重庆新一轮农村改革发展问题研究

1、重庆新一轮农村改革发展问题研究从忠县官坝镇、石黄镇、兴峰乡农村发展说起 内容摘要：农业稳，天下安。党的十七届三中全会通过的这个决定，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，是指导当前和今后一个时期推进农村改革发展的行动纲领。一、新阶段作出的新判断改革开放30年来，中国农村发生了翻天覆地的变化。可以概括为两个方面：一是探路的作用，农村率先发展市场经济、发展基层民主、调整产业结构等等，实际上为我们整个的改革和开放探明了道路。二是30年来，农产品的供给极大丰富，农民为我们国家的现代化建设提供了丰富的农产品、廉价劳动力，也提供了大量的资金。所以说农村的发展为我们整个国民

2、经济的持续快速发展，为战胜各种困难，为保持社会稳定起到了基础性的支撑作用。改革开放30年后，我们国家进入了一个新的发展阶段。这次决定作出了一个新的判断，那就是“三个进入”：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在这样的历史判断下，我们如何顺应亿万农民过上美好生活的新期待，如何用创新的思路实现到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标？决定用非常明确的话概括了今后的指导思想和基本方针，那就是要坚持实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活。决定主要分为

3、三大块：第一块是制度建设，第二块是现代农业，第三块是农村社会事业发展，每一块讲的政策都体现了以工促农、以城带乡的基本的方针和思路。二、农民增收困难是现代化进程中头等难题三、土地制度的改革是重头戏在决定里面，土地制度的改革，是一个重头戏，是一个很大的亮点。党的十七届三中全会明确讲，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，完善土地经营权的权能，提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。如果说，30年前的农村土地承包制改革是给农民穿上了一双合脚的鞋，那么，如今党中央提出农村承包关系长久不变，就是给亿万农民吃了一颗长效的定心丸，农民的土地权利更加充分而有保障了。关于农民土地流转问题，决定明确指出，

4、土地流转要坚持依法自愿有偿这个原则，这是基本的政策导向，不得采取任何形式强迫农民流转土地经营权。对现行农村经营制度，有人认为家庭承包经营可以解决温饱但解决不了致富和小康问题，有人主张要大规模集中土地搞集中经营，我认为这些说法值得进一步探究。在中国，目前土地对农民来讲是非常重要的，可以说农民与土地就是唇齿相依，土地是农民最重要的生活保障。虽然2亿多农民离开土地进城打工了，但是他们有一半左右就业不稳定。如果我们的经济一旦出现波动，农民工就会失业，如果土地被收走集中经营了，他们就没有了根基。所以，在我们社会保障制度不健全的情况下，我认为这些问题值得探索，况且集中土地搞大规模农场，不适合中国国情。我们

5、千万不能一厢情愿，一定要尊重农民的意愿，依法流转土地。为防止一些地方政府利用权力来干涉农民的土地承包经营权，决定明确用了“三个不得”：不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。所以说，今后我们应该按照依法自愿有偿的原则，采取市场经济的办法，发育土地承包经营权市场，让它自然流转，不要急于求成。十七届三中全会对征地制度改革制定了原则明确了方向，就是要严格界定公益性用地和经营性用地的范围，缩小强制性征地的范围，合理补偿农民，解决被征地农民的社会保障问题，保证他们的基本生活长期有保障。重庆新一轮农村改革发展问题研究从忠县官坝镇、石黄镇、兴峰乡农村发展说起 忠县官坝镇、石黄

6、镇、兴峰乡位于忠县北边，属典型的丘陵地区。分别距县城42公里、46公里、26公里，人口分别为4.6万、2.7万、1.4万，面积分别为9700公顷、6800公顷、4200公顷。在乡镇机构改革以前两镇一乡同属官坝区，下辖官坝乡、碾盘乡、丰收乡、石黄乡、双龙乡、兴峰乡，在拆乡并镇改革中，就将官坝乡、碾盘乡、丰收乡合并为现在的官坝镇，将石黄乡、双龙乡合并为现在的石黄镇，兴峰乡独立设为现在的兴峰乡。两镇一乡是忠县的粮食油料作物主产区，同时官坝镇还是重庆市农业局和忠县人民政府挂牌命名的“生猪养殖基地”、“蚕桑生产基地”、“红薯种植基地”。目前，两镇一乡较忠县而言有上规模、上档次的种猪、生猪养殖场近10个，

7、年存栏数达71500头；桑树种植34000亩，年养蚕15000 张；红薯种植面积达26000亩。人均年收入近4000元。通过前一轮的农村改革和30年的发展，我们不难看出农村的发展取得了可喜的成绩，农民的温饱问题基本得到了解决，从上到下都感到欣慰，农民的脸上也露出了喜悦的笑脸。但是，由于政策、体制和措施没有及时跟上，也就暴露出来了一些影响发展或是阻碍发展的不利因素，这些不利因素，我们不但要正视，而且还亟需解决，否则，将阻碍新一轮农村改革的推进。一、 当前农村发展面临的问题（一）不能与时俱进,对科学发展观理解不够解放思想，扩大开放伴随农村改革讲了几十年，但在中国大多数偏远地区农村农民和农村基础工作

8、者对如何解放思想，扩大开放认识不够，或许只是停留在表面粗浅的认识上，对其内涵和实质理解到不了位。有时甚至是偏颇的理解，只唯书不唯实，只唯上不唯下，理解政策文件死板，不能举一反三，不能与时俱进，对科学发展观理解不够，不能与当地实际相结合。本人是在基层从事工商行政管理工作的，虽然与农村具体农业工作接触不多，与农民的生产交道不多，但作为管理职责所在，也或多或少听到看到一些东西。比如：招商引资工作，在一段时期，全民开展招商引资，当然如果引资成功，对忠县经济的发展乃至忠县经济总量的增长一定能起着巨大的推动作用，同时还可以解决库区产业空虚和就业问题。但像忠县官坝镇、石黄镇、兴峰乡这样的偏远农村乡镇，一来交

9、通不便、二来无资源、三来无项目的地方，也下达招商引资任务，何来招商引资？这就是只唯书不唯实，只唯上不唯下，理解政策文件死板，不能举一反三，不能与时俱进，对科学发展观理解不够，不能与当地实际相结合的具体体现。如何完成这一任务？不言而喻，作为工商行政管理部门就要来为当地政府“排忧解难”操作了。又比如：工业企业发展工作，在官坝工商所辖区内的官坝镇、石黄镇、兴峰乡，截止2008年底，个体、企业注册登记数为780户左右，而从事商业经营活动的占99%，工业企业只占1%，而在这1%的工业企业中只有4个“小敲小打”的大米加工厂依赖本地的粮食、3个生产技术较原始的页岩砖厂依赖本地的页岩做原料，此外还有什么资源来

10、兴办工业企业？县里年年给乡镇下任务又有何意义？“工作”又只有当地工商部门来做了。话又说回来，忠县官坝镇是重庆市农业局和忠县人民政府挂牌命名的“生猪养殖基地”、“蚕桑生产基地”、“红薯种植基地”，我们可不可以在这上面做文章呢？成立农村专业合作社。这不但能解决农民产、供、销难的问题，而且还能依托“生猪养殖基地”、“蚕桑生产基地”、“红薯种植基地”这三大品牌优势发展官坝镇的工业企业，最终为农民增收。前段时间，官坝镇的蚕农自发组织成立了3个蚕桑专业合作社，将合作社蚕农生产的蚕茧集中起来进行加工，再统一进行销售，最后进行分红分利，减少中间环节，蚕农得到了实惠，增加了收入。但是，由于政策、体制不顺，运行不

11、久就夭折了。因为从事生茧收购，按照有关政策规定必须取得生茧收购资格证。那么我想，为了农村的发展、为了农民的利益，作为政府部门在小平同志讲的“三个有利于”前提下，又有哪道坎不能翻越？科学发展观理、与时俱进就是一面好镜子，对照一下就清楚明了了。（二）对农村发展的规划、引导、服务不够过去的农民以种地为生，天天与土地打交道，农村这片广袤的土地就是他们的家园，他们不辞辛苦地守侯在土地上，为的是得到收益。现在的新型农民所想的就不是单纯以种地为生了，他们的想法很多。这些想法有符合实际的、也有不符合实际的。为了让广大农民的这些想法既符合实际，又能付诸实施，并且最终获得收益，政府部门就要对他们的这些想法进行规划

12、、引导。而有的当地政府却玩“数字游戏”撒手不管，任其发展。比如在某一地区某一产业12个最适合，34个就过多，5 6个就不能活。官坝镇是重庆市农业局和忠县人民政府挂牌命名的“生猪养殖基地”，生猪养殖初具规模，形成了一大产业，并且“官坝生猪”以品种优、增长快、抗病强、体格大而深受养殖户好评，远销到涪陵、石柱、万州、梁平、垫江、丰都等地。2006年、2007年我在官坝镇辖区看到的情况是，逢赶集每场至少有34辆外来采购仔猪的车辆停靠在交易市场进行仔猪采购，除赶集外，平常在辖区的公路上也随时能看到外来采购仔猪的车辆不停地穿梭（还不包括本地搞贩运的），猪“媒人”（帮外来采购仔猪的人牵线搭桥联系仔猪的人）就

13、有近20人，他们联系一头猪就能得到510元的中介费，那场景可以说是相当火爆。2007年下半年由于生猪蓝耳病的发生，“官坝生猪”遭到致命的打击，销售也就萎靡了。蓝耳病后的2008年，一是由于“官坝生猪”的影响力还有、声誉还在，二是受国家出台的对生猪养殖户补偿政策的诱惑，官坝镇、石黄镇就在一年内发展起了较忠县而言上规模、上档次的种猪、生猪养殖场近10个，投资规模大的上百万元，少的也不下于3040万元，目前80%90%的养殖场都是亏起的。究其原因，就是政府部门对农村发展的规划、引导、服务不够，没有站到发展产业、发展品牌的高度正视它，任其发展，只求数量，不求质量，对养殖户的一些投机取巧的行为没有及时地

14、给予劝导和制止。又比如新农村建设这一块，我们要始终不能离开农民息息相依的土地来建设新农村，如果离开了土地来谈新农村建设，那就不是新农村建设了，就成了纯粹的为建设而建设了。当前有一种不良倾向，也可以说是错误的做法，就是一些乡镇在新农村建设中以新农村建设为名，将场上的地块低价出让给开发商，又用农民以房易地的形式骗取开发手续，房屋修好后再以市价卖给非以房易地的场镇居民、农村农民。新农村建设不是简单的房子新、家具新、衣服新的改变，而是要建设一个生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。重点是加强对城镇建设的规划，环境的整治，建设新的村、镇。发展农村的各项社会事业，培养新农民。加

15、强对农村的民主法制建设和精神文明建设，倡导新风尚。 （三）土地的功能没有充分得到发挥，荒废严重在我国农村社会保障制度缺失的情况下，土地还承担着农民生活保障的功能。随着农村经济和整个国民经济的发展，土地的农业生产功能和农民的社会保障功能之间的矛盾越来越大。一是土地的保障功能与生产要素功能的矛盾；二是发挥土地保障功能与土地保障功能弱化的矛盾。以官坝镇、石黄镇、兴峰乡为例，土地的2/5属相对的良田良地、2/5属靠天论收的山地、1/5属脊贫坡地，能种植主要农作物（水稻、玉米、小麦、油菜）的还不到整个土地的一半，这不到一半的相对的良田良地就是当地农民赖以生存的粮食供应基地。然而，它在逐年减少，所以，必须

16、完善农村社会保障制度，以替代农民对土地的保障依赖，消除农民后顾之忧，促使农民放弃土地承包权，确保土地流转，加强土地集约经营，提高土地利用效率，有利于从根本上解决土地撂荒问题。从资料上看，我国土地保障功能弱化现象严重：（1）人地关系紧张，农民人均占有耕地数量不断减少。第五次人口普查显示，我国人口在10年间增加了1.3亿人，农村人口占63.9%。农村人口每年800多万的速度递增，而耕地却以每年2034万hm2的速度减少，人地矛盾紧张。目前，我国人均耕地面积0.079hm2，其中1/3的省市人均耕地不足0.066hm2，有666个县低于联合国制定的0.053hm2的警戒线，463个县低于0.033h

17、m2的危险线。耕地的严重不足导致农业产出的严重不足，不能保障农民的正常生活开支。（2）耕地质量下降。农药、化肥等的不合理使用，使得耕地板结，肥力下降，耕地的污染严重。全国受重金属污染的耕地多达2 000万hm2以上，受农药和其他化学品污染的农田约6 000多万hm2。同时我国化肥利用率只有30%38%，大量的化肥被浪费，对耕地造成污染。另外，随着城市化、工业化进程的加快，工业“三废”的排放量增大，由此导致约有15%的农田受到不同程度的污染。（3）土地资源的绝对不足与部分相对荒废同时存在。我国用占世界7.4%的土地、9%的耕地养活了约占世界20%的人口。据最新资料，我国耕地面积为1.23亿hm2

18、，草地面积为4亿hm2，林业用地面积为1.84亿hm2，而荒地面积就达1.08亿hm2。（四）农民的收入和付出与价值规律严重不符，挫伤了农民种地的积极性农民种一块地能获取多少收入，我们细细算算。官坝镇、石黄镇、兴峰乡这样的典型的丘陵地区，农业机械化程度不高，或许说根本就没有农业机械化，完全靠人力肩扛背磨的“原始”耕种，这一笔账就更算不得了。比如种一亩田，按现在的良种水稻计算，产稻谷400公斤，再按当地的市场收购价1.7元/公斤元计算，价值680元。那么种一亩田的开支又有哪些呢？种子、农药、农膜、肥料、播种人工工资、收割人工工资、翻田人工工资、租牛翻田租金、人工生活费用等。我生在农村、长在农村、

19、工作在农村，是一个纯粹的农民的儿子，农村还有我很多的家人、亲戚和朋友。从农民的交谈中得知，开支一出就基本上没有收入，不亏就算好。用农民的话讲，不干活也没什么事，耍也是耍了，反正要吃，出去打工人又老了，又没有技术，又没有力气，在家做点算点，反正自己的劳动力不算钱。这也是土地荒废的一个重要原因。又以农民搞养殖为例来看，养一头生猪所需的饲料、粮食、添加剂、药等支出，远比售出这头猪的收入多。用农民的话讲，一是自己养来自己吃，不去算那个账；二是如果不养猪，剩菜剩汤不好处理，倒了也是白白地浪费了，人不能吃的猪可以吃吧，就算赚不到钱，反正红薯、萝卜、土豆、粗杂粮副产品等也卖不出钱。再如关于农民种地直补问题，

20、这确实是惠农的好政策，能激发农民种地的积极性。但是直补的方式可不可以不按种地的面积来进行补助，按种粮收入的多少来进行直补。这不但能充分发挥土地的功能，使土地不荒废，而且还能让农民根据他们自己的种植习惯精耕细作，从而提高粮食产量。按种地的面积来进行直补，有很多不公平不公正的地方。据我所知，现阶段农村农民承包的土地都是按家庭成员人数多少划分的，家庭成员人数多，相对承包地就多，家庭成员人数少，相对承包地就少。由于农民外出打工，农村现在有的承包地并非承包人在经营，而是他人在经营，直补款并没有补助给实际从事土地经营者，而是补助给了土地承包人，这能激发种地农民的积极性吗？（五）懂农业、农村经营管理的技术人

21、才匮乏中国是一个农业大国，农村人口占到了总人口的63.9%，毫不夸张地讲，农业稳国家安。近几年党中央、国务院出台的1号文件都关注的是农业、农村问题，就说明了农业稳国家稳、农业农村工作重要这个道理。但是，以我看到的官坝镇、石黄镇、兴峰乡为例，无论是乡镇政府还是村社，又有几个懂农业和农村经营管理的？就是直接服务于农业和农村工作的乡镇农业服务中心，又有几个懂农业和农村经营管理？现在的乡镇农业服务中心，我看精力没放在服务农业上，而是一门心思在经营如何能赚到农民手中的钱上，卖种子、卖肥料、卖农药、卖农膜等等多种经营成了乡镇农业服务中心的主业。由于工作职责所在，我在官坝镇就调解处理过几起农民购买种子、肥料

22、、农药使用不当而发生的纠纷，虽说后果严重不一（从资料上看，其他地方也有后果相当严重的），但我们可以从中看出，有一批懂农业、农村经营管理的技术人才很重要。现在各地都在应届大学毕业生中选调村官，建议在选调村官时，要向学农业、学管理的大学生倾斜。再是加大对乡镇、村社基层农业一线人员定期或不定期的轮训、培训。二、 如何开展重庆新一轮农村改革发展（一）完善农村土地承包关系，创新土地流转体制和经营机制 一方面以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党农村政策的基石，这一政策要保持稳定并长久不变。否则，农村生产经营就会出现混乱，农民权益就会受到侵害。另一方面，要按照自愿互利原则，引导农民以多种形式

23、流转土地承包经营权，发展适度规模经营，这是发展现代农业的客观需要。根据各地的实践和探索，可行的思路有：一是鼓励城镇或当地资本组成“龙头企业”，转包土地、规模经营。二是开发新的金融衍生工具，建立“土地银行”，激活土地要素，实现土地和劳动的有机结合。“土地银行”可以由国家来办或者民办公助。出去务工的农民把土地存在银行里获取利息收入（一般每亩300-400元，根据耕地纯收入确定）。银行把这些存进来的土地贷出去，主要贷给成片种植、规模经营的种粮大户。银行不以盈利为目的，存贷之间的亏损，可由政府补贴。其好处是，农民转包的土地能留转到种植能手当中，促进适度规模经营，还可以保证土地使用方向不变，保户农产品综

24、合生产能力。（二）完善农村市场制度，创新农村金融服务方式 要加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导，健全符合社会主义市场经济发展要求的农村经济体制。大力发展农村劳动力、生产资料、土地流转、产品销售等方面的有形与无形市场，完善农村市场体系；打破城乡分割，实现上述市场的城乡互动，引导城市资本、品牌、管理、技术与农村的劳动力、土地以及其他资源实现优势互补、有效合作。农村市场的完善和经济的发展，离不开农村金融的高度发达和便利服务。农村金融机构面对的是小规模农户和大量的中小企业。其金融需求一般具有期限短、频率高、数额小、风险大等特点，金融机构对其服务的成本比较高。农村金融的特殊性决定了农村金融机构必须

25、进行金融产品和服务方式的创新，方能有效满足农村发展的金融需求。为此，一是积极委托当地发展村镇银行，充分发挥其对农村金融的专业化、便利化服务；二是出台政策，鼓励国有和股份制商业银行上山下乡；三是着眼于提高直接融资能力，创新资本市场参与机制。利用资本市场的发展机遇，培育农业企业、涉农企业和县乡企业，创造条件进入资本市场直接融资，带动城乡经济上新台阶。 （三）健全财政支农投入机制，改革农业投资管理制度 各级政府应当在公共基础设施建设领域发挥主体作用。要调整国民收入结构、财政支出结构、基本建设投资结构，对财政收入用于“三农”的比重尤其是农村基础设施投资比重应有一个适度的界定，并建立健全长效机制。省、市

26、、县提取的土地转让金，应切实执行中央的规定，保证绝大多数用于基本农田等提高农业综合生产力建设。在加大国家和地方财政投入的同时，制定优惠政策，动员和鼓励各种社会力量投入新农村建设。目前，有关农业投入的管理规定比较笼统。由于对各级政府财权和事权的划分、资金用途没有明确的规定，时常导致农业预算支出被挤占的现象发生。为此，要改革农业投资管理制度，制定更加具有约束力的、可操作的法规，以保证支持农业的政策措施落到实处。（四）推进乡镇机构改革，加强村民自治制度建设 要按照中央部署和规定，按照大部制的思路进行乡镇机构的合并和人员的精简，真正在转变职能、强化服务、提高效率上下功夫；要积极探索县乡联动改革，完善和创新农村治理机制。要发展基层民主，保障人民享有更切实的民主权利；依法搞好村民自治，推行农村民主政治建设。要下大力力气加强基层干部廉政勤政、执政为民建设；完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力，始终为人民谋利益。（五）发展农村社会事业，完善农村社会管理 一是重建农业公共服务体系。主要是采取切