制作用的因素，如公共工程决策中涉及的资金、技术、资 源、士气等。因此，方案设计阶段的基本任务就是寻找对可控因素的控制策略， 以便于不同状态参量下，能保证决策目标得以实现。 简单的决策问题，能够很快地设想出几个备选方案。复杂的决策问题，拟定 方案比较困难。设计备选方案的大体步骤是： （1）方案酝酿。这是将决策目标和现实条件沟通联结的壹种活动。它是从 决策目标出发，找出和实现决策目标有关的种种因素，从中分析中关联性大和关 联性小的因素，进而将关联性大的因素区分为可控因素和不可控因素，最后把关 联性大的可控因素确定为决策变量，把关联性大的不可控因素确定为环

16、境参量， 从而为方案的构思设计提供直接的基础。 （2）方案构思。这是综合考虑各种决策变量，以寻找使决策目标得以实现 的诸控制策略的活动。首先要通过对决策变量数目和区间的不同选择和匹配，构 造出多种可能的控制策略，进而对各策略实现目标的程度加以粗略估计，优选出 几种策略设想作为方案成型的轮廓。方案构思只是从原则上探索方案的框架，而 不涉及方案的具体细节。 3）方案的形成。即将构思出的若干方案胚形转变为正式的备选方案的活 动。方案形成的结果是为决策提供可选择的方案， 所以要注意备选方案数量适当， 过多的备选方案会增加评价选择的难度，所以应把精力集中于最有希望的若干方 案雏形上。要保证备选方案的详细

17、、具体，从过程和结果俩方面使之具体化，如 工作条件、内容和方式，以及方案产生的各种后果等，以便使方案切实可行。 从方案酝酿、构思到形成的设计活动的每壹步均离不开预测和创新。任何方 案设计均是为解决壹定的问题，而问题千差万别，唯有创新才能以特殊的反应方 式解决特殊问题，而预测则为创新提供现实依据，离开创新结果的支持，创新难 免陷于主观随意性，于实践中也很难获得成功。创新除了需要决策的设计者有广 博的知识和创造能力、创造精神之外仍需要壹些具体的方法和技术，于行政学领 域中，壹般来讲，常用的决策方法主要有“头脑风暴法”( Brainstorming )、 特尔斐法 (Delphi) 等。 3方案的评

18、价、选择和修正 备选方案确定后就要进入方案选择阶段。抉择是壹个过程，需要通过对方案 的评价而完成，而确定下来的方案不可能壹次尽善尽美，仍要进壹步对施行结果 进壹步评价，以期逐步修正完善。因此，方案评价既是确定试行方案的前提，也 是修正方案的前提。正是于这个基础上，我们把方案的评价、选择、修正结合起 来加以讨论。 任何评价均是活动结果和预测目的的比较，这种比较能够从不同方面进行。 从行政决策研究的角度见，真值性评价和价值性评价、验前评价和验后评价是我 们着重要研究的问题。 真值性评价和价值性评价是以评价尺度的不同设置作为区分的标准。真值性 评价是以方案是否符合客观事物及其规律作为标准，来判定决策

19、方案是否正确可 靠，是否具有真理性的结论。真值性评价以决策者之外的事物为评价尺度对决策 方案所规定的活动和活动结果进行的评价，所以评价尺度是外于的，其结果具有 原则上的唯壹性，只要尊重事实，壹般不会引起争论。如三峡工程建成后的发电 量、防洪排涝的能力等具有客观唯壹性。 价值性评价是以决策者的需要作为评价尺度，对决策方案所规定的过程及活 动结果进行的评价，所得出的方案是否优越、合意等结论。价值性评价尺度是内 于的，能够因人而异，具有不同动机和目的的人，即使面对同样的事实材料，也 会“仁者见仁，智者见智”，很难对同壹方案得出相同的评价结论，因而其评价 结果是多元的。价值性评价虽然受到决策者的价值观

20、的影响，可是这且不是说行 政决策没有壹个共同的、基本的价值尺度，其基本的价值尺度就是要切实围绕和 保证决策目标的实现。 可见，真值性评价的主要任务是审查方案是否符合客观规律，而价值性评价 主要审查方案是否满足主体需要，只有通过这俩类评价的备选方案才有被采用的 基础，因此任何方案的抉择和修正始终交织这俩类评价进行。 验前评价和验后评价是以获取活动过程及结果的不同途径来划分的。于选择 试行方案过程中的评价是验前评价，于提出修正方案过程中的评价属验后评价。 由于验前评价是于决策付诸实施之前的理论论证，没有直接的经验依据，因而具 有俩个明显特征：壹是强调预测；二是强调否证。只要方案中的逻辑关系合理严 密，备选方案就能够成立。而验后评价是以实践经验的形式肯定或否定决策方案, 因而壹是强调经验，以经验材料为评价依据，而不必壹定遵循方案所设定的逻辑 关系；二是强调证实，无论逻辑上多幺有理由的结论，只要经验证明它未发生， 就不能作为评价标准。显然，验后评价无疑优于验前评价，具有排他性，即经验 证明的结论可否认验前证明肯定了的方案。验前评价和验后评价是相互结合的俩 类评价，只有