我国公益信托发展中存在的问题及对策

1、经济纵横 2007年8月刊创新版我国公益信托发展中存在的问题及对策李青云 (北京特华博士后科研工作站，北京100029)摘要：作为慈善事业重要组成部分的公益信托在我国至今仍基本处于萌芽状态，应从公益信托的 运作机制入手完善相应的配套制度，加强对公益信托理念的宣传，促进公益信托在我国顺利发展。 关键词：公益信托；制约因素 中图分类号：抟32 39文献标识码：八文章编号：10077685(2007)08创新版一003703收稿日期：2007 0630当前，我国社会公益慈善意识已有很大提 高，有能力并有意愿参与公益慈善活动的人士层 出不穷，慈善捐款额连年递增，同时，弱势群体 救助、公益设施建设等公益

2、需求也同样明显。基 于这一背景，公益事业在我国将面临巨大的发展 机会和空间，其社会意义不可估童。一、公益信托概况公益信托，即指为救济贫困、发展文教科 卫、环保、慈善等社会公益事业而设立的信托。 公益信托的受益人是社会公众中符合规定条件的 人。设立公益信托的目的并非为委托人自己谋利 益，也不是为特定利益人谋求一己私利，而是为 发展社会公益事业，促进整个社会的文明发展与 进步。虽然各国对公益信托资助的对象界定并不 一致，但设立公益信托的目的却完全相同，艮p: 公益信托均是出于某类公益目的使社会公众 中符合条件的人获得特定利益的目的而设立 的信托。相比其他传统形态的公益事业组织，公 益信托具有非常突

3、出的优点，这得益于信托财产 权的独特架构受托人拥有信托资金的管理运 用权却无法享有财产，受益人享有收益却无法触 及资金本金。这种架构使公益信托在存续期间具 有得天独厚的优势：第一，高度专业化管理，确 保资金保值增值。在公益信托中，信托资金处于专业受托人的管理下，其专业的资金运用能力有 助于信托资金的保值与增值，防止不必要的资金 运用亏损。此外，对于非资金类的信托财产而 言，受托人还可依据信托财产的不同性质提供相 配套的管理服务，如，将文物交给博物馆等，从 而扩大公益事业的作用范围。对于财产事务较为 复杂的公益信托，还可引入专门的信托服务人机 构，由其对财产事务进行专门化处理，从而提高 公益信托

4、服务的水准和效率。第二，高度安全性 保证，保障资金公益目的的实现。一方面，根据 资金类信托的一般监管要求，公益信托架构中通 常还包括资金托管人机构，即由托管人对信托资 金进行托管。在这样的架构下，受托人必须在符 合信托文件约定的条件下发出指令对资金进行运 用，否则托管人有权拒绝对资金的任何调动。另 一方面，没有受托人的专门指令，托管人则无权 对资金进行任何处置。这种严密的相互关系不仅 使资金运作清晰，也能保证公益资金的公益性， 而且在制度上有效规范了人为的风险，确保信托 资金的安全。除此之外，中华人民共和国信托 法还规定公益信托应当设置信托监察人，由 其对信托资金的管理运用进行监督和制约，信托

5、 监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利 益，提起诉讼或者实施其他法律行为，从而加强对基金使用方向的监督，避免基金被挪作他用， 有利于公益事业的发展。这是保障信托资金按照 信托目的进行安全运作的重要制度安排。二、我国公益信托发展现状及其制约因素目前我国各信托公司在其开展的业务中都将 “公益信托”列为其业务范围之一，已有少数几 家信托公司进行了公益信托尝试公益信托在我 国的发展仍处于萌芽阶段。目前信托行业更关注 公益信托产品的设计和开展，希望能完善配套的 法律。一方面社会公益事业的发展需求非常迫 切，另一方面作为有效管理方式的公益信托却迟 迟难以打开局面，这里存在的鲜明矛盾无疑有深 刻的原因，

6、具体来说，现阶段我国公益信托发展 受到以下几方面的影响。(一）资金信托的私募投资管理模式。中 华人民共和国信托法和信托公司管理办法 分别对公益信托作了原则性规定，并为信托公司 作为公益信托受托人提供了法律基础。但迄今为 止尚未出台真正的公益信托管理办法，因此公益 信托的运行只能参照其他信托产品规定进行。就 目前而言，资金是最主要也是最常见的捐赠财 产。因此，公益信托往往参照信托公司集合 资金信托计划管理办法这一专门性规定开展 运作。然而，由于监管部门一直将资金信托视为 私募投资产品加以管理，管理办法中关于委托人 数童和资金委托起点的规定对公益信托的发展造 成重大影响。在2002年生效的资金信托

7、管理办 法中，委托人数童的规定上限是200人，且资金 委托起点不得低于5万元，这一人数的限定导致 可参与同一公益信托的人数十分有限，而5万元 的起点又将很多有意向的人士排除在公益信托之 外。受上述私募管理规定的影响，公益信托的发 展受到很大制约，迄今只有少童的准公益信托产 品在保持运行。而在2007年3月生效的新管理 办法又进一步强化了资金信托私募管理模式：委 托人数童做了进一步调整自然人不得超过 50人而法人数童不限，资金委托起点则提高到 了 100万元。更致命的规定在于委托人必须是信 托的惟一受益人，即资金从委托人名下转出后最 终还必须转回委托人名下，委托人将无法通过资 金信托的方式捐助财

8、产给他人，这一规定事实取消了以资金信托方式开展公益信托的可能。(二）财产信托的登记制度缺位。除货币资 金，股权、不动产和动产等也是常见的捐赠财 产。与资金信托不同，为保障此类财产信托关系 的合法有效，必须对被转出的财产进行专门信托 登记，即将委托人名下的股权、不动产等财产所 有权进行变更，转由受托人持有财产的所有权。 但目前我国的登记管理方式中只有常见的交易、 继承、赠与登记等传统类型，并没有性质特殊的 信托登记规定。信托登记制度的缺失，事实上造 成各类财产信托在设立时普遍遇到多种法律难 题，财产变更的合法性一直难以完善。在实践操 作中，为实现财产的变更登记，往往需要采取签 订辅助合同等等变通

9、方式加以弥补。因此，由于 信托登记制度的不完备，采用财产信托方式构建 公益信托也受到严重制约。(三）公益信托税收制度缺失。社会公众自 愿通过设立公益信托的方式，直接将资金和物资 用于发展社会公益事业，不仅可节省相关行政管 理费用还可降低公共支出水平。因此，世界各国 均采取各种措施对公益信托加以扶持和鼓跳其 中税收制度往往是推动公益信托发展的最有效政 策措施，各国为鼓励发展公益信托，往往针对公 益信托制定专门税收优惠政策。如，英国税法中 就有公益信托的经营收入免征个人所得税、公司 所得税；公益信托出售捐赠而来的物品免征增值 税等规定。在我国现有的税收制度层面上，信托 税制尚未建立健全，针对公益信

10、托的税收政策更 无从谈起。此外，即使是现有的税收优惠政策如 何适用于公益信托也尚待明确。综合来说，当前 我国公益信托税收政策主要存在以下问题：重复 征税；现行鼓励捐赠的税收制度设定的激励程度 不高；在实际操作中也常常发生优惠政策不能落 实的情况。税收制度的缺失既打击了捐赠者的积 极性，也不利于我国公益信托的发展。(四）监管主体缺位。由于公益事业涉及的 管理机构较多，且法律没有明确各管理机构的具 体职责，事实上造成管理机构难以到位，从而导 致公益信托的诸多事项均无从批准。此外，即便 根据有关规定将民政部门视为我国公益事业领域 的主要管理机构，但同样由于相关制度的缺失， 民政部门在对公益信托进行审

11、批时，也缺乏明确 的申报程序，其具体审批职权很模糊，以致上报 的公益信托迟迟难以批复。公益信托监管主体的 缺位也在很大程度上导致公益信托运行的困难。(e)信托公司的信托危机。信托业至今已 进行五次规范，现在正面临第六次规范。信托公 司屡次被清理整顿，这在很大程度上损害了信托 这种财产管理工具在我国金融市场上的信誉水 平。事实上，此前的多次清理整顿往往是在 “童”上削弱了信托投资公司，信托公司运营模 式中存在的本质问题仍未得到有效解决，不断出 现的信托公司危机致使信托在公众心中出现了信 任危机。再者，公益信托在国内的发展也处于起 步状态，社会公众还没有普遍形成通过公益信托 进行慈善捐助的意识，这

12、同样是公益信托得不到 普遍开展的重要原因。三、促进我国公益信托发展的对策建议(一）制定专门的公益信托管理制度。针对 缺乏专门制度，公益信托不得不参照资金信托或 财产信托运行模式的状况，我国应尽快出台专门 的公益信托管理制度。应当就公益信托的发起设 立、公益信托合同的签订、公益信托财产运作管 理、委托人权利义务、受益人权利等内容做出明 确规定。此外，还应就公益信托的监督管理进行 具体规定，明确各公益事业的主管机构，将公益 信托管理机构的管理职权、分工及相应的责任一 一加以明确，以使公益信托有章可循，以此保障 公益信托的顺利运行。从公益信托的本质属性出 发，公益信托以社会利益的实现为核心目标应 当

13、最大限度的接受公众委托人的慈善捐助，这完 全不同于资金信托等私募投资产品的投资增值目 标。因此，应当在公益信托管理制度中坚决摆脱 私募管理的思维模式，放开关于委托人数童的特 别限制，并且取消关于财产委托起点的专门规定 等。c：)完善信托财产登记制度。信托财产登 记制度有助于消除公益信托各方当事人的顾虑， 提高公益信托财产运作的透明性和安全性。2007 年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会 议通过了中华人民共和国物权法 该法对 “物权的设立、变更、转让和消灭”进行了明确 的界定，这为建立信托财产登记制度提供了法律 依据。以此为契机应当尽快就我国现行财产登 记制度加以改进，明确信托财产登记的

14、相关条 款，就信托财产登记的程序等一系列内容形成明 确规定。(三）建立公益信托税收政策。完善、合理 的公益信托税制有利于确保公益信托在宽松和公 平的环境下稳健发展，我国应当逐步建立针对公 益信托的专门税收政策。公益信托的运行涉及企 业所得税、个人所得税、营业税、契税、印花税 等多个税种，其中以委托人所得税和受托人营业 税为核心。根据新通过的企业所得税法&我 国企业对外捐赠的列支比例已得到大幅增加，对 此应尽快明确公益信托捐赠也可享受这一政策; 就个人所得税而言，应当允许个人捐赠支出免于 交纳个人所得税；就营业税而言，应降低受托人 的营业税适用税氧以鼓励受托人的积极性。(四）加强信托理念教育。信托在我国属于 新生事物，社会公众对信托理念的认识和接受需 要一个较长的渐进过程。而且，二十年来信托业 整体形象的不佳使得这一过程还要经历一番波 折。只有在信托重塑市场形象的前提下，信托机 制才能为人广泛关注，公益信托的优越之处才能 为人广泛认同。所幸的是，2007年3月新的 信托公司管理办法和信托公司集合资金信 托计划管理办法开始实施，这将推动信托投 资公司从“融资平台”真正转变为“受人之托、 代人理财”的专业化机构，信托公司开始真正 回归信托主业。随着信托业