中国城市化模式的特点和理论创新

1、中 国 城 市 化 模 式 的 特 点 和 理 论 创 新人民论坛杂志社 上海社会科学院经济研究所 联合主办 人民论坛（2010年第7 期）编者的话：城市，是一连串包括人文的、经济的、社会的和生态价值的空间复合体。 尽管中国人修城筑市已有4000多年的历史了，但是，至V 1949年新中国成立时，我国只有 86个城市，城市化水平只有10.6%。1978年中国城市化率仅为19.8%，这一数字到了 2008 年，则已提高到44.9%，城镇人口则达到5.9亿。改革开放以来，尽管中国的城镇化取得了 巨大的成就，但是偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城 市和小城镇的发展。为此，2

2、010年的中央一号文件明确提出，当前和今后一个时期内，我 国将积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为 重点，促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。改革开放以来，中国的城市化走过了怎样的发展历程，有哪些经验教训，其突出的特 征是什么？中国城市化模式具有哪些理论创新？未来面临着怎样的机遇和挑战？等等。本 期我们约请专家对这些问题进行了深入分析。特邀嘉宾王桂新 复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任 左学金上海社会科学院副院长兼上海社会科学院经济研究所所长 连玉明 北京国际城市发展研究院院长、教授中国需要健康的城镇化进程中国还是一个发展中国家，要实现

3、现代化、成为大国强国，也同样必须推进城市化发 展。不管现在中国的城市化有多特殊、多复杂，一定要按照中央政府的部署，坚定不移地 推进城镇化健康发展王桂新 人民论坛（2010年第7期）我国城市化的阶段性特征城市化，简单地说就是农村人口迁移到城市或农村地区转变为城市地区而使城市人口 数量增加、比重提高的过程。中国的城市化过程大致分为三个阶段：首先，集中化阶段。在此阶段，农村人口从广大农村地区迁出并集中迁向城市，完成 由农村趋向城市、由分散趋向集中的空间转移。由于这一阶段农村人口的迁移集中、空间 转移主要表现为外部形式，故又称为形式（或空间）城市化阶段。其次，常住化阶段，又称过渡城市化阶段。最后，市民

4、化阶段。即已常住化的农民工，通过持续努力逐步获得迁居城市的户籍， 争取在就业、医疗、社会保障等若干方面也获得与城市居民同样的权益，真正实现由农村 人口向城市居民的质变市民化。农民工在这一阶段的城市化，属于真正的实质性城市 化，故称为实质城市化阶段。如果把市民化看作是一个过程，还可以把中国国情条件下的城市化过程简单划分为集 中化和市民化两个阶段。总体来讲，目前中国的城市化基本仍处于集中化阶段。大量的农 村人口目前正在、未来一段时间也仍将源源不断地向城市集中，处于集中城市化阶段；而 改革开放以来特别是近十几年先期迁居城市的农民工则已进入市民化阶段，但由于现有户 籍制度的制约，都还没有转变为城市居民

5、，实现完全城市化。也就是说，从集中城市化来 看，改革开放以来中国城市化已获得很大发展，但若以市民化标准衡量，则中国的城市化 实质上却进展不大。“运动型”城市化的“误区”在正常情况下，农村人口向城市迁移的城市化过程本身也是一种生产要素空间配置的 效率化过程、集聚经济的创出过程和推动经济发展的作用过程。在这一城市化过程中，农 村人口伴随着向城市的迁移，不仅自身将发生深刻变化，而且还将引发整个社会经济活 动、生产效率、创新能力、生活方式及价值观念等多方面的转变和提升，因而城市化是社 会经济发展的基本动力和必然趋势，也是人类社会发展的客观规律和重要标志。但新中国成立以来的制度设计，却在一定程度上拒绝和

6、制约城市化。例如，在新中国 成立不久，政府就出台了户籍制度，以此把城乡分割对立起来，把全体国民划分为城市人 口和农村人口两大人口集团，并严格控制农村人口向城市人口的转变。此后，又以二元户 籍制度为基础，进一步附加就业、住房、医疗、社会保障等若干身份性福利于城市人口集 团，逐步建立起以户籍制度为基础的二元社会制度 （或体制），由此构成了阻挡农村人口向 城市迁移的制度性屏障。城市化不能自发、顺利地发展，只能依赖政府文件的号召来推 动，这难免违背城市化自身的发展规律，使城市化的发展主要表现为政府推一推、城市化 动一动的“大跃进”、“运动型”城市化。就城市化人口的归宿即农村人口城市化迁移的目的地城市而

7、言，规模有大有小，功能各不相同。在市场化条件下，农村人口可以根据各方面的利益权衡，选择迁向不同规 模的城市（镇）。但中国长期以来的城市化政策却机械地主张“严格控制大城市规模，合理 发展中等城市，积极发展中心城市或小城镇”。岂不知大城市的规模效益和对腹地辐射能 量远比中小城市大的多，而且也能为推动中国的城市化和经济发展作出更大的贡献。还 有，农村人口迁移到城市以后，虽然已在迁入城市长期工作和生活，但现有的制度设计就 是不给他们城市户籍，不允许他们享受市民待遇，使他们只能成为农民工或外来人口。由 于长期以来中国对城市化的制度设计和政策行动有违城市化规律，限制了城市化的发展， 削弱了城市化对经济社会

8、发展的推动作用，使城市化不能有效地带动经济社会的发展。中 国经济的长期落后，社会矛盾的不断激化，无疑与此有密切关系。正是以上政府有违城市化规律的制度设计和政策行动，特别是以户籍制度为基础的二 元社会体制的制约，决定了中国以农村人口向城市迁移为主体的城市化发展的特殊性，这 一特殊性，主要表现在农村人口向城市迁移的城市化受到严格控制，即使他们迁移到城市 也不能转变为城市居民，使农村人口的城市化缓慢曲折，并呈现不完全、非正规的特征。城市化进程健康发展的要素中国还是一个发展中国家，要实现现代化、成为大国强国，也同样必须推进城市化发 展。不管现在中国的城市化有多特殊、多复杂，一定要按照中央政府的部署，坚

9、定不移地 推进城镇化健康发展。为此，必须努力做到以下几点：首先，要积极推进户籍制度改革。户籍制度不仅造成了城乡对立，阻碍了城市化和经 济社会的正常发展，而且也直接造成城乡两大人口集团的两极分化和社会矛盾的日愈激 化。30多年的改革开放已积累了一定的经验和基础，最近中央政府连续的文件部署和政策 安排更为推进户籍制度改革提供了政策层面的指引和保障，深化改革户籍制度的大好时机 已经到来。因此，一定要贯彻中央决定，抓住目前时机，坚定不移地大胆推进户籍制度以 及以户籍制度为基础的二元社会体制的改革，为保障城市化健康发展扫清制度障碍。其次，要按照城市化规律推进城市化健康发展。考虑问题的复杂性和困难性，近期

10、中 央政府在推进城市化发展的政策文件中，把户籍制度改革及农村人口的迁入地仍控制在中 小城市与小城镇，把城市化按城市规模分步推进。这样安排有一定的合理性，但未必符合 城市化的发展规律。所以，应该按照市场化和城市化规律，主要发挥市场的力量，推动城 市化与经济社会协调发展。第三，坚持“以人为本”，创造就业机会，提高城市对农村人口的吸纳能力。作为农 村人口城市化迁移目的地的各级各类城市，都应该大力发展经济，创造就业机会，特别要 注意转变增长方式，促进由“经济增长优先”发展模式向“就业增长优先”发展模式的转 变。通过这一转变，注重人力资源的开发，以就业拉动经济增长，促进经济增长与就业增 长良性互动；提高

11、对农村人口的吸纳能力，开拓城市化的发展空间，为推进城市化健康、 持续发展创造良好条件。第四，要科学规划，保护耕地，严禁浪费土地资源。土地资源是中国最弥足珍贵的非 再生资源，保护耕地也是中国的重要国策之一，城市化在本质上也是应该有利于节约和充 分利用土地资源的。但在中国的一些地方，城市化的科学内涵被曲解，城市建设贪大求 洋，城市化盲目冒进，出现了很多劳民伤财的形象工程。在城市化建设过程中，这种缺乏 规划、浪费土地的状况一定要避免。第五，要统筹城乡发展，加快“新农村”建设。统筹城乡发展，就是要在资源投入、 福利分配等方面搞好“双补偿”、“双反哺”，即城市要补偿和反哺农村，市民要补偿和 反哺农民。通

12、过统筹城乡发展，加快“新农村”建设，大力发展义务教育，提高农民文化 素质；减轻农民负担，提高农民收入水平；增加农业投入，提高农业生产能力；增加农村 建设投资，改变农村落后面貌；缩小城乡差距，提高农村的“城市化”水平。第六，要很好地学习和借鉴发达国家的成功经验。城市化其实是一个老问题，早在数 百年前伴随工业化快速发展的城市化，就已引起了人们的关注和研究，到今天城市化的相 关理论已经发展得比较成熟。中国只要遵循城市化发展规律，借鉴发达国家的成功经验， 推进城市化健康发展就一定能取得成功。（作者为复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任）“浅度城市化”如何破题在改革进程中，由于制度设计方面

13、的缺陷，或改革还不够深入等原因，一些原有的制 度障碍尚未克服，又增加了一些新的制度障碍，这些新旧障碍的共同作用加重了进城农民 工的市民化或社会流动的困难左学金 人民论坛（2010年第7期）我国城市化的突出特点过去有研究认为我国的城市化发展是“低度城市化”（Under-urbanized），大致表现在以下几个方面：比如说同人均收入水平相当的其他国家相比，我国的城市化水平偏低；另 外，我国的城市化水平严重滞后于非农化水平；还有我国城乡就业结构严重滞后于产业结 构等。从经济学的角度来考察，低度城市化最直接的证据是城乡收入差距过于悬殊：我国 城乡居民家庭人均收入的比率，已经从 20世纪80年代中期的约

14、1.7比1拉大到目前的3.2 比1。城乡收入差距过大说明城市人口 （劳动力）配置过少而农村人口（劳动力）配置过多，说 明农村向城市的迁移存在制度性的障碍。我国当前的城市化进程中确实存在“浅度城市化”的问题。所谓“浅度城市化”，可定义为我国新增城市人口中，越来越大的部分 （主要是农村向城市的迁移者）由于各种制 度障碍不能成为“市民”（被看成是“外来常住人口” ），他们在城市居住和工作，但在城 市只保持最低限度的消费，他们中很多人把配偶和（或）子女留在流出地，使他们成为非常态的和不稳定的城市人口，或可称为“准城市人口”。“浅度城市化”所关注的是在城市人口中，那些未能“市民化”的人口或“准城市人 口

15、”比例过高的问题，是进城农民工的社会流动问题。当然，在其他发展中国家，我们也 常常可以看到，部分农村向城市的迁移是临时性的或季节性的。但是中国特有的户籍制 度，以及这种户籍制度背后所隐含的城乡分割的制度安排，却造成了一些中国特有的社会 现象。例如，在城市就业的农民，一般并不能改变他们的“农业户籍”身份，所以他们仍 然被称为“农民工”。更多的迁移者只身或仅与配偶来到城市，而将未成年的子女留在家 乡由祖父母照顾，所以在中国形成了数量庞大的“留守儿童”。又由于大量农民工在春节 期间回家与家人团聚庆祝新年，所以形成了中国所特有的“春运潮”。近年来我国的城市化主要是由于“准城市人口”的增加所推动的，结果

16、这些“准城市 人口”在我国城市人口（劳动力）中所占的百分比越来越大。根据 2005年人口抽样调查，我国城市人口占总人口的43%，而非农业户籍人口仅占全部人口的 32%。假定所有的非农业 人口全部居住在城市里，则这两个数据的差，即相当于13.06亿总人口的13%，约1.43亿人就是那些在城市居住但却是农业户口的人，占 2005年我国城市人口总量的30%以上。在 长三角和珠三角等农村劳动力的主要流入地，“准城市人口”占城市人口的比例更高。此 外，“准城市人口”还包含一个数量可达4000万以上的庞大失地农民群体。在城市化进程中，他们的土地被征用，一般就地转化为非农业户口。但是通过这种方式转化为城市居

17、 民的农民往往并未真正市民化，他们中的许多人实际上仍然被安置居住在农村社区，他们 难以在城市获得稳定的正规就业，他们大多数人未能加入城镇职工的各类社会保障，所以 他们成为一个特殊的“准城市人口”群体。形成“浅度城市化”的障碍和消解之道计划经济时期农民进城的主要障碍是短缺经济下的配给制度已经不复存在。但是在改 革进程中，由于制度设计方面的缺陷，或改革还不够深入等原因，一些原有的制度障碍尚 未克服，又增加了一些新的制度障碍，这些新旧障碍的共同作用加重了进城农民工的市民 化或社会流动的困难。解决“浅度城市化”问题，要考虑采取下列政策措施来消除影响进 城农民市民化的制度障碍：改变以人均GDP为中心的地

18、方政府考核体系，代之以能更好地体现科学发展和社会 和谐要求的指标体系。推行城市公共服务的一体化，第一步可以要求“纳税地”的地方政府负责向纳税人和 他们的家属提供公平的公共服务，以及向他们提供在非义务教育领域的公平竞争机会，加 大对义务教育和基本卫生保健的财政投入强度，放宽对高等教育社会力量办学和对三级医 院的准入限制；加大对人的全面发展的投入。进一步改革我国的社会保障体制，将目前按不同地区和不同人群分割的“板块化”或“碎片化”的社会保障体制，在基本层面建立覆盖全体非农业劳动者进而覆盖全体国民的 社会保障（包括社会养老保障和社会医疗保障等），逐步实现缴费水平较低的全国统筹，在 此基础上，实行多层

19、次（多支柱）的社会保障体制，满足不同人群的需要。这不仅是实现社 会公平与和谐的需要，也是缓解城镇社会保障体制财务危机和提高劳动力市场效率的需 要。关注那些在城市化进程中失去土地的农民，让他们获得更加公平和充分的土地补偿。 我们可在现有土地制度框架内，改革对农民土地的补偿办法，使他们的土地价格更加接近 “公平的市场价格”，使他们能更多地获得城市化进程中的土地收益。这样我们土地的利 用效率将会得到提高，可以用较少的土地，容纳更多的城市人口，可以有力地扩大我国的 投资需求和消费需求。（作者为上海社会科学院副院长兼上海社会科学院经济研究所所长）中国城市化的理论创新城市价值链理论的中国“城市学”连玉明

20、人民论坛（2010年第7期）城市理论滞后和缺失是造成中国城市“出问题”的重要诱因，这就需要我们尽快走出“非自觉”的城市化模式，加强城市理论研究，构建有中国特色的“城市学”纵观30年的城市化进程，“两个极端”的教训十分深刻：一个极端是严格控制城市 规模。另一个极端是城市盲目扩张。城市理论滞后和缺失是造成中国城市“出问题”的重 要诱因，这就需要我们尽快走出“非自觉”的城市化模式，加强城市理论研究，构建有中 国特色的“城市学”。城市价值链理论将城市的资源配置机制和价值创造过程描述成一个价值链体系，确定 了城市价值的基本内涵，揭示了城市发现、创造和维持竞争优势的关键因素，以实现城市 价值最大化为目标，

21、以城市生活质量为核心，将城市品牌、城市综合竞争力和城市治理结 构整合成一个完整的城市价值体系，是对中国城市价值取向的一次全新审视，为我们全面理解和探索城市发展规律提供了一个现实的理论框架。城市价值链理论的内涵城市价值链理论首先强调，城市价值是城市发展的基本战略，城市价值的最大化是城 市追求的最终目标。好的城市是价值最大化的城市。城市价值链理论看重的不仅是资源要 素的存量，更看重对存量的整合以实现其最大价值，并将形成和扩大的竞争优势向周边和 外界扩张和辐射。城市价值链理论将城市的资源配置机制和价值创造过程描述成一个价值链体系，并将 城市的各资源要素有机地整合起来，使他们形成相互关联、协调发展的整

22、体，按照层次结 构逐级提升，推动城市实现价值最大化和城市形态由低级向高级演化。更重要的是，竞争 不只是发生在城市之间，而且发生在城市各自的价值链之间。城市价值链理论强调在动态中把握城市价值。城市最终要实现价值的最大化，这个最 大化表现在两个方面：一要看这个城市有没有更强的经济实力、有没有更高的生活水准以 及能不能为个人提供更多的就业机会和发展机遇。二要看这个城市形态是不是高级化，是 不是从低级的形态向高级的形态逐步过渡。一般情况下，我们把城市分为三种基本形态， 即成长型、停滞型和衰退型。城市价值就是城市价值最大化和城市形态高级化的高度统一 体。城市价值链的重要一环什么样的城市才是最好的城市呢？

23、根据我们研究总结，最好的城市应当具有以下五个 条件，即宜居、宜业、宜学、宜商和宜游。宜居包括人居环境、置业成本、公共服务；宜 业包括收入水平、就业机会、社会保障；宜学包括人口素质、成长环境、文化设施；宜商 包括市场潜力、投资环境、商业名牌；宜游包括旅游资源、服务能力、地理标志。最好的 城市一定是最适宜居住、适宜就业、适宜成长、适宜投资和适宜旅游等诸种价值高度融合 的高品质的价值空间。品牌的塑造要依赖于城市发展的品质，而城市发展的品质的核心是老百姓的生活品 质。有什么样的市民，就有什么样的城市。真正有竞争力的城市，最关键的因素并不是资 源，也不完全是资本，而是人。一个城市的价值，不仅要看其能否创

24、造更强大的经济实力，更重要的要看这个城市能 不能真正以人为本，能不能最大化的满足居住者多层次、多样化、个性化的物质和精神需 求。城市生活质量的高低是衡量城市价值是否最大化的重要标志。实现城市价值的重要动力城市竞争力，是指一个城市在经济全球化和区域一体化背景下，与其他城市比较，在 资源要素流动过程中，所具有的抗衡甚至超越现实的和潜在的竞争对手，以获取持久的竞 争优势，最终实现城市价值的系统合力。城市竞争力是实现城市价值最大化的过程及其状 态，是一个开放的复杂的城市价值链系统，其本质是建立高度区域一体化的全球资源配置 机制和城市形态演化模式。城市价值链理论认为，一个城市的价值链包括其价值活动和价值

25、流。价值活动是城市 价值创造过程中实现其价值增值的每一个环节，包括城市实力系统、城市能力系统、城市 活力系统、城市潜力系统和城市魅力系统。价值流是指一个城市以相应的平台和条件，吸 引区外物资、资本、技术、人力、信息、服务等资源要素向区内集聚，通过各资源要素的 重组、整合来促进和带动相关产业升级和扩充，在资源要素高效、规范、快速、有序的流 动中实现价值，再在循环往复中不断扩大规模和持续增长，从而提升城市竞争力。城市价值链的制度保障要实现城市价值最大化，必须防止公共权力的私有化和公权机构成为特殊利益集团或 特殊利益集团的工具，并注重完善一些几个方面：一是要优化政府治理结构。改变政府单独治理的强势治理模式，建立一个政府、社 会、企业共同治理的模式。实现这一点，政府制度必须创新，通过创新逐步建立一个满足 公民需求的政府，一个开放和透明的政府，一个高效和法治的政府。二是要注重培育参与城市治理的社会力量。必须构建一种政府与公民合作管理公共生 活的机制，在公共治理中听到公民的声音、看到公民的力量，从制度上保障营利性组织、 社区组织、行业中介组织、社会公众