我国现行财政体制中存在的主要问题及改革对策

1、我国现行财政体制中存在的主要问题及改革对策探索论坛modernaccounting我国现行财政体制中存在的主要问题及改革对策薛亚军(审计署驻太原特派办,太原030001)1994年实施的分税制财政管理体制改革,克服了以前财政包干体制造成的财政收入增长速度慢,中央财政宏观调控能力弱等问题的诸多制度缺陷,建立了中央和地方财政收入的稳定增长机制,增强了中央财政宏观调控能力;同时财政转移支付制度得到逐步完善,中央对地方的支持力度逐步加大,公共财政体制框架初步建立,促进了经济建设和各项事业的快速发展.但是,经过十多年的运行,现行财政体制中也暴露出与经济发展不相适应,不相配套的矛盾,出现了财力与事权不对称

2、,基层财政越来越困难,财政转移支付实现基本公共服务均等化的职能发挥不到位等问题,需要在深化改革中进一步改进.一,当前财政体制运行中存在的主要问题1.事权划分不清晰,财力与事权不匹配.主要表现在四个方面:一是事权划分不清晰,财政支出责任不明确.由于1994年的分税制财政体制改革维持了原有的中央和地方支出划分格局,但各级政府间事权划分没有实质性变化.从我们历年的调查情况看,各省在财政体制中,除了地方各级政府保障本级政权机关运转经费等基本支出比较明确外,其他事权也大致雷同.同时,财政支出责任的划分过于笼统,使得从中央到地方,从省到县,几乎都有对经济社会发展领域各个方面的投入.由此可见,现行财政分权体

3、制缺乏合理事权划分的配套.如对国税,海关等一些已经明确由中央或省级财政承担支出责任的部门,下级财政又安排其部分支出,打乱了正常的预算分配渠道.二是政府间事权经常变化,出现了层层下移的问题.自2000年以来,随着机构改革和企业制度改革的推进,行政和企事业单位有隶属关系的上下划拨比较频繁,有些财政支出责任并未作出相应调整.部分国有大中型企业办社会的支出责任也下放到地方,增加了地方财政的负担.如中央陆续将地质勘察局,部分高校等行业和企事业单位的管理权限下划各省本级,并核定了每年的下划补助基数.但由于调资政策的不断出台和基本支出水新会计2011.9平的不断提高,地方实际向这些单位的拨款远高于中央核定的

4、补助基数,支出责任的下放增加了地方各级政府的支出压力.三是上级政府层层集中财力.调查发现,中央与地方以及省以下分税制财政体制运行中普遍出现了收入上移的情况.主要表现在:上级税收集中度比较高,且上级集中的增长速度高于基层政府可用财力的增长速度;地方可用财力的增长速度低于税收收入的增长速度;一般预算收入占财政总收入的比重偏低.四是财力与事权不匹配,基层财政负担过重.调查发现,某省县级一般预算支出仅占全省的54%,一般预算可用财力仅占全省的53%,却承担着全省73%的财政供养人员,87%的普通教育学生,99%的城镇低保人员和100%的农村低保人员,基层财政负担沉重.2.财政转移支付制度不够科学和规范

5、.财政转移支付制度是分税制财政管理体制的补充机制,主要目标是合理调节地区间的财力分配,促进基本公共服务均等化.最初主要由税收返还,财力性转移支付,专项转移支付三大项目组成,截至2009年底调整为主要包括税收返还,一般性转移支付,专项转移支付三大项目.从调查情况看,财政转移支付制度设计和运行中还存在一些突出问题.一是税收返还尤其是两税返还是建立在保证既得利益基础上,起不到均衡地区间财力差异的作用.中央对地方的税收返还由两税返还,所得税基数返还,成品油价格和税费改革税收返还三大部分组成,主要是为了保证地方的既得利益.尤其是两税返还,中央对地方上划的税收按基期年如数返还,并逐年递增,税收额多的地区得

6、到的返还额也多,财力更加充裕.税收额少的地区得到的返还额也少,财力依旧不足.如某省下辖的所有县区中,2007年一般预算收入排名前20%的县得到的税收返还占县区取得税收返还的29%,其中两税返还占县区取得两税返还的39%;而排名后20%的县得到的税收返还仅占县区税收返还的7%,占前20%名取得税收返还的26%.可见,税收返还是为了保地方既得利益,一般预算收入或人均一般预算收入高的县区得到的税收返还也高,起不到均衡地区间差异的作用.二是专项转移支付在整个转移支付中占比偏大.专项转移支付是中央财政为实现特定的政策及事业发展目标,以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补

7、助资金,需按规定用途专款专用,因此形不成地方的自有可支配财力.2003-2007年,中央对某省的专项转移支付增长了1.44倍,年均增长25%,占所有上级补助的比重从40%提高到43%,形不成地方的可用财力,影响了地方的统筹使用能力.三是按2009年之前分类来讲,财力性转移支付特别是其中的一般性转移支付所占比重较小,削弱了财政转移支付制度均衡地区间财力差异的作用.财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现区域基本公共服务能力均等化,中央财政安排给地方财政的补助支出,由地方统筹安排,其中的一般性转移支付是具有较强财力均等化功能的转移支付项目.该项转移支付虽然近年来的

8、增速较快,但由于基数小等原因,目前占转移支付总额的比重依然处于偏低水平.3.部分支出的法定增长要求和上级出台的各种增支,配套政策削弱了地方财政自主调控能力.主要表现在:一是农业,科技,教育支出增长的法定要求增加了地方政府的刚性支出压力.我国相关法律明确要求,各级财政每年对农业,科技,教育等投入的增长幅度应该高于财政经常性收入的增长幅度.如抽查某省6县按照法定增长要求2007年应投入的支出增量占可用财力增量的51%,实际投入占6县一般预算支出的34%,占当年可用财力的33%.二是近几年中央出台的机关事业单位人员工资,计划生育,公检法司,监狱,粮食,农村义务教育,新型农村合作医疗,农村居民最低生活

9、保障,就业再就业,城镇居民医疗保障等领域的支出政策存在达标要求,增加了基层政府的支出负担.三是上级政府要求的各项配套任务进一步增加了地方财政的负担.上述刚性支出增加了地方财政的支出压力,再加上保工资,保运转的基本支出,基层政府用于其他重点支出的财力非常紧张.而且有的达标政策和配套要求还是在年中甚至年末才下达,对地方政府的预算冲击很大.4.地方税体系不完善,地方收入结构不合理.1994年分税制改革时确定的建立地方税体系的任务,在改革后并未得到落实.一些原先设想的地方税种未能开征,地方税体系建设滞后,基层政府缺乏独立的主体税种.虽然在现行财政体制下,增值税,营业税,所得税等主体税种的上级集中度较高

10、,但省以下各级政府的收入仍主要依靠这些共享税,这一问题成为影响省以下财政体制完善的一个重要因素,导致地方政府的执政理念和组织财政收入的行探索论坛为与经济建设的相关度比较大,同时也成为非税收入迅速增长的一个诱因.h2003-2007年,某省一般预算收入中的非税收入增长了3.35倍,年均增长44%.省本级一般预算收入中非税收入增长了99%,占一般预算收入的比重从10%提高到24%.其全部政府性收入中的非税收入占比从46%提高到71%.下辖所有县区的一般预算非税收入同期增长了3.51倍,年均增长46%.非税收入占一般预算收入的比重从27%提高到33%.5.财政管理层级过多,财政运行效率较低.(1)省

11、级财政比市级有更强的调控能力,有利于缩小地区间财力失衡.主要表现在:一是省对各市的调控能力要强于市对下辖县区的调控能力.12007年,某省10余个地市的人均可用财力地区间差异系数0.19,比较均衡.而这些地市对其辖区内县区的均衡作用则各不相同.差异系数最低的市为0.16,最高的市为0.54,该市下辖的10多个县区中,人均可用财力最高的是最低的9.5倍,悬殊比较大.二是省直管县的均衡水平要高于市管县.某省2007年所有县区间的总人口人均可用财力差异系数为0.41.其中省直管县的人均可用财力差异系数仅为0.28,而其余市管县的人均可用财力差异系数高达0.45.(2)省直管县财政管理方式提高了财政资

12、金的运行效率,有效杜绝了资金在市级财政的滞留,闲置和挤占挪用问题的发生.由于省直管县管理方式中资金调度,转移支付,专项补助等方面由省直接管理到县,减少了资金拨付的中间环节,可以使资金及早发挥效益,而且有利于县级及时决策,及时了解项目内容.对于财政比较困难的市和县,资金申请和资金拨付的优势更明显,困难市的市级财政资金紧张,下辖的县实行省直管后,县级财政资金调度较以前宽松了,可以向省财政直接申请往来资金.二,上述问题所产生的负面影响1.地区间人均可用财力和支出水平存在的失衡问题比较突出.一是地市之间,县区之间总体存在横向不均衡状况,尤其是县区间横向不均衡比较突出.二是国家级扶贫开发工作重点县与非国

13、家级扶贫开发工作重点县之间存在横向失衡问题,部分财政自求平衡的县目前甚至比贫困县还要拮据;然而,由于体制原因,却享受不到更多优惠政策的支持.调查发现,某省国家级贫困县的均衡状况优于非国家级贫困县,且非国家级贫困县的人均可用财力最低值仅是国家级贫困县最低值的36%,人均一般预算支出最低值是国家级贫困县最低值的43%.三是省,市,县三级财政供养人员人均一般预算可用财力和人均一般预算支出不均衡,存在逐级递减趋势;部分县(市)可用财力的增幅远高于市本级可用财力的增幅.2.一些地方特别是基层财政普遍比较困难.调查发2011.9新会计探索论坛modemaccounting现,20032o07年,某省县级可

14、用财力增长速度低于一般预算收入增长速度,基层财政普遍比较困难.主要表现在基层政府运转保障水平普遍较低,提供教育和医疗卫生等公共服务水平也较低,可调控财力有限导致提供公共服务大量依赖于上级专项转移支付,债务负担沉重,一些地方依然存在财政赤字等.3.一些基层政府用自身财力更多倾向于搞基本建设和经济建设,提供公共服务相对较少.主要表现在一是对企业直接投入财政资金;二是大量开展开发区,城区,公路交通等基础设施建设,而用于教育,农业,卫生,社保等方面的总投资较少.三,几点建议1.加快政府间事权和支出责任划分的立法工作,按照事权,支出责任和财力相匹配原则,完善现行分税制体制,推进社会主义公共财政建设.科学

15、,规范,明确地划分政府间事权和支出责任,并匹配相应财力,是财政体制改革的基石.由于我国分税制体制改革是在事权和支出责任不清情况下进行的,政府间事权交叉重复,支出责任随意上下划,财政对非本级责任越位的大包大揽和互相推诿转嫁的缺位以及通过转移支付制度不断校正等问题就在所难免.事权和支出责任不清,则难以确定财力是否匹配,对于解决政府间分税所存在的中央财政集中度是否过高,建立地方税收体系等问题就无从着毛同时,转移支付制度作为应急和校正机制也难以规范统一.因此建议,当前应从解决政府间事权和支出责任划分这一难点为突破口,合理确定集权和分权比例,加快立法步伐,切实完善分税制体制,促进建立规范统一的转移支付制

16、度,进而推动社会主义公共财政制度的建立.2.进一步完善转移支付体系,建立科学,合理,规范的转移支付制度.一是要简化合并转移支付形式,改变目前这种既有自上而下的各项补助,又有自下而上的各种上解的资金双向流动计算办法,减少中央对地方的税收增量返还,特别是对富裕地区的税收增量返还,增加对贫困地区的补贴数额.二是要进一步明确转移支付实现公共服务均等化的目标,逐步提高一般性(均衡性)转移支付的比重,以提高基层政府提供基本公共服务能力和财政自身保障能力.三是降低专项转移支付比重,并在清理,整合专项转移支付资金的基础上,进一步制定科学合理的分配依据和分配程序,提高资金分配的透明度和公开性,完善资金管理方式,

17、对一些符合民生需要的项目,中央财政规定专项资金的使用方向,不确定具体的项目,实行切块分配,以奖代补的激励机制,调动地方积极性,尽量减少地方配套任务.四是在财力再分配上要更多地向中西部地区倾斜,逐步缩小中西部地区同东部地区的差距.3.进一步完善省直管县财政管理体制.虽然省直管县提高了财政资金的运行效率和县级均衡程度,但试点发现仍存在不完善之处,省级直管的优势在一些地方还没有显现,甚至还带来了一些新情况新问题.如财政体制与行政体制脱节造成省市县三级政府间新的财权事权不统一,市级财政支持县域经济发展的积极性不够,专项指标管理不好掌握,省市专项指标重复下达等.因此,建议各省要客观看待省直管县财政体制管

18、理方式改革,既要认识到这项改革对发挥省级政府的区域财力调节作用,缓解县乡财政困难,促进县域经济协调发展的重大意义;又要结合各省的实际情况,对试点效果进行全面调研.认真倾听基层政府对省直管县改革的意见和建议,研究完善相关管理办法和配套改革措施,进一步明确省市县各自的职责,逐步解决遇到的省级行政成本加大,市级事权与财权不对称,县级财政队伍素质和管理水平参差不齐,市县事权关系不清等主要矛盾和问题,真正体现省直管县体制改革的优势,充分发挥省级政府区域财力调节的作用,促进县域经济协调发展.(上接第26页)和公司治理结构存在问题,控制权的私人收益相对更大,控股股东经常将上市公司看作是套取资金,侵占中小股民利益的手段,从而导致公司绩效低下.飞天系实际控制人西安飞天在上市公司困境中扮演重要角色,首先是利用上市公司进行债务担保,一旦被担保关联方不能偿还贷款,上市公司由于连带责任担保,面临巨大财务压力.另一方面,实际控制人及关联方利用关联方交易挪用上市公司资金,使得上市公司运营资金紧张,影响公司正常生产经营.对于维系飞天系的控制权,实