10_预算绩效评价与绩效管理3

1、预算绩效评价与绩预算绩效评价与绩 效管理效管理 “第一届许毅财经科学基金第一届许毅财经科学基金” 一等奖一等奖(2006年年) n政府绩效管政府绩效管 理理获财政部获财政部 成果获奖成果获奖 预算绩效评价与绩效管理预算绩效评价与绩效管理 n(提纲提纲) n第一部分第一部分 什么是财政绩效管理什么是财政绩效管理 n第二部分第二部分 财政绩效评价原理财政绩效评价原理 n第三部分第三部分 财政绩效评价案例财政绩效评价案例 n第四部分第四部分 绩效评价与财政改革绩效评价与财政改革 n第五部分第五部分 结论结论 n提问，解答提问，解答 第一部分：什么是预算绩效管理第一部分：什么是预算绩效管理 n一、基本

2、观点一、基本观点 n二、预算绩效与绩效管理二、预算绩效与绩效管理 n(一一)预算绩效预算绩效 n(二二)预算绩效管理预算绩效管理 n(三三)预算绩效评价预算绩效评价 n(四四)有效公共服务有效公共服务 n(五五)预算绩效的分类预算绩效的分类 n(六六)相关名词辩析相关名词辩析 n二、绩效评价的意义和目的二、绩效评价的意义和目的 n(一一)人们为什么重视绩效？人们为什么重视绩效？ n(二二) 政府改革与预算绩效管理政府改革与预算绩效管理 n 一，基本观点一，基本观点 1.1.支出是政府理财的核心。支出是政府理财的核心。政府出于支出需要才去组织收入。一个有漏洞的预政府出于支出需要才去组织收入。一个

3、有漏洞的预 算，收入越多越糟糕。算，收入越多越糟糕。 2.2.增加财政收入未必能解决财政困难。增加财政收入未必能解决财政困难。支出与效果脱节导致了支出与效果脱节导致了“财政悖论财政悖论”。 n20032003年中央年中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 “建立预建立预 算绩效评价体系算绩效评价体系”。20062006年温家宝年温家宝( (国务院工作会议国务院工作会议) )：“绩效评估是引导政绩效评估是引导政 府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度， 要抓紧

4、开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。 ”20082008年年政府工作报告政府工作报告“推行行政问责制度和预算绩效管理制度推行行政问责制度和预算绩效管理制度” n20102010年年1 1月月9 9日，胡锦涛在政治局第日，胡锦涛在政治局第1818次集体学习时指出次集体学习时指出: :面对错综复杂的国面对错综复杂的国 际国内形势，我们要夺取应对国际金融危机冲击全面胜利、保持经济平稳较际国内形势，我们要夺取应对国际金融危机冲击全面胜利、保持经济平稳较 快发展，快发展，必须深化财税体制改革，推进依法理财、民主理财

5、、科学理财，必须深化财税体制改革，推进依法理财、民主理财、科学理财， 完善公共财政体系，提高财政管理绩效。完善公共财政体系，提高财政管理绩效。 n“预算支出的编制应当贯彻预算支出的编制应当贯彻注重民生、讲求绩效的原则注重民生、讲求绩效的原则”。“县级以上人大县级以上人大 有关专业委员会在向本级人民代表大会主席团提供政府预算草案的审查报告有关专业委员会在向本级人民代表大会主席团提供政府预算草案的审查报告 中，中，必须对预算草案的合法性、可行性和绩效性作出评价必须对预算草案的合法性、可行性和绩效性作出评价”.-预算法修改预算法修改 稿稿. 3.3.预算绩效管理是科学理财的基本路径预算绩效管理是科学

6、理财的基本路径。“预算是庶政之母预算是庶政之母”，有科学理财才，有科学理财才 有公共管理科学化。绩效评价是科学理财的起点，是政府改革的基本路径。有公共管理科学化。绩效评价是科学理财的起点，是政府改革的基本路径。 4.4.绩效评价是基础环节，难点是绩效指标。绩效评价是基础环节，难点是绩效指标。 ( (一一) )预算绩效预算绩效 n预算绩效预算绩效(performance budget)或公共支出绩效、绩效，指政府的或公共支出绩效、绩效，指政府的 公共支出与获得有效公共服务的对比关系。预算绩效是从效率的一般公共支出与获得有效公共服务的对比关系。预算绩效是从效率的一般 公式演化而来的，绩效的公式为：

7、公式演化而来的，绩效的公式为： n (公式公式1) n公式公式1告诉我们：告诉我们： n1.1.绩效指向结果，即有效公共服务。绩效指向结果，即有效公共服务。 n以结果来证明公共政策及其资金投入是否有效，是绩效评价的基本要以结果来证明公共政策及其资金投入是否有效，是绩效评价的基本要 求，也是政府再造的核心内容；求，也是政府再造的核心内容； n2.2.绩效是相对于预算拨款而言的。绩效是相对于预算拨款而言的。 n没有公共资金拨款，就无所谓绩效；没有公共资金拨款，就无所谓绩效； n3.3.绩效必须通过评价而获得。绩效必须通过评价而获得。 n绩效并非自然界的物质概念，而是管理概念，这与学习成绩需用考试绩

8、效并非自然界的物质概念，而是管理概念，这与学习成绩需用考试 来评价，利润需用会计核算来评价一样，没有评价就无所谓绩效。来评价，利润需用会计核算来评价一样，没有评价就无所谓绩效。 n u f s )e = f 有效公共服务 预算绩效(或财政效率 公共支出 (二二)预算绩效管理预算绩效管理 n预算绩效管理亦即绩效预算预算绩效管理亦即绩效预算 ，指以绩效指标和事业成本指以绩效指标和事业成本 为核心，以绩效目标、绩效为核心，以绩效目标、绩效 拨款和绩效评价为基本环节拨款和绩效评价为基本环节 而建立的公共管理模式。而建立的公共管理模式。图图1 表明，预算绩效管理是从绩表明，预算绩效管理是从绩 效目标开始

9、，经绩效拨款效目标开始，经绩效拨款(预预 算算)、绩效评价环节，又回到、绩效评价环节，又回到 绩效目标上的循环模式。其绩效目标上的循环模式。其 中中绩效指标和事业成本是预绩效指标和事业成本是预 算绩效管理的核心，绩效评算绩效管理的核心，绩效评 价是基础。价是基础。 n绩效评价从花钱与效果匹配绩效评价从花钱与效果匹配 角度的发现管理问题，提出角度的发现管理问题，提出 改进意见和建议，为预算编改进意见和建议，为预算编 制提供依据，它也是现制度制提供依据，它也是现制度 与新制度接点。与新制度接点。 图图1 财政绩效管理图示财政绩效管理图示 战略目标战略目标 资金资金 结算结算 预算执行：预算执行：

10、1,1,政府采购政府采购 2,2,国库集中收付国库集中收付 1,1,绩效目标绩效目标 2,2,绩效拨款绩效拨款 ( (预算预算) ) 3,3,绩效评价绩效评价 ( (监督监督) ) 旧制度旧制度 1. 绩效指标绩效指标 2.事业成本事业成本 (三三)预算绩效评价预算绩效评价 n简称绩效评价，简称绩效评价，指政府和财政部门根据财政效率原则，借助于绩效指标，指政府和财政部门根据财政效率原则，借助于绩效指标， 按一定程序和标准对公共支出的绩效做出的客观、公正的评议和估价。按一定程序和标准对公共支出的绩效做出的客观、公正的评议和估价。这这 表明：表明： n1.1.它是对公共支出效果进行评议和估价的制度

11、。它是对公共支出效果进行评议和估价的制度。 n目的是回答目的是回答“政府花的钱是否值得？政府花的钱是否值得？” n2.2.评价主体是政府和财政部门。评价主体是政府和财政部门。 n绩效评价建立在公共委托代理，即政府和财政部门是公共资金的委托人绩效评价建立在公共委托代理，即政府和财政部门是公共资金的委托人 (评价人评价人)；用款部门、单位是受托人；用款部门、单位是受托人(被评价人被评价人)。评价的目的要弄清预。评价的目的要弄清预 算支出算支出“买买”到了什么？是否值得？由于财政有责任弄清公共资金绩效到了什么？是否值得？由于财政有责任弄清公共资金绩效 ，以合理分配资金。绩效评价以政府名义进行，以合理

12、分配资金。绩效评价以政府名义进行， 财政是组织者财政是组织者 n3.3. 评价对象是公共资金。评价对象是公共资金。 n使用公共资金者都应接受绩效评价。公共资金运动有占有使用公共资金者都应接受绩效评价。公共资金运动有占有(国有企业国有企业)和和 消耗消耗(行政事业单位行政事业单位)两种形态，因而它既包括对行政事业单位支出的绩两种形态，因而它既包括对行政事业单位支出的绩 效评价，也包括对国有企业资金的绩效评价。效评价，也包括对国有企业资金的绩效评价。 n4.4.绩效评价必须按既定的原则和程序进行。绩效评价必须按既定的原则和程序进行。 n财政效率是不同于行政效率和经济效率的效率标准，因而绩效评价必须

13、财政效率是不同于行政效率和经济效率的效率标准，因而绩效评价必须 按科学的程序和标准进行，以保证评价结果的客观、公正和公信力。按科学的程序和标准进行，以保证评价结果的客观、公正和公信力。 n (四四)有效公共服务有效公共服务 n也称为也称为“办实事办实事”或业绩、成绩等，或业绩、成绩等，指政府向社会指政府向社会 提供的符合部门职能，且人民需要的公共服务。提供的符合部门职能，且人民需要的公共服务。 n在过去，我们主要研究政府应提供哪些服务，但它们未必在过去，我们主要研究政府应提供哪些服务，但它们未必 有效，有的为官僚机构相互抵消，因而无效。有效，有的为官僚机构相互抵消，因而无效。“有效公共有效公共

14、 服务服务”概念将公共服务分成有效服务与无效服务两类，绩概念将公共服务分成有效服务与无效服务两类，绩 效评价只计算有效服务。效评价只计算有效服务。 n有效公共服务的条件：有效公共服务的条件： n1.1.它必须是符合人民需要并能为他们所体会或理解，而非它必须是符合人民需要并能为他们所体会或理解，而非 官僚机构需要的服务。官僚机构需要的服务。 n2.2.它必须部门的职能范围内，是由职能部门提供的服务，它必须部门的职能范围内，是由职能部门提供的服务， 具有可及性和匹配性。具有可及性和匹配性。 n3.3.它必须能用指标反映或测量其产生的社会、经济或环境它必须能用指标反映或测量其产生的社会、经济或环境

15、收益的。收益的。 ( (五五) )预算绩效的分类预算绩效的分类 n绩效可分为私人部门绩效和公共部门绩效。绩效可分为私人部门绩效和公共部门绩效。 n 绩效绩效 公共部门绩效公共部门绩效私人部门私人部门(企业企业)绩效绩效 财政绩效财政绩效政府绩效政府绩效 绩效项目支出绩效项目支出 绩效事业支出绩效事业支出 (六六)相关名词辩析相关名词辩析 n1.1.评价与考核评价与考核 n都属于监督范畴，但两者有区别：都属于监督范畴，但两者有区别：(1)含义不同，含义不同，考核指上级对下级就考核指上级对下级就 布置的工作进行考察和核查，以弄清做了没有，做得怎样？属于过程布置的工作进行考察和核查，以弄清做了没有，

16、做得怎样？属于过程 管理。评价是按某一既定标准对结果的评议估价，属于结果管理；管理。评价是按某一既定标准对结果的评议估价，属于结果管理；(2) 方法不同，方法不同，评价的对象是结果，而考核对象是过程；评价的对象是结果，而考核对象是过程；(3)背景不同，背景不同，考考 核基于领导与被领导关系，而评价基于委托代理关系。核基于领导与被领导关系，而评价基于委托代理关系。 n2.2.过程与结果过程与结果 n两者都是与时间相关的动态概念。逻辑分析法告诉我们，事物运动过两者都是与时间相关的动态概念。逻辑分析法告诉我们，事物运动过 程可分为投入、过程、产出、结果和影响等五个阶段。程可分为投入、过程、产出、结果

17、和影响等五个阶段。 n按不同的产出标准，可分为投入产出评价、绩效评价和政绩评价等。按不同的产出标准，可分为投入产出评价、绩效评价和政绩评价等。 图图6-2 6-2 逻辑分析模型与绩效评价逻辑分析模型与绩效评价 投入产出评价投入产出评价 政绩评价政绩评价 绩效评价绩效评价 投入投入过程过程产出产出结果结果(业绩业绩)影响影响(政绩政绩) ( (一一) )人们为什么重视绩效？人们为什么重视绩效？ n最早提出最早提出“绩效绩效”的是的是1949年美国胡佛委员会：年美国胡佛委员会：“绩效预算是基于政府绩效预算是基于政府 职能职能(functions)、业务、业务(activities)与项目与项目(p

18、rojects)所编的预算。所编的预算。” 但并未实施。但并未实施。 n绩效评价兴起与绩效评价兴起与70年代后期世界进入年代后期世界进入后工业经济时代后工业经济时代，传统的以，传统的以“过程过程 管理管理+保密原则保密原则”为特征的公共管理模式严重不适应，出现的官僚主义、为特征的公共管理模式严重不适应，出现的官僚主义、 浪费和腐败等三大难题有关。浪费和腐败等三大难题有关。80年代初英国政府进行了年代初英国政府进行了“雷纳评估雷纳评估”， 借助于绩效指标对公共部门支出绩效进行了评估和打分，揭露出公共管借助于绩效指标对公共部门支出绩效进行了评估和打分，揭露出公共管 理上的官僚主义、浪费等熟视无睹的

19、现象，引起了轰动。此后，各国纷理上的官僚主义、浪费等熟视无睹的现象，引起了轰动。此后，各国纷 纷引进了绩效评价。纷引进了绩效评价。1993年美国出台年美国出台政府绩效与评价法案政府绩效与评价法案，开展了，开展了 对联邦支出的绩效评价。对联邦支出的绩效评价。 n目前，全球至少有目前，全球至少有100多个国家进行着绩效评价。既有发达国家，也有多个国家进行着绩效评价。既有发达国家，也有 发展中国家，如印度、新加坡、菲律宾等，甚至包括战火中的阿富汗政发展中国家，如印度、新加坡、菲律宾等，甚至包括战火中的阿富汗政 府。据世行府。据世行预算实践和流程数据库预算实践和流程数据库 (2003)，在在oecd

20、国家中，国家中，67 的国家有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责；的国家有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责； 在接近一半的国家，绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目在接近一半的国家，绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目 优先顺序和分配资源。优先顺序和分配资源。 续续 n我国从中共我国从中共16届届3中全会提出中全会提出“建立建立 预算绩效评价体系预算绩效评价体系” 到温家宝总理到温家宝总理“ 推行行政问责制度和政府绩效管理制推行行政问责制度和政府绩效管理制 度度”等，说明财政绩效是政府改革的等，说明财政绩效是政府改革的 方向。方向。 n绩效评价

21、并非为了节钱，但却公认是绩效评价并非为了节钱，但却公认是 最节约的预算。原因是它解决了预算最节约的预算。原因是它解决了预算 与效果脱节的难题，使政府的无效支与效果脱节的难题，使政府的无效支 出减少了。出减少了。 n“某人能吸引他人眼球，必有胜于常某人能吸引他人眼球，必有胜于常 人之处。人之处。” 绩效评价为何能吸引如此绩效评价为何能吸引如此 多国家政要眼球？有人说它能消除腐多国家政要眼球？有人说它能消除腐 败，有人说它能节钱。但笔者以为，败，有人说它能节钱。但笔者以为， 在此背后必有更深刻的东西：预算绩在此背后必有更深刻的东西：预算绩 效所包含的公共管理科学化理念和方效所包含的公共管理科学化理

22、念和方 法论，才是魅力之所在。法论，才是魅力之所在。 n9090年代前，美国联邦政年代前，美国联邦政 府进行了诸如计划项目府进行了诸如计划项目 预算、零基预算等改革预算、零基预算等改革 ，但由于没有解决预算，但由于没有解决预算 与效果脱节问题，因而与效果脱节问题，因而 尽管政府收入年年增加尽管政府收入年年增加 ，但赤字增加更快，成，但赤字增加更快，成 了了“ “头号债务国头号债务国” ”。 n19931993年实施年实施政府绩效政府绩效 议评鉴法案议评鉴法案后，联邦后，联邦 财政收支差额逐渐缩小财政收支差额逐渐缩小 ，19971997财政年度联邦政财政年度联邦政 府实现了收支平衡，到府实现了收

23、支平衡，到 19991999财政年度的财政盈财政年度的财政盈 余达余达12301230亿美元。亿美元。 ( (二二) )政府改革与预算绩效管理政府改革与预算绩效管理 n西方的西方的“政府再造政府再造”可概括为可概括为三个再造，一个评价。三个再造，一个评价。 n“三个再造三个再造”- n职能再造职能再造 也称结构改革，用委托代理原理重新界定政府职能，也称结构改革，用委托代理原理重新界定政府职能， 缩小直接管理范围：凡能用市场方式解决的就不再直接管理，缩小直接管理范围：凡能用市场方式解决的就不再直接管理， 如政府采购、政府招标等：凡是社区和基层政府能做的，采用如政府采购、政府招标等：凡是社区和基层

24、政府能做的，采用 “上级政府出钱或分担，委托社区实施上级政府出钱或分担，委托社区实施”方式；方式； n管理流程再造管理流程再造 程序或技术层面改革，推行政府机构的信息化、程序或技术层面改革，推行政府机构的信息化、 扁平化管理，流程化，环节化管理；扁平化管理，流程化，环节化管理； n预算再造预算再造 按效率原则建立基于有效公共服务的绩效预算按效率原则建立基于有效公共服务的绩效预算 n“一项制度一项制度”预算绩效评价制度。预算绩效评价制度。 n19931993年美国议会通过年美国议会通过政府绩效与成果法案政府绩效与成果法案。以弋尔为首的。以弋尔为首的 国家绩效评价委员会对公共教育支出进行绩效评价，

25、通过评价国家绩效评价委员会对公共教育支出进行绩效评价，通过评价 建立了以教育质量、在校生数量指标为核心的绩效预算。进而建立了以教育质量、在校生数量指标为核心的绩效预算。进而 扩展到各政府部门。扩展到各政府部门。 n可见，西方政府改革是沿着可见，西方政府改革是沿着“预算绩效管理预算绩效管理财政改革财政改革政府改政府改 革革”路径进行的路径进行的。预算绩效管理是核心。预算绩效管理是核心。 第二部分第二部分 绩效指标规则与绩效评价原则绩效指标规则与绩效评价原则 n一、绩效评价上的科学与一、绩效评价上的科学与“伪科学伪科学”斗争斗争 n二、绩效指标建设规则二、绩效指标建设规则 n(一一)绩效公式建设上

26、的难题绩效公式建设上的难题 n(二二)绩效指标建设规则绩效指标建设规则 n(三三)绩效指标的三维标准绩效指标的三维标准 n三、绩效指标的价值标准：一观三论三、绩效指标的价值标准：一观三论 n(一一)“花钱买服务花钱买服务”的预算观的预算观 n(二二)公共委托代理论公共委托代理论 n(三三)结果导向管理论结果导向管理论 n(四四)为为“顾客顾客”服务论服务论 n四、绩效评价的原则与程序四、绩效评价的原则与程序 n(一一)绩效评价的原则绩效评价的原则 n(二二)绩效评价的程序绩效评价的程序 n 一、绩效评价上的科学与一、绩效评价上的科学与“伪科学伪科学”斗争斗争 n与其他管理一样，围绕着绩效指标建

27、设，绩效评价从一开与其他管理一样，围绕着绩效指标建设，绩效评价从一开 始就充斥着科学与始就充斥着科学与“伪科学伪科学”的斗争。的斗争。 n例例1 1：为什么绩效评价结果用不上？：为什么绩效评价结果用不上？ n在美国，据在美国，据wang(2000年年)对南部五个相邻的州对南部五个相邻的州(阿拉巴阿拉巴 马、佐治亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳和田纳西马、佐治亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳和田纳西)人口人口 25000-75000人的自治市财政主管的调查，结论为：尽人的自治市财政主管的调查，结论为：尽 管管“绩效度量的采集和报告绩效度量的采集和报告(即绩效评价即绩效评价)相当普及，但绩相当普及，但绩 效数

28、据并没有通过任何有意义的方式纳入城市的预算过程效数据并没有通过任何有意义的方式纳入城市的预算过程 。传统预算仍然是最普遍使用的预算方式。传统预算仍然是最普遍使用的预算方式(57.5)”。 n 绩效评价结果用不上是世界性难题。绩效评价结果用不上是世界性难题。我国每年有许多预我国每年有许多预 算绩效评价报告不能为政府所采用，而成为一堆废纸。为算绩效评价报告不能为政府所采用，而成为一堆废纸。为 何绩效评价是何绩效评价是“好事好事”，结果却用不上呢？，结果却用不上呢？ n据分析，主要是在绩效指标设计上违背了科学规则和据分析，主要是在绩效指标设计上违背了科学规则和“一一 观三论观三论”原理，变成了缺乏公

29、信力的原理，变成了缺乏公信力的“数字游戏数字游戏”。 例例2 2：美国从：美国从gpragpra到到partpart的实践的实践 n虽然美国虽然美国1993年建立了年建立了绩效与评价法绩效与评价法 gpra (government (government performance results actperformance results act，但需要按项目、政策逐个评价，因而从传但需要按项目、政策逐个评价，因而从传 统观点看太难太烦。于是小布什政府改为统观点看太难太烦。于是小布什政府改为“项目辅助评级工具项目辅助评级工具” ” program assessment 委托代理制委托代理制(p

30、rincipal-agent system)即受托责任制，指通过契即受托责任制，指通过契 约方式，委托人将某方面管理授权代理人并支付相应费用的约方式，委托人将某方面管理授权代理人并支付相应费用的 制度。公共委托代理的理论制度。公共委托代理的理论: n1,1,人民将公共事务委托政府管理。人民将公共事务委托政府管理。这时，政府是人民福祉的受托人，这时，政府是人民福祉的受托人， 宪法和法律是契约，税收是委托费用。政府应向人民宪法和法律是契约，税收是委托费用。政府应向人民(委托人委托人)负责，负责， 忠于人民的利益忠于人民的利益-公共利益，并向人民汇报公共利益，并向人民汇报-向代议机构做工作向代议机构

31、做工作 报告和预算报告。预算必须接受议会审议并批准才具备合法性。报告和预算报告。预算必须接受议会审议并批准才具备合法性。 n2,2,政府以职能的形式将具体公共事务委托部门管理。政府以职能的形式将具体公共事务委托部门管理。接受委托的称为接受委托的称为 职能部门。因此，在政府行政中，政府与部门既是领导与所属关系，职能部门。因此，在政府行政中，政府与部门既是领导与所属关系， 又是委托代理关系。部门作为公共受托人，必须在受托范围内忠于政又是委托代理关系。部门作为公共受托人，必须在受托范围内忠于政 府府(委托人委托人)的利益，办好公共事务。的利益，办好公共事务。 n在信息不对称下，由于代理人会从在信息不

32、对称下，由于代理人会从“自利自利”出发，产生出发，产生“逆向选择逆向选择” 和和“道德风险道德风险” 等机会主义行为，为此，政府需要建立监督机制。等机会主义行为，为此，政府需要建立监督机制。 绩效评价就是基于结果的监督手段。部门也可步将具体事务委托事业绩效评价就是基于结果的监督手段。部门也可步将具体事务委托事业 单位，形成多重委托代理关系单位，形成多重委托代理关系 n该理论为预算绩效管理奠定了基础。该理论为预算绩效管理奠定了基础。 (三三)结果导向管理论结果导向管理论 n公共管理两种方式：过程管理指以命令公共管理两种方式：过程管理指以命令-执行为特征，通执行为特征，通 过对下属机构和人员的指挥

33、、控制和监督来推动政府行政的过对下属机构和人员的指挥、控制和监督来推动政府行政的 按理方式。结果导向管理亦即目标按理方式。结果导向管理亦即目标-结果导向管理，指委结果导向管理，指委 托人通过目标设定、授权和结果评价，将管理过程委托给部托人通过目标设定、授权和结果评价，将管理过程委托给部 门和单位。其内容：门和单位。其内容： n绩效指标应以公共支出的有效服务结果为依据，尽可能排除过程性绩效指标应以公共支出的有效服务结果为依据，尽可能排除过程性 指标。指标。 n在支出完成后，通过评价确定预算目标达成程度，回答在支出完成后，通过评价确定预算目标达成程度，回答“花钱是否花钱是否 值得值得”； n按绩效

34、高的支出优先，无绩效按绩效高的支出优先，无绩效(有效公共服务为零有效公共服务为零) 项目无预算的程项目无预算的程 序安排预算。序安排预算。 n绩效评价形成的绩效评价形成的“单位内部的过程管理单位内部的过程管理+在社会责任上的结在社会责任上的结 果管理果管理”机制，通过绩效指标，对无效服务机制，通过绩效指标，对无效服务“无指标、不得无指标、不得 分分”，能对单位管理起导向作用。，能对单位管理起导向作用。 (四四)为为“顾客顾客”服务论服务论 n“顾客顾客”是西方政府改革中产生的概念。为顾客服务也就是是西方政府改革中产生的概念。为顾客服务也就是 指为公共服务的受益人服务。这就将抽象的为民服务具体化

35、指为公共服务的受益人服务。这就将抽象的为民服务具体化 为为“为特定的受益人服务为特定的受益人服务”。绩效评价引进。绩效评价引进“顾客顾客”概念的概念的 意义：意义： n明确了政府服务目标，使为民服务具体化。例如，我们可通过学生明确了政府服务目标，使为民服务具体化。例如，我们可通过学生 和家长满意度来评价政府的教育职能；和家长满意度来评价政府的教育职能； n为设定绩效目标提供了依据，有利于去掉累赘、无效率的服务；为设定绩效目标提供了依据，有利于去掉累赘、无效率的服务； n为财政资金由供给保障向为财政资金由供给保障向“有效供给有效供给”转变提供了依据。转变提供了依据。 n必须指出，为必须指出，为“

36、顾客顾客”服务虽然重要，但因信息不对称，居服务虽然重要，但因信息不对称，居 民能感知的政府服务是有限的，甚至是短视的，一些事关国民能感知的政府服务是有限的，甚至是短视的，一些事关国 家重大利益的公共服务，如科技发展和科技竞争、国防等，家重大利益的公共服务，如科技发展和科技竞争、国防等， 是很难评价的。因此，满意度指标只是绩效指标体系的一部是很难评价的。因此，满意度指标只是绩效指标体系的一部 分，而不应当是全部。分，而不应当是全部。 n总之总之 “一观三论一观三论”是绩效指标的价值依据，实质上要求我们是绩效指标的价值依据，实质上要求我们 按公共价值标准来设定绩效指标。同时，它体现了实事求是按公共

37、价值标准来设定绩效指标。同时，它体现了实事求是 和绩效量化测量的要求，体现了科学的可理解性和可验证性和绩效量化测量的要求，体现了科学的可理解性和可验证性 要求。要求。 ( (一一) )绩效评价的原则绩效评价的原则 n要使绩效评价的结果具有公信力，除了有好的绩要使绩效评价的结果具有公信力，除了有好的绩 效指标体系外，还应设计科学的评价程序，体现效指标体系外，还应设计科学的评价程序，体现 价值中立、公正公开和回避原则的要求。价值中立、公正公开和回避原则的要求。 n1.1.价值中立原则价值中立原则 n也称为事实也称为事实-价值两分法原则，它要求严格区分事实价值两分法原则，它要求严格区分事实 与价值。

38、价值是指评价人员的主观的好恶倾向。与价值。价值是指评价人员的主观的好恶倾向。 n一是绩效指标应根据项目可行性报告和效果要求，结一是绩效指标应根据项目可行性报告和效果要求，结 合行业的特征值设计，全面反映预算绩效；合行业的特征值设计，全面反映预算绩效； n二是评价人员必须以事实为依据，评价结论不附带任二是评价人员必须以事实为依据，评价结论不附带任 何主观价值，以免影响评价结果的公正性。何主观价值，以免影响评价结果的公正性。 2.2.公正、公开、透明原则公正、公开、透明原则 n公正：公正：尊重既有事实。在设计绩效指标时，应当采用那些能尊重既有事实。在设计绩效指标时，应当采用那些能 反映结果的客观指

39、标，尽量避免使用过程性指标；绩效评价反映结果的客观指标，尽量避免使用过程性指标；绩效评价 报告的政策建议应在对各指标分析的基础上提出，不应当夸报告的政策建议应在对各指标分析的基础上提出，不应当夸 大和引申。大和引申。 n公开：公开：过程公开。包括指标的设置和确定、指标的各项评价过程公开。包括指标的设置和确定、指标的各项评价 数据取得都应当公开操作，并接受被评价人和其他人的监督数据取得都应当公开操作，并接受被评价人和其他人的监督 n透明：透明：评价过程透明。绩效评价结果现被评价者见面，并征评价过程透明。绩效评价结果现被评价者见面，并征 求其意见。绩效评价报告应以公示的方式听取公众意见。求其意见。

40、绩效评价报告应以公示的方式听取公众意见。 n3.3.回避原则回避原则 n指财政部门虽然主持这项工作，但毕竟是资金的使用人，易指财政部门虽然主持这项工作，但毕竟是资金的使用人，易 产生高估效果的问题。为此，采取由财政部门主持，专家评产生高估效果的问题。为此，采取由财政部门主持，专家评 价的方式比较合理。在专家组成员上，凡与项目有利害关系价的方式比较合理。在专家组成员上，凡与项目有利害关系 的人应当回避。除行业、财政方面的专家外，还可以适当约的人应当回避。除行业、财政方面的专家外，还可以适当约 请人大、政协等方面的专家共同参与。请人大、政协等方面的专家共同参与。 ( (二二) )绩效评价的程序绩效

41、评价的程序 n在行政活动中，程序法高于实体法。预算绩效评在行政活动中，程序法高于实体法。预算绩效评 价只有在合理的程序下，才能保证结果的客观、价只有在合理的程序下，才能保证结果的客观、 公正。绩效评价程序的内容包括：公正。绩效评价程序的内容包括： n1.1.联合主管部门，搞好绩效指标研制。联合主管部门，搞好绩效指标研制。 n财政部门在绩效评价前，应当联合主管部门进行财政部门在绩效评价前，应当联合主管部门进行 对被评价单位调查研究，熟悉其业务，分析各项对被评价单位调查研究，熟悉其业务，分析各项 指标的必要性和可行性，并通过专家论证，使绩指标的必要性和可行性，并通过专家论证，使绩 效指标走向成熟。

42、但是，因种种原因，主管部门效指标走向成熟。但是，因种种原因，主管部门 会利用信息不对称，要求放大有利的信息，缩小会利用信息不对称，要求放大有利的信息，缩小 甚至抹去不利信息，这点我们应注意。甚至抹去不利信息，这点我们应注意。 2.2.建立评价告知制度。建立评价告知制度。 n财政部门应当将预算绩效评价的内容、指标、评财政部门应当将预算绩效评价的内容、指标、评 价时间和方法告知被评价人，并要求他们积极参价时间和方法告知被评价人，并要求他们积极参 与和配合。在研制绩效指标阶段，还应当要求被与和配合。在研制绩效指标阶段，还应当要求被 评价者参与指标研制，使之明确各项指标的意义评价者参与指标研制，使之明

43、确各项指标的意义 和管理价值。和管理价值。 n3.3.建立被评价人填报基础信息和参与评价的建立被评价人填报基础信息和参与评价的 制度制度 n预算绩效评价是信息不对称，为此，我们应当设预算绩效评价是信息不对称，为此，我们应当设 计计绩效评价基础表绩效评价基础表，要求被评价者填报，并，要求被评价者填报，并 提供相关材料，以证明填报资料的真实性。提供相关材料，以证明填报资料的真实性。 4.4.搞好数据核查和满意率调查。搞好数据核查和满意率调查。 n在绩效评价中，数据的真实性会直接影响评价结在绩效评价中，数据的真实性会直接影响评价结 果，为此，财政部门应当委托中介机构或主管部果，为此，财政部门应当委托

44、中介机构或主管部 门，对绩效评价基础表的真实性，数据的准确性门，对绩效评价基础表的真实性，数据的准确性 开展核查。同时，对于需要做满意率调查的，还开展核查。同时，对于需要做满意率调查的，还 应当按随机的原则，选择调查样本，必要时，还应当按随机的原则，选择调查样本，必要时，还 应当进行入户调查，以弄清财政资金绩效的真实应当进行入户调查，以弄清财政资金绩效的真实 情况。情况。 n5.5.建立标杆值标准和评价公式。建立标杆值标准和评价公式。 n无论被评价对象是单一或多个，评价人都应当按无论被评价对象是单一或多个，评价人都应当按 规则建立标杆值标准和评价公式，并对被评价群规则建立标杆值标准和评价公式，

45、并对被评价群 体进行按标准试打分，并向专家组提供试打分结体进行按标准试打分，并向专家组提供试打分结 果。果。 6.6.建立绩效评价报告的专家评审制度。建立绩效评价报告的专家评审制度。 n随着绩效评价各项工作的深入，编写绩效评价报随着绩效评价各项工作的深入，编写绩效评价报 告进入议事日程。绩效评价报告可以由财政部门告进入议事日程。绩效评价报告可以由财政部门 或中介机构编写，并听取主管部门和被评价人的或中介机构编写，并听取主管部门和被评价人的 意见。为保证绩效评价的客观、公正性，绩效评意见。为保证绩效评价的客观、公正性，绩效评 价报告应经专家组审定、通过后才能结项。价报告应经专家组审定、通过后才能

46、结项。 n7.7.建立绩效评价结果公示制度。建立绩效评价结果公示制度。 n绩效评价的结果必须由财政部门以适当方式进行绩效评价的结果必须由财政部门以适当方式进行 公示，并在公示期间听取各方意见。公示也会对公示，并在公示期间听取各方意见。公示也会对 被评价者形成改进工作的压力。但敏感数据可以被评价者形成改进工作的压力。但敏感数据可以 不公开。公示期结束后，财政部门应按规定将绩不公开。公示期结束后，财政部门应按规定将绩 效评价报告正式提交政府和人大常委会。效评价报告正式提交政府和人大常委会。 第三部分第三部分 经常性与项目性支出评价案例经常性与项目性支出评价案例 na.a.经常性支出绩效评价案例经常

47、性支出绩效评价案例 n1.1.义务教育绩效评价案例义务教育绩效评价案例 n2.2.城市综合养护的绩效指标城市综合养护的绩效指标 n3.3.政府采购的绩效指标政府采购的绩效指标 n4.4.内部绩效评价内部绩效评价( (平衡计分法平衡计分法) ) n5.5.公安支出绩效评价指标公安支出绩效评价指标 n6.6.高等教育绩效评价案例高等教育绩效评价案例 n7.7.职业教育绩效评价指标职业教育绩效评价指标 nb.b.项目性支出绩效评价规则与案例项目性支出绩效评价规则与案例 n( (一一) )基本要求基本要求 n( (二二) )项目性支出绩效评价指标项目性支出绩效评价指标 n( (三三) )项目性项目性支

48、支出绩效评价案例出绩效评价案例 n1.1.产学研资金绩效评价产学研资金绩效评价 n2.2.农发资金绩效评价农发资金绩效评价 n3.3.再就业工程支出绩效评价案例再就业工程支出绩效评价案例 n4.4.某区菜地建设资金绩效评价某区菜地建设资金绩效评价 n 1.1.义务教育支出绩效评价案例义务教育支出绩效评价案例 n第一，基础教育现状第一，基础教育现状 n1 1，教育经费苦乐不均，农村学校经费短缺严重。，教育经费苦乐不均，农村学校经费短缺严重。 n2 2，重数量，忽视教育质量。，重数量，忽视教育质量。与家长们关心教育质量的要求有矛盾。与家长们关心教育质量的要求有矛盾。 n3 3，信息不对称，存在重大

49、的误区。，信息不对称，存在重大的误区。 n它误导了家长行为。往往认为收费越高，设施越好的学校教育质量越高。它误导了家长行为。往往认为收费越高，设施越好的学校教育质量越高。 n第二，基础教育的绩效指标建设第二，基础教育的绩效指标建设 n1 1，花钱买教育服务。，花钱买教育服务。体现公共服务的价值导向。绩效指标应包括：体现公共服务的价值导向。绩效指标应包括： n(1)(1)投入指标：生均成本等；投入指标：生均成本等； n(2)(2)结果指标：义务教育普及率；教育质量；满意率。结果指标：义务教育普及率；教育质量；满意率。 n(3)(3)能力指标：生均占有教育场地，设施达标率等。能力指标：生均占有教育

50、场地，设施达标率等。 n2 2，公共委托代理。，公共委托代理。将教育服务看作委托将教育服务看作委托-代理，绩效评价分两个层次：代理，绩效评价分两个层次： n财政财政教育局、教育局教育局、教育局学校学校 n3 3，为顾客服务。，为顾客服务。 n学生学生( (家长家长) )参与评价；参与评价； n在设计指标时，体现他们的要求和利益。在设计指标时，体现他们的要求和利益。 n4 4，结果导向管理。，结果导向管理。评价重点是效果，尽量减少过程性指标，过程具有不可评价重点是效果，尽量减少过程性指标，过程具有不可 恢复性。恢复性。 n5 5，以数据和客观资料来说明业绩，防止数据作假。，以数据和客观资料来说明

51、业绩，防止数据作假。 n义务教育绩效评价指标体系和评价报告义务教育绩效评价指标体系和评价报告 n水平测试报告水平测试报告2.2. 2.2.城市维护资金的绩效管理案例城市维护资金的绩效管理案例 n1.1.市政维护资金的绩效管理市政维护资金的绩效管理 n标准道路标准道路 n2.2.城市绿化资金：城市绿化资金： n绿地、树木和公园绿地、树木和公园 n3.3.环卫资金环卫资金 n 3.3.政府采购政府采购 绩效指标绩效指标 n美国对经美国对经 常性政府常性政府 采购绩效采购绩效 评价的指评价的指 标标 n 目标绩效指标 一、客户角度 客户满意度 *客户对及时反应的满意度 *客户对质量的满意度 有效的服

52、务 *客户对采购办事处的响应速度、合作和沟通 技巧的满意度 二、财务角度 行政成本最小化*成本花费比例 最大化节省合同成本 *尽量避免使用采购卡的成本 *及时付账利息/所有花费的百分比 三、管理过程角度 高质采购 *有效的质量控制系统 *国家总审计局(gao)和首席财政官法案 (cofc)通过的议案比例 *有效的使用备选的采购方法*电子商务的使用次数 履行国家政策的目标 *经济指标实现率 *竞价式采购/所有采购比例 四、学习/成长角度 战略决策制定信息的可供应性*可靠管理信息的范围 员工队伍的质量*员工满足质量标准的百分比 员工满意度 *工作环境的质量*员工对工作环境的满意度 *经理人的领导能

53、力*员工对专业、文化、价值和授权的满意度 4.4.内部绩效评价内部绩效评价( (平衡计分法平衡计分法) ) n平衡计分法也称为平衡计分卡，是通过四个方面平衡计分法也称为平衡计分卡，是通过四个方面 来测量效果的方法，它主要用于企业绩效管理和来测量效果的方法，它主要用于企业绩效管理和 政府内部人事管理。政府内部人事管理。 n特点：特点： n1 1，假定资金有保证，不必考虑投入因素；，假定资金有保证，不必考虑投入因素； n2 2，指标设计以结果为主，顾及过程；，指标设计以结果为主，顾及过程； n3 3，四维度量，即上下左右平衡。，四维度量，即上下左右平衡。 n4 4，结合具体部门设定指标。，结合具体

54、部门设定指标。 平平 衡衡 计计 分分 法法 维度核心问题指 标 客户维度 (30) 客户怎样看待 我们？ 客户满意度 市场占有率 新增新业务用户数 投诉处理及时率 财务维度 (30) 我们怎样对待 股东(上级)？ 资产报酬率 利润率 财务指标的完成率 每百元销售占有的原材料库存 费用控制 内部核算利润 内部管理维度 (30) 我们必须在那 些方面卓越？ 工作流程的合理程度 工作目标或任务的完成率 业务质量 设备完好率 完成生产任务的数量和质量 学习和创新维度 (10) 我们可以持续 改善和创造价 值吗？ 新产品研制 主要员工保留率 员工能力评估和发展 平衡计分卡实施的广泛性 合理化建议 图：

55、平衡计分法图：平衡计分法 5.5.公安支出绩效评价指标公安支出绩效评价指标 n治安是政府的基本职能，公安经费是政府治安是政府的基本职能，公安经费是政府 必须保证的，也是最大的支出部门之一。必须保证的，也是最大的支出部门之一。 n一、存在的问题一、存在的问题 n1.1.养人预算：人员不清，业绩不清。既有编制内养人预算：人员不清，业绩不清。既有编制内 的公安人员，又有协警、保安和协管，人员膨胀的公安人员，又有协警、保安和协管，人员膨胀 n2.2.信息不对称，经费的效果、保障程度不清楚；信息不对称，经费的效果、保障程度不清楚； n3.3.执法性收入不清，虽然缴库，但尚有账外收入执法性收入不清，虽然缴

56、库，但尚有账外收入 n4.4.服务不到位，群众满意率不高服务不到位，群众满意率不高 n二、评价结果二、评价结果 n n 6.6.高教支出绩效评价案例高教支出绩效评价案例 n(1)(1)政府对高校评价政府对高校评价 na.a.高等教育存在的问题高等教育存在的问题 n1.1.政绩观不适应：楼高等于学高，校大等于名大政绩观不适应：楼高等于学高，校大等于名大 n2.2.追求外延扩张，重硬件建设追求外延扩张，重硬件建设( (规模扩张、圈地、房舍等规模扩张、圈地、房舍等) )而轻学科等软件建而轻学科等软件建 设。结果是投资上去了，教育质量下来了。设。结果是投资上去了，教育质量下来了。 n3.3.四个四个“

57、说不清说不清”： n贷款说不清；贷款说不清； n学生就业率说不清；学生就业率说不清； n资金效果说不清，设有资金效果说不清，设有211211工程、工程、985985工程、学科建设重点实验室建设等专项，工程、学科建设重点实验室建设等专项， 但效果说不清；但效果说不清； n重点实验室利用率说不清。重点实验室利用率说不清。 nb.b.评价目标评价目标 n1.1.以高校三项功能以高校三项功能( (教书育人、科学研究、社会服务教书育人、科学研究、社会服务) )为依据，全面评价高校为依据，全面评价高校 的教育质量。的教育质量。 n2.2.采用多目标理论建立指标体系：投入指标、产出和业绩指标、发展能力指采用

58、多目标理论建立指标体系：投入指标、产出和业绩指标、发展能力指 标。标。 nc.c.评价指标评价指标 n1. 2: n(2)(2)高校内部的绩效评价高校内部的绩效评价 n1.1.指标及结果指标及结果 7.7.职业教育绩效评价指标职业教育绩效评价指标 n一、为什么要对职业教育支出绩效评价？一、为什么要对职业教育支出绩效评价？ n职业教育是培养本地产业人才的基地，由于体制、机制等原因，职业职业教育是培养本地产业人才的基地，由于体制、机制等原因，职业 教育发展缓慢，名声较差，通过绩效评价，建立符合市场经济要求的教育发展缓慢，名声较差，通过绩效评价，建立符合市场经济要求的 职业教育绩效预算体系。职业教育

59、绩效预算体系。 n二、职业教育绩效指标的形成二、职业教育绩效指标的形成 n1.1.指标体系研发阶段。指标体系研发阶段。 n20072007年年3 3月起，中心在研究国外指标的基础上，分别到各试点地区的学校月起，中心在研究国外指标的基础上，分别到各试点地区的学校 开展调研，形成了指标体系的初稿。开展调研，形成了指标体系的初稿。 n2.2.指标体系的完善。指标体系的完善。 n20072007年年9 9月月2121日，中心邀请了财政部财科所、上海市教委、浦东新区财政日，中心邀请了财政部财科所、上海市教委、浦东新区财政 局、江苏省财政厅、湖北省财政厅等专家，在上海松江对指标进行了论局、江苏省财政厅、湖

60、北省财政厅等专家，在上海松江对指标进行了论 证，形成了本指标体系。证，形成了本指标体系。 n3.3.项目启动和实施。项目启动和实施。 n20072007年年1010月月1717日，在江苏省徐州市，江苏省财政厅绩效评价处组织各试日，在江苏省徐州市，江苏省财政厅绩效评价处组织各试 点市财政局职能部门，对试点工作进行了部署，并由中心对指标体系进点市财政局职能部门，对试点工作进行了部署，并由中心对指标体系进 行了解释。行了解释。 n三、职业教育绩效指标的主要内容三、职业教育绩效指标的主要内容 n ( (一一) )基本要求基本要求 n1.1.什么是绩效项目管理？什么是绩效项目管理？ n按财政效率原则与方