工伤确认行政争议案件的审理

1、工伤确认行政争议案件的审理内容提要工伤确认争议的重点，一是劳动者与用工单位是否存在劳动关系， 二 是劳动者受到的伤害是否是在生产劳动时间和生产劳动场所发生的。反映在工伤确认行政争议上，仍然是诉讼中合法性审查的重点，在审查上却又缺乏明确的法 律依据。因此，司法实践具有重要的法律意义，值得广大司法和法律工作者的深 入研究思考。关键词工伤确认 劳动关系 生产劳动过程工伤确认行政争议案件，在确立行政案件案由时，依照有关规定称为劳安行 政确认案。近几年，此类案件不断上升，成为行政诉讼案件的重要组成部分。该 类案件审理涉及诸多法律关系，审理结果最终关系到劳动保障，不仅涉及当事人 的诉讼权利，涉及行政机关的

2、切身利益，同时也是更重要的，还涉及公民、或其 他组织的财产权、人身权。但是，有关法律规定却相对滞后，给案件审理带来了 一定的难度。根据审判实践，笔者谈谈自己的粗浅看法，恳请不吝赐教。工伤确认行政争议案件审理的基本原则所谓工伤，是指劳动者在生产劳动过程中因执行职务而受到的意外伤害。我国工伤保护的立法依据是 中华人民共和国宪法和中华人民共和国劳动法。中华人民共和国宪法明确规定，国家通过各种途径，加强劳动保护，中华人民共和国劳动法将“保护劳动者的合法权益”摆在立法宗旨的第一位。这些足以说明，我国在劳动立法方面为实现平等，针对用人单位和劳动者在劳动关系 中的不同地位赋予了他们不对等的权利义务， 法律重

3、在保护与用人单位相比处于 弱势地位的劳动者的合法权益。据此，属于劳动保护组成部分的工伤保护的首要 法律原则应该是：最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受 事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。上述法律规定或立法精神反映在行政诉讼中， 我们认为同样应当是注意保护 劳动者的合法权益，把保护劳动者合法权益作为具体行政行为合法性审查的重点 和关注点，作为依法审理案件的基本原则。 体现在案件审理实体上，应当注意保 护劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和康复的权利，以有利于劳动者原则做出裁判；体现在案件审理程序上，应当 注意保护劳

4、动者的诉讼权利，凡用人单位提起工伤确认行政诉讼的， 均应追加被 确认为是工伤的劳动者作为第三人参加诉讼，这同样应当是一项重要的诉讼原 则，我们姑且称之为劳动者参与诉讼原则从保护劳动者合法权益原则出发，以劳动者参与诉讼原则作为诉讼原则加以 保障，以有利于劳动者原则做出裁判，符合立法的基本精神，也是符合工伤确认 行政争议案件审理的内在规律的。工伤确认行政争议案件审理的内在要求及裁判一般地说，确认工伤必须具备以下三个条件： 劳动者确实受到了伤害； 受到伤害的劳动者是用工单位的人员， 与用工单位有劳动关系；劳动者的伤害 必须是在生产工作过程或与之相关的活动中因意外事故造成的。劳动和社会保障行政机关确认

5、劳动者是否是工伤， 主要的就是考察是否符合上述条件。 这样，行 政争议的矛盾就必然集中在上述三点上， 而以第二、第三两点为最突出。行政诉 讼的合法性审查，在对具体行政行为的实体审查方面，也就自然而然地应以这些 问题为重点。对行政机关确认劳动者与用工单位劳动关系问题的审查裁判近年来，劳动用工比较复杂，很多用工单位故意不与劳动者签定劳动合同， 劳动者处于各方面因素的考虑，又不便要求必须签定劳动合同，有的劳动者不把 合同当回事，用工单位不说签合同也就不签便上岗工作，一旦发生工伤事故，就容易发生纠纷。用工单位说与他们没有劳动关系， 劳动者说在公司上班干活，在 公司领取工资，自然与公司具有劳动关系。一般

6、情况，劳动行政部门大都会认定 劳动关系存在，用工单位单独为此提起诉讼的也比较少，行政诉讼中也是比较容 易判断的，按照有利于劳动者原则做出裁判是不会出问题的。我们遇到的一起劳安行政确认案件，案情比较复杂，审理也颇费了些周折。该案案情大略是：1996年，蒋某某经人介绍到建安公司工作，负责水暖工 程。20XX年4月，公司将承建的一幢综合楼的水暖工程口头承包给蒋施工，由 公司提供材料和设备。期间，蒋招用了宋某某到该综合楼施工， 仍然没有签定劳 动合同。5月9日下午，宋在劳动中被漏电的手电钻电击伤，经抢救无效，于 13 日死亡。县劳动和社会保障局认定死者宋某某与建安公司具有劳动关系，宋为工伤死亡。建安公

7、司向县政府申请复议，县政府复议认为宋某某与建安公司没有劳 动关系，因此撤销了劳动和社会保障局的决定。 进入司法程序后，我们进行了认 真的审查，翻阅了有关规定，经过认真准备，开庭详细调查，充分听取原、被告 及第三人辩论意见，依据相关证据确认：建安公司与蒋多年已经形成事实劳动关 系，安装综合楼水暖工程对蒋是管理、监督关系，蒋并没有从公司独立出来，对 外没有承建业务，也没有独立的可以自主经营的资格， 其承包完全是内部的一种 劳动管理形式；蒋从工程需要出发招用宋某某施工， 应视为职务行为，宋的合法 权益应当给予法律保护，其与公司应认为同样存在劳动关系。 也就是说，劳动和 社会保障局掌握的证据与认定，符

8、合法律规定的精神，而县政府否定没有充分的 证据。据此，我们合议判决撤销了县政府的复议决定，上诉后，中级人民法院维 持了我们的判决。或其他组织作为一个大集体一个单位， 不可能事无巨细，只由一个部门进行 管理，为降低管理成本，合理配置资源，提高效率，单位必须授权内部不同的部 门分别行使管理权力。这种职务授权包括工作职权，同时也包括对工作相关事务 的管理权，这种管理形成的风险，单位必须承担。如上例，用工单位如果不承担 责任，对劳动者是不公平的，从法理上也说不过去。这样的工程承包仅仅是一种 生产管理方式方法，不能改变劳动用工制度与方式，不能改变劳动者与用工单位 之间的劳动法律关系，更不能改变劳动者在生

9、产过程中受到伤害的工伤性质。对行政机关确认生产劳动过程的审查裁判生产劳动过程的认识与认定，是行政管理机关确认是否是工伤时劳动者与用 工单位争议的焦点问题，同样也是行政诉讼中当事人争议的重点。 有关规定界定 为生产工作过程或与之相关的活动， 说明法律保护的范围比较宽泛，也进一步体 现了行政诉讼应当遵循的有利于劳动者原则。从我们的审判实践看，是否是生产劳动过程，劳动者与用工单位往往在生产 劳动场所与生产劳动时间上形成争议，行政管理机关的确认也自然围绕这样的问 题进行，行政争议也由此产生。在生产劳动场所的认定上，由于客观情况比较复杂，有的有一定的难度，在 有关规定不是很明确的情况下，劳动行政机关有时

10、就不能按照法律规定的精神确 认，掌握相对机械。如李某某与桓台县唐山镇某建筑公司工伤确认行政争议，李是在下班离开工作场地数米，在另一场地受伤的，虽然不是下班必经之地，却是 人们常走的“捷径”，何况从大的方面看是一个单位的生产场所，劳动行政机关 便不予认定是生产劳动场所。再如王某某与东营某建筑安装工程公司工伤确认行 政争议，王某某是在施工工地院内，离施工工地仅5米，在午饭后休息时被汽车 撞伤的。尽管是施工工地院内，又是公司安排的午饭就餐地，劳动行政机关还是 不予认定为生产劳动场所。对生产劳动时间的认定也是一样，不了解不贯彻有利于劳动者原则，同样会 囿于框框，不能正确做出判断。还以上例来说，劳动行政

11、机关不仅不予认定为生 产劳动场所，同时也不予认定伤害是发生在生产劳动时间， 他们认为施工已经停 止，是午饭休息时间发生的意外伤害。认为王某某已经不在劳动场所不在劳动时 间劳动，而是在休息时间内与他人下“四顶”消遣时受到伤害的。因此。自然也就不予认定为工伤。我们认为，生产劳动场所不能仅仅理解为是狭义上的劳动场所，它是劳动者为生产需要所必须经过和进入的场所， 不仅包括劳动场所，还包括必须的劳动准备场所，包括劳动者工间休息的场所，包括劳动者为满足健康、生理需要而必须 经过的场所，等等。生产劳动时间同样也不能简单地理解为劳动时间，它是劳动者为生产需要而必须占用的时间，既包括劳动时间，也包括劳动准备时间

12、、劳动 者工间休息时间，以及劳动者为满足健康、生理需要而必须占用的时间，还应当 包括因各种生产因素形成的劳动中断时间。 劳动行政机关在工伤确认时，凡劳动 者有证据证明是在上述场所上述时间发生伤害的， 应当认定为生产劳动过程中受 到的伤害并给予保护。否则，只能认为是适用法律错误。劳安行政确认案件的审理，上述问题是合法性审查的重要组成部分， 行政诉 讼中，就是对具体行政行为的合法性进行审查。 因此，上述问题的正确辨析判断， 对人民法院正确实施法律正确做出裁判是至关重要的。当然，还有其他一些争议，如劳动者违章造成工伤，用工单位与劳动者发生 是否为工伤的争议，也可能形成工伤确认行政争议。 一般说，这样

13、的争议的合法 性审查是比较好把握的。几点思考把握原则，防止片面性，坚持合法性审查我们认为，在现在工伤保险法律法规不是那么健全， 法律规定不是那么明确 的情况下，司法实践中把握审查的原则是非常重要的， 一定要坚持对工伤确认行 为的合法性审查。在司法实践中，我们确立了有利于劳动者原则，但这个原则只 是相关法律精神的体现，并没有被规定为一项法律原则。我们不能片面强调这一 原则而忽视对具体行政行为的合法性审查。 行政诉讼中，对具体行政行为的合法 性审查原则是法律原则，这一原则在诉讼中是第一位的。我们在审理邢里建筑公 司所诉劳安行政确认案时，就遇到了被告仅提供了一份证据的情况， 依据合法性 审查原则，合

14、议庭合议认为工伤确认行为主要证据不足， 事实不清，判决撤销了 被告的决定。把握现有规定，正确理解法律，坚持在实践中完善自己的认识现有的关于工伤确认的规定，是劳动部职工工伤保险试行办法，法律法规方面没有规定，在行政诉讼中只能参照职工工伤保险试行办法，而没有法律方面的直接的依据。一方面是大量的劳安行政案件的出现， 一方面却是司法审 查裁判没有法律依据，难免出现尴尬。因此，正确理解有关法律规定了解立法的 精神是非常重要的；在审判实践中结合法理，参照有关规章，不断完善自己的认 识同样是非常重要的。行政规章方面，由于受制定程序的限制，有时规定不是那么严禁，对具体行 政行为审查时会遇到认识不一致的情况。比如，20XX年，劳动和社会保障部办公厅有关于如何理解职工工伤保险试行办法的答复意见，规定确认工伤必须是“生产工作的时间”和“生产工