探访江苏地方立法：百姓关切成立法落点

1、探访江苏地方立法：百姓关切成立法落点-法律探访江苏地方立法：百姓关切成立法落点姚雪青2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，在城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面扩大和规范了地方立法权。去年年底，江苏 镇江公布的镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例（简称保护条例）， 成为全国新获立法权城市首个提请省级人大常委会审议批准的地方性法规。地方立法权落地实施情况怎样、如何保证科学民主立法、怎样监督防止权力“任 性”？记者实地调查一一立法迫在眉睫城市管理和环境保护中，“看得见管不着”成为执法难题“我家住在金山湖风景区附近，以前晚上去景区散步，时常见到一些市民牵着的宠物狗随地大小便

2、，还有人用丝网、鱼叉在景区里随意捕鱼。” “南山 风景区有人竖坟立碑、点火烧香，甚至周末还有人在里面烧烤，安全问题令人担 忧。”“不知从什么时候开始，北固山山峰被栋栋高楼遮挡，想拍一些古色古香 的照片还要千方百计避开现代建筑。”面对镇江市民的“吐槽”，执法人员颇感 无奈：“对于景区管理，上位法针对性和操作性不强，而一些红头文件又不像法 律法规那样具有刚性约束力，有时我们也是看得到、管不着”“在城市发展过程中，出现不少无法可依的情形。单纯依靠现有城乡规 划法、环境保护法、森林法、风景名胜区条例等法律法规以及地方规范性文件和 景区自行制定的管理制度，已难以照顾到景区文物和文化设施保护的方方面面，

3、亟须更具有针对性的立法支撑。”镇江市人大常委会法工委主任张蕾介绍说记者了解到，镇江的保护条例首次明确了风景区“视线走廊”等空间保 护的问题，明确在风景区和外围保护地带内， 不得建设破坏视线走廊和景观、 污 染环境、妨碍游览的建筑物、构筑物及其他设施等。“保护条例同时涉及环境保护、历史文化保护及城乡管理三方面内容， 具有较强的针对性、可操作性和地方特色。”江苏省人大法制委副主任委员王腊 生介绍说。目前，江苏13个设区的市部已获得地方立法权，1月中旬召开的省 人大常委会批准了盐城市的绿化条例： 扬州的古城保护条例、常州的电梯安全条 例等，均已在立法计划中，并都具有鲜明地方特色。回应百姓关切网络和调

4、研等多渠道征集民意，体现民主立法科学立法为何镇江首部地方性法规会直指三山南山风景区？镇江市委书记、市人 大常委会主任夏锦文直言，“开门立法、民主立法”是镇江市人大制定法规的指 导思想，要考虑百姓最关心什么。镇江市人大常委会与当地第一门户网站合作征集民意，累计15万人次参与，梳理形成市民意见和建议1200余条。同时，市人大常委会主任会议成员 赴基层立法联系点调研10余次，积极向基层征集立法建议。从去年 8月底正式 形成条例草拟稿到10月底条例获镇江七届人大常委会第二十九次会议审议通 过，60多天12次逐字逐句进行斟酌修改。“很多社区干部和老同志，每次都手写意见稿，写得满满当当，对视线 走廊等关切

5、问题经常据理力争。”基层联系点之一、距离金山风景区不足百米距 离的金山社区的党委书记姜丹告诉记者，以前觉得参与国家乃至省级层面的立法 离自己很遥远；这次立法权下放，基层群众都有了发声的渠道。全程参与立法过程的镇江三山南山风景名胜区管委会副主任罗仁朝坦言，在反复修改条例的过程中，要特别注意与立法专家咨询组沟通， 强调对法言 法语的把握。例如，有一稿内容中提到风景区有一些商户“兜香”， 但仔细研究 发现用词不严谨且上位法已在规定中包含了此类行为，便在下一稿中删去了。据了解，根据国家上位法的规定，风景名胜区的保护应由政府或法律规定的机构执行，但实际上往往是进行市场化管理，因此立法首先要根据上位法加

6、强风景名胜区管理机构的职能。在镇江，由市长层面进行高层次协调和沟通， 并 规定由政府建立协调沟通机制，大大降低了执法过程中的无序性和随意性。防止权力任性权限控制、强化业务指导等四重阀门加强立法和执法监督截至目前，江苏所有地级市均获立法权。那么，有权后如何避免“任性”？地方立法权下放，落地过程中又有什么样的困难？王腊生介绍说，为防止权力“任性”，设有“四重阀门”把关：一是权限控制。例如镇江市出台制定地方性法规条例以及立法专家咨询组工作规范、立法听证组织办法等15项制度，规范立法工作流程。二是要加强调研、组织培训， 进一步提升立法能力和素质。三是科学、民主立法，让老百姓和专家参与到立法 中。四是加

7、强业务指导、把好批准关，市级立法要报省人大常委会审查批准，地 方性法规还要报国务院、全国人大备案。据介绍，随着立法权的下放，立法人才短缺成为不少地方的普遍难题。立法活动专业性强、程序要求高、有严格的行文规范，要求立法人员不仅要具备 过硬的法律知识，还要具备充足的立法实践经验。“相关政府部门的法律人才队 伍配备也应跟上，这样才能更好地为地方经济社会发展服务。”相关专家表示。“既不能把立法当威可有可无，也不能为了立法而立法。”王腊生建议， 将适宜由市里制定的、体现区域特色的法规下放给地方制定， 具有共性的问题由 省里甚至国家层面统一立法解决，避免立法资源浪费，使立法更有侧重点和针对 性。担任江苏多地立法咨询专家的东南大学法学院教授周佑勇告诉记者，过去地方立法一般采取的是“谁主管、 谁负责、谁起草”工作模式，往往由政府主 管部门自行调研、立项、起草，再由地方人大审议通过。现在，为避免滥用地方 立法资源、