论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护

1、 论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护摘要：伴随着城市化进程的不断推进，我国经济的持续、稳定、快速发展和人口持续增长使土地资源变得尤为稀缺。集体土地征收制度和失地农民权益保护成为各界关注的热点问题。我国的集体土地征收制度处在改革发展的初级阶段，存在诸多缺陷，还不能充分、有效保护失地农民的权益，分析失地农民权益受损原因的基础上，针对我国现阶段国情，为保护失地农民相关权益提出了一系列相关措施从而为尽快完善我国集体土地征收制度提出建议。关键词：集体土地征收；失地农民权益；公共利益；集体土地征收补偿基于对我国集体用地征收制度存在的缺陷及征地过程中失地农民相关权益受侵害的分析，从农民权益保护的角度

2、探讨了我国集体土地征收制度应着重完善的方面。1 失地农民合法权益的构成1.1 交易自主权如果政府是为了公共目的征收农民的土地，那么，农民就应该拥有对这种公共产品生产的知情权、参与权、选择权和监督权；如果政府征收的土地用于经营性活动，那征地就是一种市场交易活动，被征地的农民和征地单位是地位平等的交易双方，征地单位应该尊重农民自愿交易的自由，任何单位和个人，不能以任何理由强迫农民签订征地协议，不能侵占或掠夺农民的土地。1.2 取得赔偿权党的十七届三中全会通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体

3、组织和农民合理补偿”。1.3 劳动就业权在国家征收土地过程中，农民丧失了可以劳动耕作的土地，也就意味着农民“失业”了。因此，国家必须开拓多种渠道为失地农民提供重新劳动就业的机会。政府还应对就业前的失地农民进行必要的劳动就业培训，使他们能够适应新的劳动岗位，以提高其谋生的技能。1.4 社会保障权土地是农民有形而长久的生活保障的承载体，一旦被征用，农民生活就失去保障，甚至子孙后代的生活风险系数也大大提高。因此，政府必须为失地农民建立安全有效的社会保障体系，将他们纳入城镇最低生活保障体系里，使他们能够像普遍城镇居民一样享受最低生活保障；同时，还要加强基本养老保险和基本医疗保险制度建设。2 集体土地征

4、收制度不完善损害农民权益的分析2.1 土地征用目的和征用范围的模糊性损害了农民的权益我国宪法规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定征收土地，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。土地管理法第43条“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”与宪法相矛盾，任何单位和个人如果有需要使用农村集体用地，即使不是为了公共利益，都可以通过国家征收土地这条渠道来获得农村集体用地的使用权。这就意味着，“公共利益”从公共设施、公益事业、国防等狭义的概念扩大到了几乎所有的经济建设。2.2 土地产权不明损害了农民的权益在我国，农村集体土地所有权主体可分为:乡（镇）农民集体、

5、村农民集体、村民小组三种。农村集体土地所有权到底归哪一级组织，法律规定之间存在分歧，这极易造成土地纠纷产生。2.3 集体土地征收程序的不规范损害了农民的权益（1）征收目的合法性审查淡化。在实施过程中，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。（2）透明性不够，监督性机制缺乏。政府在集体土地征收过程中，在征地范围的决定权、征地审查权、补偿方案确定权等方面处于绝对优势地位；征地实施缺少对政府的必要监督，容易侵害集体和个人的合法权益。（3）民主性参与缺乏。整个集体土地征收过程中，失地农民都处于比较被动的局面。既然征地补偿方案己经确定，失地农民的意见所起的作用

6、是微乎其微的，同时由于农民自身文化素质相对较低，往往不能正确合理的表达自己的意愿，不能对征地方案准确的提出不足。2.4 征用补偿及补偿分配损害了农民的权益2.4.1 补偿范围窄土地管理法规定农用地补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，其它间接损失没有列入补偿范围，尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险。2.4.2 补偿标准不合理我国土地管理法规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费，都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价

7、值无关，只考虑了被征土地的原用途和原产值，这显然是不合理的。2.4.3 补偿分配不合理在实际中，中央和地方各级政府都参与了集体土地征收出让过程的利益分享，新增建设用地的土地有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。而在用地方支付价款的整个过程中，征地收入的分配比例大致是:农民得5%-10%，村一级得25%-30%，政府及部门得60%-70%。政府获得了大部分的收益。2.4.4 补偿方式单一，安置责任不明确目前，我国征地补偿方式主要是一次性货币补偿，但是单纯的金钱补偿无法使失地农民真正的安置就业。农民由于缺乏技能和知识，即使进入城市中，也无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的

8、一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，土地管理法没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。3 完善集体土地征收制度维护失地农民权益的措施3.1 严格区分公益性和经营性用地维护失地农民权益3.1.1 严格而清晰地界定“公共利益”根据梁彗星教授在中国物权法草案建议稿一书中对公共利益的定义，在为进行下列事业必需时可行使农村集体土地征收权或征用权，且征收或征用的范围应以必要为限并保证对农民构成最小侵害:（l）国家机关用地;（2）国防军事用地;（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;（4）城市基础设施用地。包括公共道路交通、公共卫生、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护

9、、公共水源及引水排水用地区域的保护等;（5）公益事业用地。包括灾害防治、科学及文化教育事业、电力通讯广播事业、气象事业、航空事业、森林保护事业、社会福利事业等;（6）法律规定的其他用地。3.1.2 消除法律规定之间的冲突应修改或废除土地管理法第43条的规定，消除法律规定之间的冲突。对于非为公共利益而需要使用农村集体土地的，不再纳入集体土地征收的范畴，而是推行市场交易制度。将公益用地与非公益用地明确区分开，从而更好地规范我国的集体土地征收制度，防止权力的过度扩张，保护农民的利益。3.2 明确农村土地产权维护失地农民权益根据现行土地立法的有关规定和我国农村的社会的实际情况，法律应明确规定“农村社区

10、村民大会或村民代表大会为农村社区集体组织的最高权力机构和集体土地所有权行使的监督主体”。由其负责集体土地的经营和管理，行使农村集体土地的发包、管理、处分以及收益等权利。3.3 规范征收土地程序维护失地农民权益3.3.1 加强征地目的合法性审查加强对征地目的合法性审查，包括事前审查和事后救济。在集体土地征收过程中，设立专项审查，同时在征地公告中必须对征地目的合法性进行专门说明从而使征地过程进入合法轨道。3.3.2 提高征地程序中的公开性和参与性公开性要求公开集体土地征收程序的全过程，征地前公开拟订的各种集体土地征收实施方案，征地中公开用地审查的过程和结果及征地的每一进程，征地后公开补偿安置的内容

11、和结果。参与性指保证农民参与到征地过程中来，使听证制度不仅仅是形式，而应调动农民的积极性，监督行政机关行使集体土地征收权力，保障农民合法权益。3.4 完善征地补偿制度维护失地农民权益3.4.1 扩大补偿范围（1）土地承包经营权损失。土地承包权是一种独立的物权，农民通过行使该项权利，实现对集体所有土地的占有、使用、收益。土地承包经营权本身也可以处分，从而实现其交换价值。由于集体土地征收导致土地承包经营权的消灭，农民造成直接经济利益损失，因此，应将其纳入补偿范围。（2）残余地损失。由于国家征收土地对被征收地块之外的残留地造成了损失，导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。对征收

12、导致的残留地损失给予补偿，是保护残留地权利人利益的需要。（3）搬迁费。由于土地被征收，其上面的建筑物、生产设备、水产、畜产等不得不迁移所需要的费用也应该纳入补偿范围。（4）其它必要费用支出的补偿，如:律师或专家的代理费用、临时租房费用等。3.4.2 确立以市场定价为主的补偿标准笔者认为应该改变征地补偿费按“产值倍数法”计算的“一刀切”作法，确立以市场定价为主的补偿标准。可以在征地中逐步推行土地“片区综合价”政策坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一片区确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分

13、等定级，作为农地转用的市场补偿价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。3.4.3 合理分配土地补偿费农民是农村集体土地所有权最真实的主体，农民具有农村集体土地所有权的成员权。叶剑平认为:所谓成员权，即由于土地集体所有制的存在，使得村庄内部所有合法成员平等地拥有村属土地的权利。所以，必须以法律的形式，赋予失地农民分享土地补偿费的成员权利，并且明确规定土地补偿费在农民、村、乡镇之间的的公平合理的分配比例，而且应该提高失地农民的土地补偿费分配比例，将乡镇的比例调低，而村集体的比例也应该有所提高，因为村集体直接承担着农村社会经济建设的重负。3.4.4 完善补偿方式根据失地农民对征地补偿方式

14、的不同需求，采取多样化安置补偿，提供多形式社会保障，使农民在失去土地后能保证其生存权和发展权。（1）分期和终身货币补偿方式。将一次性的货币补偿分期、终身发放，这样可以使农民的生活得到长期保障。如江苏省昆山市出台政策规定:改一次性的补偿为分期和终身补偿，对被征地农户实行按年分期补偿的办法，每年落实发放到户，并根据物价上涨指数，三年左右上调一次。（2）土地债券安置方式，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营性企业中。这种方式是指在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置。（3）入股分红安置。对有长期稳定效益的项目用地，在农户自愿的前提下，可以以征地补偿安置费用入股，也可以经批准的建设用地土地使用权作价入股。通过股份形式配置到每户农民，并通过合同约定以优先股的方式获得利益（如电站、高速公路、铁路、矿山企业等）。参考文献1韩俊.如何解决失地农民问题j.