印度的银行救助框架面临的挑战

1、印度的银行救助框架及其面临的挑战此次全球金融危机引发了对金融安全机制如何发挥作用以及对监管机构、银行清盘机构和存款保险机构三者之间关系的重新考虑。危机显示，存款人对风险的敏感程度高于我们此前的估计，只要有微小损失的可能就会引发挤兑。这就要求负责金融业监督、监管、破产清盘和存款保险的部门在面对危机时协同一致，快速、协调地采取应对措施。此次危机的另一个启示是一个稳健的金融体系需要有三个支柱的支撑。第一个支柱是有效的监督；第二是强有力的监管框架，该框架应能覆盖整个金融体系，并建立内在的缓冲来平滑周期性波动；第三个支柱是则是有助于限制过高的风险的、快速有效的金融业救助方案，这也是本文着重要讨论的。各国

2、在不同的机构之间分配三项职能的模式各不相同。有些国家的存款保险机构在金融机构救助过程起到重要作用，有些参与不多，有些则完全不参与。在印度，银行救助的职责完全由监管和监督机构承担，存款保险公司只负责提供资金。印度的金融框架印度的金融框架由商业银行、信用合作社、非银行金融公司、保险公司、公积金基金、共同基金和养老金基金组成。金融业资产总额占GDP的140%，其中商业银行的比重最大，占整个金融资产的60%。在商业银行的总资产中，国有银行的资产占比接近75%，占支配地位。印度的商业银行资本充足，截至2011年6月末，按巴塞尔II标准计算的资产充足率为13.9%，高于9%的最低监管标准。印度的金融体系能

3、够抵御危机，源于其结构和监管上的特点。商业银行按要求必须按其资产的一定比例（目前是24%）持有政府债券，此外还需要持有存款准备金（目前为6%）。同时，政府持有大多数的商业银行也增强了公众的信心。印度储备银行是印度的金融安全网建设的总设计师，不仅肩负中央银行职责，还负责银行的监管和救助。存款保险公司作为印度储备银行的全资子公司，与央行密切合作，为小额存款人提供存款保护。印度的商业银行极少出现倒闭，上一次出现危机是在2004年一家大银行濒临倒闭，当时的解决方法是迅速地将该银行和另一家经营良好的国有银行进行了合并。但城市信用合作社的倒闭却比较常见。对于不能满足最低监管要求的银行，印度央行将对该行进行

4、定期监测，要求该行制定实现注资等主要财务参数目标的行动计划。如果问题恶化，净资产转为负值，而且没有可能出现转机，则该银行的资产将会接受冻结，以防止银行挤兑和资产剥离，并留出时间让监管机构寻找合适的收购方。对问题银行的并购将以透明、协商的方式尽可能快速的完成。印度常用的银行救助方法是协助陷入困境的银行进行重组、并入经营良好的银行或直接关闭，其中最常用的方法是协助或强制将出现问题的银行并入另一家银行（通常是国有银行）。有时也会出现经营良好的银行自愿收购问题银行的情况。印度的存款保险和信用担保公司（DICGC）负责对清盘的银行提供资金，并在收购方无力偿付全部存款时，在存款保险额度内协助支付存款人的存

5、款。对于小型的城市信用合作社，通常的方式是将银行清盘，并向存款人偿付存款。银行救助框架和存款保险此次金融危机凸显了快速的进行救助对于避免问题蔓延和恢复金融稳定的重要性。救助程序应可以让银行有序的完成清盘，清除不安全或不健康的因素，但保留关键的金融业务。尽管到目前为止，印度出现的问题银行都得到救助，但仍未确定我们的银行救助框架能否经受严峻考验。这里有几个问题需要考虑：我们的救助程序是否迅速有效？我们必须具有什么样的救助工具，以应对不仅是小银行而且是中大型银行的倒闭？如果我们的金融机构成为国际性银行或系统性重要的银行，我们在保全他们的价值时会面对怎样的限制？对于存款保险公司而言，存款保险公司在银行

6、救助机制中的最佳角色是什么？我们是否应该考虑在安全网各参与者之间重新分配救助责任呢？回答这些问题需要在我们的法律和监管框架做出一些根本的改变。在此我将提出印度银行救助框架中的一些特定的问题和瓶颈。1、 适当的法律框架第一个挑战是建立可以覆盖所有金融机构的全面的救助法律框架。目前，印度关于管理层控制、金融机构的收购、暂停业务和清盘等问题的相关法规都分散于不同的法律和法规中。同时，不同的银行受不同的法规监管。例如，公司制的银行受银行监管法（1949年）和公司法（1956年）的管辖，而国有银行，包括印度国家银行、国有银行及区域性农村银行的救助机制则包含在各自的法规中；对于信用合作社，中央或地方政府的

7、注册处负责监管其部分运作，包括清算和重组。存款保险方面的法规有单独的存款保险法，但没有在银行法中作出规定。印度银行救助目前遵循的由法庭进行裁决的程序过于缓慢。如果银行股东不同意监管机构对银行进行救助，救助程序会更加拖延。在印度，计划接受合并的公司必须通知竞争委员会，而竞争委员会可以有210天的时间来作出决定。这些因素都会令银行救助更加缓慢。银行救助程序必须简单迅速，以避免债权人、尤其是小额存户会遭受不必要的损失和延误；尽可能的保存倒闭或即将倒闭的机构的价值；由股东承受主要损失。市场对决策延误和对即将倒闭的机构的前景不明也会作出惩罚。因此，我们应考虑对不同机构的救助的合理的时间安排。2、让存款保

8、险公司发挥更大的作用第二个挑战是需要确定哪个机构是救助的“主管机构”，尤其是存款保险公司是否应该在监管框架中发挥更大的作用，以更早的发现银行倒闭的迹象，并进行有效救助。在向存款人快速偿付存款时，存款保险公司面临关于存款人的信息共享安排不足的限制。在印度，商业银行极少出现倒闭，存款保险体系的受益者主要是信用合作社。尽管城市信用合作社的监管和监督框架已经逐渐与商业银行保持一致；但这些银行的救助机制仍并非完全由央行决定，央行仍需和相关的中央或地方政府共同协商。由于存在双重控制，在清算人的任命，存款人信息收集、存款人支付及资产追回等的时候就容易发生延误。存款保险公司对问题银行的救助采取的是“最小成本”

9、的方式。这就需要安全网参与者，如政府、监管机构、中央银行、存款保险机构进行密切合作和协调。经验表明，具有足够广泛的职能、足够的权利、运行的独立性和紧急资金来源得到保障的存款保险公司将能够更为有效的建立和维持公众的信心和应对金融危机。对印度而言，我们在决定是否应该扩大存款保险公司在救助问题银行的职责时，应从是否能更快速的偿付存款人的付款，降低成本，更快速地救助以及由此带来的对金融体系的稳定的好处等方面考虑。这个问题的解决办法在于建立明确界定的清盘机制和合理的救助程序。印度政府成立的“金融行业立法改革委员会”正在全面评估银行业的全部法规，以支持银行业的发展和现代化。委员会预计将对部分法规提出根本的

10、改革，从而使整个法律框架更简单、透明和高效。储备银行也将向委员会提交意见，而简化关于银行救助的法规和评估存款保险公司的职责将是我们提交的意见的一部分。3、 交叉补贴第三个挑战是存款保险覆盖不同的银行，而不同的银行，尤其是商业银行和信用合作社的法规和结构各不相同，倒闭的概率也不同，但需要交的保险费用却一样。这就导致商业银行为信用合作社提供了补贴。如，按5年的区间计算，商业银行支付的保费占存款保险公司总保费的92%，但全部发生的赔付却都是付给信用合作社，而信用合作社的存款只占存款保险公司所保的存款总额的14%。这显然导致道德风险问题。一个解决的办法是根据风险进行收费，但对印度而言这不一定是最佳方案

11、。这需要在降低道德风险和向本已实力较弱但却服务于金融包容重要目标的银行增加保费之间取得平衡。此外，按风险收取保费可能会压低本已较弱小的银行的股价。交叉补贴，即向不同的银行按统一税率收费，可以视为对大银行对其他银行较大的外部性的一种收费，因此也就合理了。4、 存款保险基金的充足性第四个挑战是存款保险基金是否充足的问题。公众对存款保险的信心主要取决于公众是否相信存款保险基金已经足以满足救助需要。印度存款保险与信用担保公司（DICGC）持有一个事前基金，其资金来源于参保银行缴交的保费和基金投资的收入。按照过去的银行倒闭情况判断，DICGC的基金似乎是足够的，仍未确定是否能应付数家中小银行倒闭的情况。

12、当然，没有一家存款保险公司的流动资金足以应对全面爆发的金融危机。在银行业出现系统性倒闭的情况，存款保险公司必须能够从中央银行或政府中快速地获得无限制的基金，以维护金融稳定。这个安排在2008年金融危机中对抑制存款人的恐慌起到了关键的作用。5、 跨国银行的救助 印度乃至全球银行业面临的另一个挑战是跨国银行的救助。主要问题在于各国的法律和监管框架不同，导致救助困难、效率不高和成本高昂。显然有必要建立更加统一的法律和监管框架。在印度，跨国银行较少，但随着世界经济的复苏和国际贸易和金融交易的增长，印度面临的跨境风险也将越来越高。现在是时候开始着手寻找更快速有效的、不受局域限制的银行救助途径了。我们需要

13、和外国监管机构加强联系，加强信息共享，并对如何救助国际性银行形成共识。与此相关的，也是近年来困扰我们的一个问题是对在印度经营的外资银行的合适的监管框架。特别是，我们正在讨论是否应该强制要求外资银行设立法人银行。各国的国际银行集团的组织架构各不相同，这源于其业务模式的不同和各国金融业发展阶段的不同。分行和子行模式各有优缺点。国际上通行的观点是在分行模式下，如果外资银行面临倒闭，将难于确定其可以用于满足偿付本国债权人的资产的规模，以及难以确定应该由分行承担的债务的规模。子行模式便于管辖国加强监管，也更安心，并能简化救助程序。在出现危机时，分行和银行其他机构之间的区分，以及资产和负债的法律归属地非常

14、重要。印度储备银行将根据今年一月份发布的研究论文出台对在印度经营的外资银行的指导办法。6、 关于系统性重要银行的救助框架最后一个挑战是对对系统性重要银行的监督和监管，这也是国际社会主要关注的问题，尤其是系统性重要银行经营规模很大，并覆盖庞大的非银行金融机构。目前已经有关于对“系统性银行附加费”的讨论，也就是要求系统性重要银行持有额外的资本。尽管增加资本金将提高银行的经营成本，但充足的资本有利于抵御更大的金融危机冲击，其好处预计将高于其成本。同样重要的是，我们需要为非银行金融机构建立一个有效的救助机制。为大型的复杂的机构建立新的风险管理和监管标准是一个艰巨的任务；标准的实施就更加艰难。到目前为止

15、，对银行和非银行金融机构的监管和法律安排的不同是可以理解的，因为这些机构的经营活动主要集中于不同的市场。但横跨银行和非银行领域的大型复杂的金融机构和金融集团的出现则令监管和救助框架的整合成为必要。这需要对风险进行整体的分析，需要花费相当的时间、资源、专业和方法。许多印度的银行已经发展成为金融集团，这些银行可以视为“国内的系统性重要银行”。这从监管的框架方面提出了两个挑战缺少足够的法律框架以及有限的跨监管机构合作框架。首先，在目前的法律和监管框架下，提高银行救助的效率是新成立的金融稳定和发展委员会（FSDC）的主要职责之一。委员会的一个任务是根据各种金融机构的相互关联的信息，编制更加全面的救助方案。此外，我们还需要考虑建立一个类似于全球系统性重要银行的监督学院的机制。其次，这些金融集团的监管需要从了解银行的业务模式和风险状况着手。印度储备银行已经成立了“金融集团监测处”，来对大型和系统性重要的银行集团进行密切和持续的监督。目前共有12个金融机构属于这个类别，占银行业总资产的53%。我们也开始前瞻性的开展各种情景模式下的压力