浅析《监狱法》的修改

1、浅析监狱法的不足与修订中华人民共和国监狱法（以下简称监狱法）自1994年12月29日通过颁布施行以来，对完善我国刑事立法体系、规范监狱机关的执法行为、有效地惩罚和改造罪犯起到了十分积极的作用。随着中华人民共和国刑法修正案（八）、新刑事诉讼法相继施行，全国人民代表大会常务委员会为加强监狱法与其相关上位法的衔接，于2012年10月26日对监狱法进行了相应的修订。修订后的监狱法仍不适应新形势下的时代需要，依然存在部分内容与当前的监狱工作存在不相适应的地方，原则性指导性的条款过于笼统和简单，可操作性不强，致使司法实践工作中依旧面临着许多迫切问题急待解决，一定程度上制约了监狱工作的进步和发展，束缚了监狱

2、人民警察的执法效能。适时进行详尽的修改完善迫在眉睫。笔者认为，在深入贯彻宽严相济的刑事司法政策指导下，监狱法的修改总体上应当更加注重与其他相关法律的衔接，应当完善、充实、细化相关规定，删除滞后的、与上位法冲突的条款，使之具有更强的可操作性和实用性。一、监狱法在我国刑事法律体系中的地位与作用近二十年来的监狱司法实践已充分地证实了1994年12月29日通过颁布施行的监狱法，实现了新中国刑事立法史上新的突破 ，尤其是同 1954年 9月由政务院公布的、曾经起到监狱法作用的 中华人民共和国劳动改造条例相比，监狱法无论从立法规格 、立法内容 、立法形式 ，还是立法结构等方面，都有了长足的进步与发展。 (

3、一) 监狱法的颁布与施行初步形成了我国刑事法律体系的雏形根据刑事法学理论，刑事法律体系的形成，至少要包括刑事实体法 (即刑法)、刑事程序法 (即刑事诉讼法 )、 刑事执行法等法律的齐备。我国监狱法虽然称不上是完整意义上的刑事执行法，但在我国刑事执行法的立法条件尚不成熟，未出台具体刑事执行法之时，因其调整的范围涵盖了重要的刑事执行中的主体部分，当之无愧地承担起了刑事执行的重任，从某种程度上讲 ，起到了刑事执行法的作用。 (二)监狱法颁布施行近二十年来，为我国有效地惩罚与改造罪犯提供了直接的法律依据从健全社会主义民主和法制的高度出发，监狱法的颁布施行，依据当时的实际情况，比较明确地界定了监狱的性质

4、，规定了监狱惩罚改造罪犯的基本原则和基本手段，确立国家对监狱执法活动的财政保障体制 。特别是在刑罚执行的环节和程序以及对罪犯进行管理和教育的方法、手段、措施等方面做出了比较明确的规定 ，从而为有效地惩罚、改造罪犯提供了法律上的保证。 近二十年来 ，就全国范围而言 ，绝大多数监狱的法制化 、科学化 、社会化程度不断增强 ，监管改造秩序持续稳定 ，罪犯的违规违纪、脱逃、狱内发案 、非正常死亡等比率都有不同程度的下降 ，罪犯的教育改造质量不断提升，这在一定程度而言，是认真贯彻执行监狱法的结果。 (三)监狱法确定了监狱民警及其改造对象（服刑人员）的法律地位 监狱法的出台，是对监狱民警的地位在法律上加以

5、肯定，从而有助于增强了民警的荣誉感和责任心，坚定监狱民警做好狱政管理教育改造罪犯工作的信念和决心。监狱法中比较详细地规定了服刑罪犯依法应享有的各项权利，并为实现这些权利提供了诸多法律上的保障。从而维护了服刑罪犯应有的法律地位，稳定了他们的思想情绪，调动了他们自觉接受惩罚和教育改造的积极性，并促进了他们的思想改造 。还强化了服刑罪犯遵纪守法、依法服刑、接受管教、积极参加学习、劳动的观念，非常有利于维护监内改造秩序稳定。 二、现行监狱法存在的主要问题(一)监狱法的实际地位与其所承担的任务不相称在目前新形势下，随着刑罚执行主体多元化，导致监狱法不能够等同刑法、刑事诉讼法等基本法律的地位 ，且无法实现

6、监狱作为完整独立的国家司法主体的地位与作用 。近二十年来的监狱司法实践证实 ：监狱法无论从立法规格还是从调整范围而言都不是一部完整意义上的 “刑事执行法”，其实际地位仅仅相当于人们所说的 “监狱的法 ” 和 “管监狱的法 ”。 这一状况实际上直接影响到了监狱法 在整个刑事法律体系中应有效能的发挥。(二)监狱法中不少条款的规定文意过于笼统、模糊不清且不便操作监狱法立法之初受时代背景和“宜粗不宜细”思想的影响，立法上条文中调整范围及对象广泛而复杂，但调整的内容却过于原则笼统，不少条款的规定存在模糊不清、难以操作的先天不足。监狱法第八条规定的监狱财政保障体制中，各项经费的具体内容与标准不清楚；第十七

7、条对有严重疾病需要保外就医的可以暂不收监的规定中究竟哪些疾病属于 “严重疾病”，对其中暂予监外执行有社会危险性的，应当收监中的 “社会危险性”究竟应该包括哪些情形，都未做详细说明及注明参考内容；第十八条 中“违禁品予以没收” 中的 “违禁品”到底应包括哪些方面的内容特指哪些具体物品；第二十九条减刑条件中 “确有悔改或者立功表现” 的具体情形包括哪些；第三十三条 “人民法院裁定假释的，监狱应当按期假释并发给假释证明书” 中的 “按期”含义不够明确；第四十一条：“监狱的武装警戒由人民武装警察部队负责，具体办法由国务院、中央军事委员会规定” 中的 “具体办法”未见出台；第四十二条抓捕罪犯中的 “即时

8、” 的含义模糊，立即通知那一级公安机关尚不清楚；第四十三条规定的监狱周围警戒隔离带应如何设置，怎样管理都不太明确；第四十七条规定 “监狱发现有碍罪犯改造的信件可以扣留” 中 “有碍” 的含义指代不明；第五十条规定的罪犯生活标准的 “实物量”计算如何操作；第五十七条规定的罪犯 “离监探亲” 的期限和审批程序未予以明确；第五十八条规定了监狱可以对罪犯进行行政处罚的情形以及处罚的方式，但是该条没有规定如果罪犯对监狱的处理不服，可以或者应当怎么处理。第七十二条规定的罪犯劳动报酬如何落实；第七十五条，对未成年犯管教所如何设立，怎样对未成年犯进行有针对性的管理与教育等等条款均需进一步补充、修改、完善。三、

9、监狱法存在违宪条款及与刑法、刑事诉讼法等上位法的冲突问题及修改建议(一)监狱法的违宪条款问题及修改建议监狱法第四十七条规定，“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。” 该条款明显违宪。我国宪法第四十条规定，“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护 。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”也就是说，检查公民通信的法定条件只有两个 ，一是“因国家安全或者追查

10、刑事犯罪的需要”，并且执行机关也只有两个 ，即 “公安机关或者检察机关”。监狱作为刑罚执行机关，无权检查服刑人员的信件 。服刑人员除了少数具有外籍身份的以外仍然是中国公民，受宪法保护。宪法第四十条自 1982年入宪以来，至今未作任何修改。1994年制定的监狱法却无视该条款的存在，2012年10月26日修改通过的监狱法也未及时删除，造成了下位法与上位法之间的不和谐。建议将来宪法也可以考虑赋予监狱对特定人群的信件行使检查权，或修改监狱法时应当取消监狱对服刑人员信件的检查权，或增加 “必要时可以提请公安机关或者检察机关检查”的规定。同时，随着通讯技术的发展和普及，目前罪犯在服刑期间除通过信件与家属进

11、行联系以外，主要是通过亲情电话进行相互交流。因此，建议监狱法增加罪犯在服刑期间有与家属进行通话的权利，并规定监狱有权对通话的内容进行监听和录音。(二) 监狱法与刑法、刑事诉讼法等上位法的冲突问题及修改建议1.监外执行问题。监狱法第十七条第一款规定，“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯有下列情形之一的，可以暂不收监 ：有严重疾病需要保外就 医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。”第二十五条规定，“对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。”刑事诉讼法(1996年修正)第二百一十四条，对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，可以暂予监外执行的情形，除

12、了监狱法规定的两种情形外，出于人道主义的考虑，增加了第三种情形，即 “生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯”。无期徒刑具有更为严重的社会危害性 ，修正后的刑事诉讼法将其排除监外执行之列。也就是说，被判处无期徒刑的不得实行监外执行。对于拘役而言，因为是由公安机关执行，不存在在监狱中执行的问题，也就无所谓 “暂予监外执行”之说。建议监狱法按照刑事诉讼法的有关条款进行修改，应当与刑事诉讼法相关规定保持一致，以确保法律的统一性。2.对服刑人员申诉的处理问题。监狱法第二十四条规定，监狱在执行刑罚过程中，根据罪犯的申诉，认为判决可能有错误的，应当提请人民检察院或者人民法院处理 ，人民检察院或者

13、人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起6个月内将处理结果通知监狱。刑事诉讼法第二百二十三条规定，监狱和其他执行机关在刑罚执行中，如果认为判决有错误或者罪犯提出申诉，应当转请人民检察院或者原判人民法院处理。针对服刑人员的申诉，刑事诉讼法赋予所有刑罚执行机关主动监督法院判决的权利，并且对服刑人员的申诉都应当无条件地 “转请 ”处理 。对此，监狱法增加规定了 6个月的处理时限，使执行更具有可操作性。缺陷是不但没有提及主动监督权，而且变相缩小了服刑人员的申诉权利。监狱法对服刑人员的申诉增加了一个前提条件，即监狱 “认为判决可能有错误的”才提请处理。服刑人员的申诉权就如同被告人的上诉权一样，不需要法

14、定理由，只要认为不服，都可以提出。建议修改监狱法，应当去掉对服刑人员的申诉增加的“认为判决可能有错误的”这个前提条件。监狱法第五十八条规定监狱可以对罪犯进行行政处罚的情形以及处罚的方式，但是该条没有规定如果罪犯对监狱的处理不服，可以或者应当怎么处理。有挬于行政法如果行政相对人对行政机关的处罚不服，可以通过向上一级行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼等方式加以解决的相关规定。结合监狱的实际情况，建议修改监狱法，在第五十八条规定中增加，如果罪犯对监狱机关的行政处罚不服的，可以向监狱的上级机关监狱管理局申请行政复议或者向驻监检察机构进行申诉，以保障罪犯服刑期间的合理诉求。3.减刑、假释监督问

15、题。监狱法第三十四条第二款规定，“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉，对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当重新审理。”刑事诉讼法第 二百二十二条规定，“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。” 对减刑、假释的监督程序，监狱法要求检察院提出抗诉，而刑事诉讼法要求检察院向法院提出书面纠正意见。并且，抗诉的时限是5日，而 “提出书面纠正意见”的时限是20日。对同一问题， 不同法律之间 “打架”，势必影响法律的权

16、威性和严肃性。因此，修改监狱法时应当删除第三十四条第二款 ，向刑事诉讼法的相关规定 “看齐 ”。对于“被假释的犯罪分子，在假释考验期限内，有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的”，刑法第八十六条第三款规定的是，“应当依照法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚。”监狱法第三十三条第二款规定的是 “公安机关可以向人民法院提出撤销假释的建议，人民法院应当自收到撤销假释建议书之日起一个月内予以审核裁定。人民法院裁定撤销假释的，由公安机关将罪犯送交监狱收监。”监狱法对撤销假释做了程序上的具体化，使执法更具有可操作性 。然而，美中不足的是，监狱法赋予了公

17、安机关更大的权限。因为在刑事法律中，“可以”的含义具有两个方向，也就是说公安机关可以向人民法院提出撤销假释的建议 ，也可以不建议 。修改监狱法时应把“可以”改为“应当”，以求与刑法的规定保持一致。有学者指出，对“可以”一词的混乱使用在监狱法中多次出现。比如，监狱法第四十七条 “罪犯在服刑期间可以与他人通信”，这里的 “可以”弱化了罪犯的权利，应用 “有权”代替 “可以”。4.服刑期间故意犯罪问题。监狱法第五十九条规定，“罪犯在服刑期间故意犯罪的，依法从重处罚。”刑法第七十一条规定，“判决宣告以后 ，刑罚执行完毕以前，被判刑的犯罪分子又犯罪的，应当对新犯的罪作出判决，把前罪没有执行的刑罚和后罪所

18、判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。”而刑法第六十九条并没有 “从重处罚”的规定。服刑期间故意犯罪不符合累犯的构成要件，不适用累犯从重处罚的规定，数罪并罚即可。修改监狱法时应当删除第五十九条 。5.免于起诉问题。监狱法第六十条规定，“对罪犯在监狱内犯罪的案件，由监狱进行侦查。侦查终结后，写出起诉意见书或者免予起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院。”由于刑事诉讼法(1996年修订 )已经废除了免予起诉制度 ，监狱法修改时也应当删除 “免予起诉 ”的表述。6.监狱法规定的行政奖励条件比刑法规定的假释条件还要严格苛刻。监狱法第五十七条规定，罪犯有下列情形之一的，监狱可以

19、给予表扬、物质奖励或者记功：遵守监规纪律，努力学习，积极劳动，有认罪伏法表现的；阻止违法犯罪活动的；超额完成生产任务的；节约原材料或者爱护公物，有成绩的；进行技术革新或者传授生产技术，有一定成效的；在防止或者消除灾害事故中作出一定贡献的；对国家和社会有其他贡献的。被判处有期徒刑的罪犯有前款所列情形之一，执行原判刑期二分之一以上，在服刑期间一贯表现好，离开监狱不致再危害社会的，监狱可以根据情况准其离监探亲。在监狱工作实践中，发现罪犯日常改造过程中，对行政奖励普遍比较关注。因为根据我国刑法的有关规定，罪犯在服刑期间确有悔改表现或立功表现，是罪犯获得减刑、假释等刑事奖励的必要条件。同时，司法实践中，

20、表扬、记功等行政奖励是法院认定罪犯在服刑期间“确有悔改表现”或立功表现的主要依据，并把罪犯获得行政奖励的档次和次数，量化成减刑的幅度或假释的期限，从而直接与刑事奖励挂钩。但实际工作中，离监探亲的适用率比假释还要低。从对一个年均押犯在近3千人左右的监狱适用离监探亲的统计情况来看，近四年来总共获得离监探亲行政奖励的仅为3人。 应该说，这与监狱法对此项制度的规定过于严苛有关。我国刑法第八十一条规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。”从二者的对比来看，监狱法

21、规定的离监探亲条件可以说比刑法规定的假释条件还要严格，这显然不太合乎情理，毕竟前者属于行政奖励的范畴，而后者属于刑事奖励的范畴。毋庸置疑，监狱法对离监探亲规定较为严格的条件，其主要还是从维护安全的角度来考虑的。笔者认为，为了充分发挥离监探亲这一特殊行政奖励措施的积极作用，为此，建议监狱法在该条款中对监狱实施行政奖励作一些原则性的规定，予以适当完善：一是对于主观恶习较轻的罪犯适用的时间底线可适当放宽。一般来说，初偶犯、过失犯、原判刑期较短（三年以下）的罪犯，其主观恶习较轻，离开监狱后危害社会的可能性小一些。对于此类罪犯适用离监探亲的时间底线可放宽为执行原判刑期的三分之一，以便弥补假释制度的不足；

22、二是对于适用离监探亲的罪犯，可以考虑引进保释制度。即要求罪犯的近亲属在领取罪犯离监的同时向监狱签订保证书并交纳一定的保证金，保证罪犯在离监期间不危害社会，能按时安全返回监狱等事项，以加强近亲属的法律责任、督促其协助离监探亲制度的顺利执行；三是规定对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，不得适用离监探亲。这样做既体现了宽严相济的刑事司法政策，又有利于保证监狱的安全与稳定。三、监狱法需要增加的内容和条款(一)要增加关于罪犯劳动生产、监狱企业的内容要从立法的高度明确监狱企业的性质、职能、法律地位、内部组织、监企关系、管理体制、投资保障、税收政策、运

23、行机制、生产种类、产品销售、财务管理、效益分割、劳动保障、人员录用、分配方式，罪犯的劳动考核及其报酬分配、法律监督、违法责任追究等内容。(二)监狱法没有关于监狱执行管辖的规定在实际工作中，罪犯被人民法院判决处徒刑后，不同的省市地区的监狱在罪犯徒刑执行的管辖方面存在不同的处理模式，这给整个监狱的刑罚执行工作造成了不必要的麻烦。这主要存在两个方面的问题：第一、关于遣送。据笔者所知，在地区，出于促进罪犯改造、方便罪犯服刑的角度，对于部分外省籍的犯人采取遣送回原籍服刑的办法。但从法律角度来分析。这种遣送缺少法律依据。首先是关于遣送权的问题，外省籍罪犯是否可以遣送，接受遣送的监狱是否有权接收，接收后应当

24、由当地什么监狱执行刑罚，这些缺少法律的规定；其次遣送应当依据什么原则和程序进行，是否有必要尊重罪犯本人的意见我国不同地区的经济状况不同导致不同地区的监狱的改造条件与生活环境差异。遣送是侵害还是提高了被遣送罪犯的权利这都是值得研究的问题；再次遣送严重削弱了原判人民法院和原审人民检察对于被遣送犯的联系和监督。涉及原监狱和原审人民法院、检察院之间以及他们与接收被遣送犯的监狱及接收地的人民法院、人民检察院之间的权力分工问题；最后，一些被遣送回去的犯人利用遣送这种方式在接收地监狱得到法外处遇的情形在客观实践中常有发生，从而破坏了法律的严肃性降低了法律的权威。第二、关于移押。在刑罚执行实践中，在同一省市的监狱之间不时有部分罪犯从这一监狱被移押至另一监狱，罪犯移押一直是一个饱受非议的问题，每当有罪犯被移押至别的监狱时，难免引起其他罪犯的议论和猜疑，这严重影响了罪犯服刑改造