环境影响评价中公众参与制度的国内外对比

1、环境影响评价中公众参与制度的国内外对比科技情报开发与经济scitechinformationdevelopment&economy2009年第l9卷第22期文章编号:10056033(2009)22一oi1403收稿日期:20090611环境影响评价中公众参与制度的国内外对比杜娟(山西省环境科学研究院,山西太原,030027)摘要:对环境影响评价公众参与制度的产生,发展进行了回顾,阐述了不同国家环境影响评价中的公众参与内容,将我国与发达国家的公众参与制度进行了对比.指出了我国与以美国为代表的发达国家的公众参与制度在评价范围,公众主体,政府介入以及评价阶段等方面的区别.关键词:环境影响评

2、价;公众参与制度;评价范围;公众主体中图分类号:x820.3文献标识码:a公众参与是环境影响评价的重要内容,其目的是从建设项目对社会,自然环境产生影响的角度,从可能受到影响的公众或社会团体的利益出发,对项目的建设方案,建设期间对社会和自然环境产生的影响以及项目建成后对社会,自然环境产生的正负效应,广泛征求公众的意见,并作为进一步评价项目可行性的重要依据之一.随着社会,经济,环境可持续发展战略的不断推进,公众参与在环境影响评价中发挥着越来越重要的作用,目前,世界各国对于公众参与都给予了高度的重视.然而,基于不同国家的经济社会运行条件以及机制的不同,环境影响评价中的公众参与制度也存在差异.1公众参

3、与制度的产生关于公众参与的思想最早要追溯到西方所谓的民主政治了,早在十七,十八世纪,美国就要求统治者在作政治决定时要通过被统治者的许可,这就是最早体现公众参与思想的概念.但此时,这一思想并没有被明确提出而贯彻实行【ij.随着环境意识的增强,公民普遍期望把他们对环境保护的意见向政府和企业决策人反映.1969年,美国的国家环境政策法(nationalenvironmentalpolicyact,nepa)开辟了环境影响评价制度的先河,同时也开辟了公众参与制度的先河.此后,联合国环境规划署于1978年在环境影响评价基本程序中明确提出了公众参与的概念.1981年世界银行将公众参与作为一项世界银行政策予

4、以实施,并明确指出:世行期望借款方在项目设计和执行时,特别是在执行环境影响评价时,应充分考虑受影响群体和非政府组织的意见.【2j基于此项鼓励政策,世界各国的公众参与制度得到了更加广泛的应用和发展.2公众参与制度在国外的发展状况法国1976年生效的自然保护法规定,环境影响评价应当公告,任何公众,团体均须通过公众意见听证会等方式直接参与环境保护活动.其中环保团体除了可以依法提出反对意见和计划外,当行政机关认为建设方出具的环境影响评价不完全或不正确时,往往由环保团体依法介入提供意见.同时环保团体得在行政机关授权下拟订环境影响评价书【3j.美国环境质量委员会于1978年发布了国家环境政策法实施条例.该

5、条例对环境影响评价制度的操作程序及公众参与的程序作了明确规定,包括参与阶段,参与范围,参与人员,参与效果以及参与的限制等j.加拿大在1992年制定的加拿大环境评价法前言部分就114规定:加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价,并提供环境评价所依据的基础材料,把确保公众有机会参与环境评价程序作为环境评价法的目的之一.在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与【5j.俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994年7月18日公布的俄罗斯联邦环境影响评价条例虽然内容不多,但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定.日本在1997年制

6、定的环境影响评价法中也规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序,其中第l8条第1项规定:从保护环境的角度出发.凡是对相关环境影响评价报告(els)草案有意见的人,在第16条规定的公告时问开始至公开审查时间结束后两周内,可以以文件的方式给项目发起人明确其意见.欧盟理事会1997年3月3日的97/11/ec指令关于一定公共和私人项目环境影响评价指令85/337/eec修正案也将公众参与环境影响评价作为其重要内容.一些国际性宣言,公约也对公众参与环境影响评价作了规定,如1991年在芬兰通过的<跨界环境影响评价公约以及联合国欧洲经济委员会于1998年6月在丹麦通过的知情权,公众参与决

7、策和在环境事务中获得公正的公约.3公众参与制度在中国的发展状况我国环境影响评价的公众参与是在1991年世界银行和亚洲开发银行贷款项目中首次提出的.1993年.由原国家计委,国家环保总局,财政部,人民银行联合发布的关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知中首次提出了公众参与的明确要求:公众参与是环境影响评价的重要组成部分,报告书中应设专门章节予以表述,使可能受影响的公众或社会团体的利益能考虑和补偿,公众参与工作可在评价大纲编制和审查,报告书审查阶段进行.1996年的国务院关于环境保护若干问题的决定中明确了我国公众参与环境保护的政策【司;1998年国务院颁布的建设项目环境保护管理

8、条件以及2003年实施的中华人民共和国环境影响评价法中均明确提出了有关实行环境影响评价公众参与制度的规定.2006年国家环境保护总局发布了环境影响评价公众参与暂行办法(环发2o0628号),对公众参与的要求,组织形式及公众参与规划环境影响评价等进行了详细规定.目前.我国的环境影响评价公众参与制度已逐步走上了正轨t.杜娟环境影响评价中公众参与制度的国内外对比本刊e-mail:bjb决策参考4公众参与制度国内外对比分析环境影响评价中的公众参与已成为各国特别是民主法治国家的通行做法,该制度的实行可提高环境影响评价的有效性,也使项目能够被公众充分认可并在项目实施过程中不对公众利益构成危害或威胁,并在公

9、众参与的活动中提高全民的环境保护意识,进一步促进了环境影响评价制度的完善,保护生态环境,提高环境质量,确保可持续发展战略的实施,从而取得经济效益,社会效益和环境效益的协调统一.4.1各国公众参与的内容对比随着环境影响评价制度的不断发展,公众参与制度也在不断地完善之中.然而世界各国及一些国际金融组织的公众参与在发展进程,具体程序,方式方法,基本要求等方面均存在着不同程度的差异.文献2和文献8对各国在公众参与内容与要求方面的异同进行了比较(见表1).4.2国内外公众参与各方面对比我国与西方发达国家的公众参与制度,虽然在运行程序上有很多相似之处,但西方发达国家的公众参与制度与我国相比是更为完善与成熟

10、.下面就公众参与制度不同方面的内容对以美国为代表的发达国家与我国进行一定程度的比较.4.2.1公众参与的评价对象在美国,环评的对象可以认为就是公众参与的对象.nepa规定,由联邦政府行政机关向国会提出的议案,立法建议,申请批准的条约以及由联邦政府资助或批准的工程项目,制定的政策,规章,计划和行动方案,都必须进行环境影响评价.可以看出,美国明确规定其评价对象就是立法和其他重大联邦行为,侧重战略层面上的评价.而在我国,公众参与主要限定在部分规划和具体的建筑项目上,目前尚不包括立法活动,政策行为等9.4.2.2公众参与中公众的范围美国的公众参与可谓是自上而下的最大规模的公众参与,其覆盖范围较广,群众

11、从意识上充分认识到了环境问题的重要性,也表现出了积极性.另外,资本主义私有制下群众的自我利益意识也是一个原因.巾国的公众参与由建设单位或由其委托环评单位组织进行,往往会造成公众参与的人员或团体被有意进行选择【,所以公众代表性不强,不能涉及受影响范围内的所有公众,也不能反映整体群众的呼声.需要说明的是,听政制度体系的不健全也是与其经济基础和配套制度相关的.4.2.3政府参与及行政权力的介入美国从华盛顿时代的制宪会议开始,始终融合了国民参政议政的意愿和行动.可以说,当今的美国已经建立起新公共管理取相模式的政府,强调国家,各种社会组织(公众)之间的一种伙伴关系.强调它们各自在社会秩序中的能动作用】.

12、可以看出美国政府是相当重视公民意见的,在环境影响评价的公众参与中,也是本着以民众为主体,而政府辅之的原则的.中国虽已建立市场经济,但政府的宏观调控等手段仍然发挥着重要的作用,在一些关乎公众利益的社会事务上,政府保留了绝对比重的发言权和决定权,进而也就影响了公众参与社会事务的积极性与主动性.4.2.4信息的公布美国的信息公开制度比较完善,在环评实践中,政府的公告贯穿4个阶段,公告包括范围界定公告,初步决定公告,意思通告,可获得最后的环境影响报告书的通告以及做出决定记录的公告等,并且关于信息公开都有相关的法律规定.不断公开的信息确保了公民意见的质量,也充分尊重了公众的知情权.我国的环评相关法中,仅

13、要求在报批环境影响报告书前征求公众的意见,而无需在此前将有关的文件予以公开,这意味着公众参与环评之前对项目的了解程度尚浅,要求其在短时间的表1世界银行,美国及欧洲一些国家在eia中公众参与方面的对比项目美国nepa罗马尼亚保加利亚捷克斯洛伐克欧共体世界银行欧洲复兴开发银行项目必须何时通告公民审查前不通告,无法律规定,无条例规定无规定时问项目宣布各成员国项目被分配a类项目在通过初审查后应通告声明可以允许一周内自己决定归类后审后公众了解公民是否可以参与规划是无法律规定,条例无规定无法律规定否各成员国无要求建议参与过程声明可以允许自己决定公众了解公民如何了解背景信息规划过程开放为无法律规定项目建议者

14、无规定接受通知按各成员信息供给决定于具体情况公众提供信息提供国的规定公民有无机会得到eia有无法律规定有有有有有按各自国家立法文件公民是否可以提交有关是无法律规定是是是是是是项目书面评论当局或建议者是否必须是否是否是否无要求无要求对众意见做出反应有无公众听证当有较大环境争无法律明确规有有有各成员国无要求无要求论或公众对听证定自己决定感兴趣时,有公众是否有权了解做出是法律无规定,是有有无规定无程序规定最后决定的理由草案中有规定什么时问公众可以收到eia被参与后不无明确规定40天无明确规定做出决定各成员国有关信息少于30天一周内自己决定公民是否可质问eia的是无现行规定决定允许被无明确规定无规定无

15、规定无程序规定充分性上诉.但无明确谁有权l15杜娟环境影响评价中公众参与制度的国内外对比本刊e-maihbjb决策参考听证会或调查中对草案提出意见是较为困难的.4.2.5公众参与的阶段公众参与整个环境影响评价报告的制定与实施的全过程,是美国环境管理的一个显着特点.具体包括:第一阶段,行政机关认定其拟议的行为无重大环境影响,出具无重大影响认定文件,公众予以审查并具有最终的决定效力;第二阶段,即报告书的评论和定稿,其间公众先有90天对于报告书初稿的评论期.领头机关研究并做出反应后定稿,公众再次获得30天对于定稿的评论期,可以说这是公众主导的阶段,行政机关则是合作性地接受意见和针对实质性意见做出不同

16、类型的反应n】.中国公众参与阶段按照法律的规定,对建设项目进行环境影响评价是配合建设项目的不同阶段进行的,共有5个阶段.然而,法律只规定在环境影响报告书(表)的报批阶段和审批阶段进行公众参与.其他阶段.包括立项阶段,编制环境影响报告书(表)阶段和制定环境保护篇章阶段均没有对是否进行公众参与做出规定.4.2.6意见的反馈美国的行政机关对于公众的意见给予了充分的尊重,公众的审查决定能够否决行政机关对于无重大环境影响的决定,而且行政必须个别或集合地研究公众具体而明确的意见,然后对此做出不同形式的反应.而在我国的环评相关法中,仅是规定了环境影响报告书草案在报送审查时,应当附具对意见采纳或不采纳的说明,

17、而且对意见的反应也是应当认真考虑.从力度上来讲.二者也是存在相当差别的.4.3国内外公众参与的本质区别分析我国与国外,特别是一些发达国家的环境影响评价公众参与制度存在着一定程度的差异,这是有其根本原因的.(1)我国与西方国家的所有制不同,西方发达国家实行资本主义私有制,而我国是以公有制为基础的国家,所有制的不同造成了其公众参与制度在本质上的不同.(2)西方国家的项目建设大都为私人投资,政府依靠法律监督,公众参与是法律监督的手段.在我国,政府对项目立项有严格的程序,立项时邀请专家参与项目可行性研究的咨询工作,从总体上维护国家,集体和个人的利益.(3)在西方发达国家,人们的意识是以追求各自的最大化

18、利益为核心的,这也决定了其环境影响评价中提倡的公众参与是有限制和保留的,因为每个人和团体都是站在各自的立场上,为维护自身的利益发表意见,所以其意见可能是片面的,甚至是错误的.其政府是迫于社会舆论的压力而设置环保机构,开展环保工作的,政府是环境保护的主要促进者.(4)在我国,环境影响评价基本上是从上至下开展起来的,政府充分考虑广大人民群众的根本利益,在公众参与的运行中强调政府为主导,环保事业由行政权力管理为主,然而我国长期的政府主导型环保工作模式使得个人和企业缺乏保护环境的社会责任感和参与意识.5结语公众参与在环境影响评价中起着重要的作用.不同国家由于经济社会运行模式及管理模式的不同,其环境影响

19、评价制度中的公众参与是有差别的.不同的社会历史条件与经济基础,使得不同国家的政府权力机关以及公众在环境影响评价的运行过程中所处地位及发挥的作用也存在着较大程度的差异.国外发达国家的公众参与制度是较为完善的,而我国的公众参与开展得不够深入,自身的一些问题也有待解决.所以在我国,提高公众的环境意识,参与意识,并且加强公众参与的管理,以使得公众参与在环境影响评价中发挥更有效,更重要的作用.参考文献1刘春燕.公众参与在环境影响评价中的应用j.干旱环境监测.2003,17(2):9698.2李新民,李天威.中西方国家环境影响评价公众参与的对比j.环境科学,1998(8):5760.3黄正,曾翔,吴玮,等

20、.我国环境影响评价制度中公众参与的发展对策j.医学与社会,2003,16(1):1-3.4李艳芳.环境影响评价制度中的公众参与j.中国地质大学:社会科学版,2002,2(1):7073.5刘芙.我国环境影响评价制度的不足与完善:以司法介入为救济途径的考察j.当代法学,2007,21(2):132135.6郑铭.环境影响评价导论m.北京:化学工业出版社,2003:290294.7国家环境保护总局环境工程评估中心.环境影响评价相关法律法规m.2008年版.北京:中国环境科学出版社,2008:27.8朱沽,赵文喜,田野,等.中西方国家环境影响评价中公众参与制度的对比分析j.城市环境与城市生态,2006,19(1):2627.9李淑娟,牛晓君.中美环境影响评价制度中公众参与的比较研究j.环境科学与管理,2007,32(12):176178.10周莹.中外环境影响评价法律制度比较研究d.北京:中国地质大学,2008.11黄火笑.中美环境影响评价制度比较研究d.北京:中国地质大学,2008.12刘薛.中美环境影响评价比较研究d.重庆:重庆大学,2007.(责任编辑:戚米莎)第一作者简介:杜娟,女,1983年3月生,2007年毕业于西安交通大学热能工程专业(硕士),助理工程师,山