土地资源整治的内涵及实施

1、土地资源整治的内涵及实施党的十七届三中全会提出“大规模实施土地资源整治， 搞好 规划、统筹安排、连片推进”，“土地资源整治”第一次由中央 提出，土地资源整治发展进入新纪元。 2008 年以来，土地资源 整治呈现出目标多元化，内涵、效益综合性凸显，社会认知度高 的特点，土地资源整治进入综合发展阶段。?一、新一轮土地资源整治规划简述?（一） 土地资源整治的概念?新一轮土地资源整治规划将土地资源整治定义为对低效利 用、不合理利用、 未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土 地资源进行整治，提高土地资源利用效率的活动。?（二）土地资源整治规划的指导思想 ?按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，

2、以保 障国家粮食安全为首要目标， 以推进新农村建设和统筹城乡发展 为根本要求， 以基本农田整治为重点， 大规模建设旱涝保收高标 准基本农田， 规范推进农村建设用地整治， 积极开展城镇工矿建 设用地整治，加快土地资源复垦，建立健全长效机制，全面提高 土地资源整治工作水平， 以资源可持续利用促进经济社会可持续 发展。?（三） 土地资源整治的深刻转变?新一轮土地资源整治规划，土地资源整治内涵外延极大拓 展，在范围上，从孤立、分散的农村土地资源开发整理转变为包 含城镇建设用地整治的全域整治规划； 在内涵上， 从增加耕地数 量为主转变为增加耕地数量、 提高耕地质量、 改善生态环境并重； 在目标上，从单纯

3、的补充耕地转变为建设性保护耕地与推进新农 村建设和城乡统筹发展相结合； 在手段上， 从以项目为载体转变 为以项目、 工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、 工矿废弃地 复垦调整利用等政策的运用。 从整治类型来看， 新一轮土地资源 整治规划包括：农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设 用地整治、未利用地开发和土地资源复垦。?二、城镇工矿建设用地整治的内涵 ?城镇工矿建设用地整治在新一轮土地资源整治规划中定义 为：对旧城镇、 “城中村”和旧工矿等进行改造， 完善配套设施， 加强节地建设，拓展城镇发展空间，提升土地资源价值，改善人 居环境，提高节约集约用地水平的活动。?相对于城镇工矿建设用地整治，

4、城市建设用地整理的概念 更加具体、 成熟，国内学者从宏观的角度阐述了城市土地资源整 理的内涵： 城市土地资源整理是在既定的城市空间范围内， 按照 城市发展规划和土地资源利用总体规划的要求， 采用一定的措施 和手段，调整城市土地资源利用结构，改善城市用地环境，提高 城市土地资源的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平， 按照近期效益和远景效益、经济效益和生态效益密切结合的原 则，充分、合理、经济地利用城市土地资源。其实质是合理组织 城市土地资源的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提 高土地资源的经济承载能力和土地资源收益率。?可见城市土地资源整理与城镇工矿建设用地整治极为相 似，本文认为

5、可以参考城市土地资源整理的概念更具体的认识城 镇工矿建设用地整治，并从相关实践中得到启示。?三、广东省“三旧”改造的实践 ?广东“三旧”改造分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改 造，是广东省特有的改造模式， 进一步丰富和拓展了土地资源整 治的内涵和功能， 由此土地资源整治在范围上开始由农村土地资 源向城镇工矿用地延伸。 2008 年，国土资源部与广东省开展部 省合作， 推进节约集约用地试点示范省工作， 开展“三旧”改造 的项目，必须符合城市土地资源利用总体规划、城乡总体规划， 纳入“三旧”改造总体规划、 年度计划， 已纳入省“三旧”改造 监管数据库，需制订改造方案， 并且通过市 （ 县）人民政府

6、的批准。?“三旧”改造对现行的国土资源政策有六大突破：一是简 化了补办征收手续； 二是允许按现状完善历史用地手续； 三是允 许采用协议出让供地； 四是土地资源纯收益允许返拨支持用地者 开展改造； 五是农村集体建设用地改为国有建设用地， 可简化手 续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。?以佛山为例，为了更好地引导“三旧”改造形成规模改造 效应，实现城市发展模式转变的整体目标， 根据城市的发展方向 与发展要求， 结合项目性质和所处区位， 将改造项目分成几个改造方向，鼓励成片开发，引导形成集聚的改造功能区。根据改造 方向形成六类功能分区：?(1) 城镇改造区。 明确划分城镇建成区的边界， 严格

7、控制外 延式拓展的规模，改造低效用地，鼓励城区内“退二进三”，将 一些废弃工业厂房或城中村改造成满足城镇发展要求的商贸、 居 住区，重新整合城镇用地功能布局。?(2) 村庄整治区。 明确划分村庄农田边界， 控制建设用地规 模，保障城镇可持续发展所需要的自然系统， 通过“迁村并点” 整合旧村庄 ?做到“建新拆旧”，实现“一户一宅”。?(3) 工矿厂企改造区。 鼓励对有条件的地区进行产业改造升 级，提高产业科技含量和产品附加值，加强现代物流、会展、商 务服务、科技服务、服务外包等生产性服务业的发展 ?建成一批 世界级、国家级特色产业基地。?(4) 生态环境改造区。 对位于区域绿地中的改造项目须满

8、足非建设用地的控制要求， 逐渐搬迁恢复绿地， 将城镇内公共地 区和建筑密集区的破旧建筑改造成公共绿地， 缓解人口带来的环 境压力。?(5) 都市农业和现代农业综合开发区。 以复垦、 增加农田面 积、提高农业效益为主要目的，改造农村景观，利用生态资源及 环境资源，结合农业生产、经营及农家生活，为人们休闲旅游、 农业观光提供场所。?(6) 主题文化公园建设区。 修缮及维护具有历史价值的名人 故居、历史街区等， 保护和挖掘历史文化资源， 充分利用旧厂房、 旧村庄改造建设成创意产业园、博物馆等。?再以广州为例， 广州市针对“旧城”改造、 “旧村”改造、 “旧厂”改造分别确定模式。?如“旧城”改造中针对

9、危破房分布相对集中、土地资源功 能布局明显不合理、 公共服务配套不完善的区域采用成片改造模 式，土地资源公开出让，政府主导，对市政、公共服务设施等适 当支持； 针对零散布局及历史文化街区采取业主零散式改造， 并 选择综合整治，消除安全隐患，完善生活设施，改善生活条件或 “修旧如旧、建新如故”“重在保护、弱化居住”的策略。?又如针对“位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升 产业结构有较大影响的“城中村” （“旧村”）， 在采取全面改造 项目用地范围的原则下， 以旧村的用地范围为基础， 结合所在地 块的特点和周边路网结构， 合理整合集体经济发展用地、 废弃矿 山用地、国有土地资源等周边土地资源资源， 实行连片整体改造。 连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土 地资源利用总体规划和控制性详细规划的前提下， 对原有存量建 设用地进行调整使用； 全面改造的“城中村”土地资源， 符合有 关规定的，可登记为国有土地资源；涉及新增建设用地的，应当 依法办理农用地转用或按照建设用地增减挂钩政策办理， 其新增 建设用地指标应当纳入全市土