清洁生产机制对构建循环经济体系的促进作用

1、精品清洁生产机制对构建循环经济体系的促进作用2008 年 8 月，十一届全国人大常委会第四次会议通过了循环经济促进法，这是继 2002 年清洁生产促进法 颁布以来， 我国在资源和环境领域制定的又一部“促进”法。 尽管“清洁生产”与“循环经济”概念并不完全相同，但清洁生产促进法颁布6 年来清洁生产机制的发展经验可以为循环经济体系构建所借鉴。1 清洁生产机制的“促进”史2002 年颁布的 清洁生产促进法 是世界上第一部关于清洁生产的专门法律。 它的颁布为清洁生产机制在我国的实施发展奠定了法律基础。自此我国的清洁生产机制步入了法制化、规范化的全面发展阶段。近几年我国清洁生产机制得到了快速全面的发展，

2、这主要得益于相关规划和配套政策措施的逐1.1 编制清洁生产产业规划清洁生产促进法颁布实施后，中央和地方各级政府在规划阶段就考虑推行“清洁生产”。“十一五”发展规划纲要中明确提出“实行清洁生产审核制度”： 2005 年原国家环保总局与某跨国公司合作发起全国性的“清洁生产示范项目”。旨在通过培训和审核促进清洁生产发展，帮助一些国内相关行业的中小企业建立或完善清洁生产体系。2006 年江苏省经贸委、环保厅等7 部门联合制定颁布了江苏省清洁生产“十一五”行动纲要，明确了清洁生产的发展目标。上海市第三轮“环境保护和建设3 年行动计划” (20-026008年 )中将“工业污染治理与清洁生产和循环经济”列

3、为其3 年行动计划的 6 大领域任务之一， 并设有量化的任务指标：“对污染物排放浓度严重超标或超过排放总量的重污染企业依法开展清洁生产强制性审核：巩固和推进 100 家企业实施清洁生产，编制钢铁、化工、医药、电镀等行业清洁生产指南，结合污染治理和技术改造，制定激励政策，深入推进工业企业的清洁生产”。1.2 制定清洁生产财政支持政策企业是实施清洁生产的主体，也是对财政和税收政策最为敏感的群体，通过制定适当的财政和税收政策，将主动引导、推动企业积极参与清洁生产。2004 年 10 月，财政部出台了中央补助地方清洁生产专项资金使用管理办法，规范了清洁生产专项资金的申报、审批和使用，明确了资金补助范围

4、、申请企业资格认定条件等具体事项。随后，一些地方省市也出台了相应措施对清洁生产项目的实施予以专项资金支持。 2008 年 6月上海市出台的 上海市节能减排专项资金管理办法 中就包括对清洁生产类项目的专项资金支持。该办法对专项资金的来源、项目支持方式、专项资金的年度使用计划乃至资金使用情况的监督和评估都做出了细化的规定，从制度角度确保了用于扶持、鼓励清洁生产项目发展的“专项资金”可持续运行。长期引导企业积极主动实施清洁生产。1.3 完善清洁生产技术和产品导向目录2000 年，在清洁生产促进法颁布之前，原国家经贸委就曾组织编制了国家重点行业清洁生产技术导向目录（第一批）， 共涉及冶金、 石化、 化

5、工等 5 个重点行业适用的 57 项清洁生产技术。清洁生产促进法颁布实施后，原国家环保总局与原国家经贸委（后改组并人国家发改委）先后在2003 年和 2006 年联合发布了第二批、第三批国家重点行业清洁生产技术导向目录。这3 批技术导向目录共涵盖冶金、化工、石化、电力、机械、建材、煤炭等近l0 个重点行业的 141 项清洁生产技术。自 2006 年开始，环境保护部每年都更新发布国家鼓励发展的环境保护技术目录和国家先进污染防治技术示范名录； 2007 年 20 项“清洁生产和资源综合利用技术”率先进入了国家先进污染防治技术示范名录；到 2008 年“清洁生产和资源综合利用技术”已经成为“目录”和

6、“名录”中的重要组成部分。分别达到 29 项和 11 项。为企业建设实施清洁生产项目指明了方向。国家清洁生产技术和相关产品指导目录体系的建立。1.4 建立清洁生产标准和评价体系清洁生产标准是根据清洁生产战略，考虑产品的生命周期，从产品设计、原材料选择、工艺路线、设备采用、废物利用各个环节人手，明确生产全过程控制的内容和目标，重点考察生产工艺与装备选择的先进性、资源能源利用的可持续性、污染物产生的最小化、废物处理处置的合理性和环境管理的有效性等指标而制定。清洁生产标准适用于企业清洁生产审核以及企业的清洁生产潜力与机会的判断和清洁生产绩效评定和公告。自 2003 年 4 月首个清洁生产标准清洁生产

7、标准石油炼制业 (hj/t 125-2003) 发布到最新的清洁生产标准葡萄酒制造业 (hj/t452-2008) ，环境保护部累积已发布清洁生产标准42 个，涵盖了钢铁、有色、纺织、造纸、化工等数十个行业，对清洁生产在企业的实施开展起到了关键性的技术指导作用。尤其是2008 年 4 月发布的清洁生产标准制定技术导则 (hj/t425-2008) ，系统规定了行业清洁生产标准的框架结构、编制原则、编写规则、工作程序、编制内容、方法以及格式体制，使得今后清洁生产标准的编制迈入更加规范化、科学化和系统化的发展阶段。为建立完善的清洁生产标准体系奠定了基础。除清洁生产标准外， 自 2005 年起国家发

8、改委还陆续出台了 钢铁行业清洁生产评价指标体系 (试行 )等一系列行业清洁生产评价指标体系，覆盖行业2o 余种。清洁生产评价指标体系是由相互联系、相互独立、互相补充的系列清洁生产评价指标所组成的，用于评价清洁生产绩效的指标集合。可以定性或定量的对企业清洁生产的实施效果进行评价。2006 年 2 月由国家标准化管理委员会发布的工业清洁生产评价指标体系编制通则 (gb/t20106-2006) 是我国第一个清洁生产方面的国家标准它的出台对规范行业清洁生产评价指标体系的编制具有重要作用。1.5 推行清洁生产审核制度清洁生产审核是对污染来源、废物产生原因及其整体解决方案分析和实施过程，其目的是通过实行

9、污染预防分析和评估，寻找尽可能高效率利用资源，减少和消除废物产生和排放的方法。是组织实施清洁生产的重要前提和关键步骤，清洁生产审核制度是清洁生产的核心制度。2004 年 8 月，国家发改委、原国家环保总局制定发布了清洁生产审核暂行办法，提出“清洁生产审核应当以企业为主体，遵循企业自愿审核与国家强制审核相结合、企业自主审核与外部协助审核相结合的原则”。 2005 年， 原国家环保总局制定发布 重点企业清洁生产审核程序的规定 ，对应当实施强制性清洁生产审核的“重点企业”开展清洁生产审核工作的程序作了详细规定。清洁生产促进法实施以来的发展历程说明，单靠一部法律显然无法担当推动建立整个清洁生产。循环经

10、济体系的重任，必须通过制定专业规划进行宏观指导，通过建立一系列完备且可操作性强的配套政策、制度和标准体系才能推动实现整个清洁生产机制全面快速发展。2 展望循环经济体系的全面构建发展循环经济是转变经济发展方式、建设资源节约型、环境友好型社会、落实科学发展观的战略举措，意义重大，任务艰巨。自 2005 年国务院下发国务院关于加快发展循环经济的若干意见以来，循环经济理念逐步深入人心，工作的推动力度明显加大。2009 年循环经济促进法 的实施标志着我国发展循环经济有了法律保证， 步入了法制化发展的轨道。但应该认识到仅依靠一部法律的约束建立循环经济体系显然是不够的。根据对清洁生产机制在清洁生产促进法颁布

11、实施后的发展历程和经验分析，全面构建循环经济体系同样需要遵循加强规划指导和制定完善的配套政策措施的基本原则。2.1 加强规划指导规划是指导开展具体工作的前提和基础。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。循环经济促进法 一方面要求“县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划 ? ?应当包括发展循环经济的内容”：另一方面要求“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划”。综合性规划和专项规划相互结合， 互相补充： 国家规划和地方规划各有侧重，规划指导性、

12、针对性强。循环经济专项规划也可以借鉴“清洁生产”发展过程中按不同行业划分的经验，依托行业协会的力量，加快研究制定钢铁、有色金属、煤炭、电力、化工、建材等物耗、能耗较高的重点行业的行业循环经济发展专项规划。通过规划推动行业重点行业带动全局，从而充分发挥规划的指导作用。2.2 完善配套措施回顾“清洁生产”的发展历程，清洁生产促进法颁布实施后，正是得益于清洁生产审核等相关的一系列配套规章制度的建立，辅以清洁生产标准、评价体系和清洁生产审核指南等一系列技术指导文件的不断完善，清洁生产体系才得到了快速发展。循环经济促进法中提出了一系列需要配套建设发展的制度和措施，主要包括循环经济评价指标体系和评价考核制

13、度；区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制制度：以生产者为主的责任延伸制度：高耗能、耗水企业的重点监督管理制度；循环经济统计制度和循环经济标准体系；产品资源消耗标识制度。为推动促进循环经济的发展还应当适当考虑相应的表彰奖励制度、社会监督和公众参与制度等。循环经济促进法的颁布实施已经为一系列配套制度的出台奠定了法律基础各相关职能部门应加快配套制度的调研和制定工作，这些配套制度或标准评价体系的建立必将大力促进循环经济的发展，加快循环经济体系的建立完善。2.3 扩大参与范围“循环经济”与“清洁生产”概念并不完全相同。简单说来，循环经济是减量化 （reduce） 、再利用（reuse）和资源化（r

14、ecycle）3种活动的总称，即“ 3r”。而无论是采取改进设计、优化能源结构、 改进工艺或是改善管理的形式， 清洁生产的目的都是为了减少污染物的产生， 即减量化“ 1 r”。循环经济理念较清洁生产而言更宏观、涉及范围更广、层次更高，实施主体也不仅局限于企业，而是扩展到政府、企业和公众三大基本相关方。因此除了借鉴“清洁生产”机制的发展经验，进一步加强规划指导、完善配套政策措施外，全面快速推进循环经济体系发展还需要以下措施：循环经济是我国经济转型发展的必由之路只有加大资金投入，才能加速经济结构转变，实现可持续发展。循环经济技术是先进技术的代表。一方面需要加快技术开发，促进创新型技术的产生：另一方面需要积极组织循环经济技术应用示范、试点，推动推广创新型技术的应用循环经济不是仅在企业内部组织实施的小循环，而是整个社会范围内的大循环。因此，