对代建制的了解(一)

1、对代建制的了解 （一）摘要：要使代建制真正发挥作用，首先必须搞清楚两个问题。一是为 防止在贯彻执行的过程中 “代建制 ”被变形，各建设主体应首先搞清楚什 么是代建制；二是如何解决国家出资项目长期存在 “工期马拉松、投资 无底洞、质量无保障 ”问题。为此本文认为， 需要将代建制以 “初步设计 批准”为界分为两阶段进行，并以在实施阶段为重点开展代建制。实施 阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程 建设过程实施动态控制；国家作为委托方，委托社会专业化项目管理 单位，改变传统的由建设指挥部向使用单位负责的管理模式，改由代 建单位向国家负责，确保国家投资资金得到有力控制；在实施阶段

2、， 使用单位应负责项目建设的外部环境，包括建设用地、用水、用电等 资源提供问题；代建单位可以自营设计、监理、招标代理等业务，但 不宜自行承担施工和采购任务，以提高自己的履约能力，合理转移风 险；国家投资管理部门为了保证国有资金得到合理利用，避免不正常 的流失，就负责代建单位的选择、项目功能设计与变更的审查认定、 建设资金的管理和工程项目的验收等工作。 为了加深对代建制的了解， 文章进一步介绍了代建制与其他几种相关的建设模式的关系。1、建设市场与代建制 理论上的建设市场应该是：需方首先提出建设项目的功能要求，建方 作为供方向需方提出满足项目功能要求的报价，得到需方承诺后，建 设合同形成；实际上建

3、设项目的主体情况很特殊、也很复杂。例如在 一个水利工程项目中， 地方政府作为需方提出了建设项目的功能要求； 但没有建设资金，它需要国家资金进入，于是需方的所有权（资方） 和使用权（用方）会发生分离。目前，国家出资方式有两种。一种，国家资金以资本金注入方式援助 地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种，随着国 家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府 投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需 方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方 政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式，我们把后者 称作代建制。因此代建制具有如下

4、特点： 1）资方是国家，需方分离为用方和资方。 2）建方是社会专业化项目管理单位，被称作代建单位。2、代建制的探讨 目前，国家希望通过建立代建制，来解决其出资项目存在的 “工期马拉 松、投资无底洞、质量无保障 ”问题，但在如何建立代建制的问题上， 还有很多问题需要进一步的落实和探讨。如代建制下谁是委托方、从 什么时候开始、是否需要分阶段进行、各阶段的目标和任务是什么、 如何划分建设各方的责权利等等，这些问题不探讨清楚，其他问题就 不能迎刃而解，最终还是会回到这些问题上来。下面分阶段就这些问 题谈点看法：2.1 国家资金开始投资至项目初步设计批准为止 使用单位必须认识到：当项目建设需要实施代建制

5、时，为了让代建单 位在实施阶段更好地控制风险，国家资金最早可以在项目立项批准时 开始介入，最迟可以到初步设计批准。因为，施工图设计必须由代建 单位负责实施，以便代建单位能够协调设计与施工的矛盾。 当国家资金需要在初步设计批准前介入时，确定项目造价、工期和功 能的任务可由代建单位来完成，但此阶段的重点是保证项目功能满足 使用方的要求，因此由项目使用方委托代建单位来实施更合理一些。 由于此委托由代建单位向使用者负责，所以工程造价有可能会处于失 控状态，国家应通过建立目标责任制来作为控制造价的措施。如：在 委托合同中明确对代建单位进行奖罚考核，奖罚额度可以按超过上一 阶段目标值的 10%-30%来控

6、制，此奖罚的对称性体现了合同双方的公 平性，同时也保证了各建设主体各自的利益。由于这次对目标值的预 计节省，不是真正意义上的节省，所以奖罚比例不宜过高。 但是，由于代建方为降低项目实施时的风险，希望最终的初步设计预 算留有余地，所以，奖励作用较小， 形成的初步设计预算可能会偏高。 因此在项目初设批准后，国家应通过招投标重新确定代建单位，并通 过比较标书中的工程师预算来重新选择代建单位，这一措施可以消除 导致工程预算偏高的一些消极因素，促使代建单位在目标责任制的作 用下降低工程预算价格。事实上本阶段不存在 “工期马拉松、投资无底洞、质量无保障 ”问题，因 此可以由使用方按照国家资金介入前的建设模

7、式进行，即由使用单位 按照项目管理制的要求委托工程建设咨询单位来完成。这样既可以简 化程序，提高工作效率；同时能使得在有限资金下实现项目功能最大 化。国家可以采用 “先借后给 ”的支付方式，并按照 “估算控制概算、概 算控制预算 ”的原则，审查初步设计，不符合这一要求的初步设计有权 不予支付建设资金。2.2 项目初步设计批准之后 该阶段主要任务是实现初步设计中的各建设目标。为了解决 “工期马拉 松、投资无底洞、质量无保障 ”问题，必须改革传统的指挥部模式，实 行代建制，国家资金由注入方式变为投资方式。为了保证实现预期目 标，代建单位应由国家投资管理部门委托，让代建单位对国家负责， 并通过招投标

8、确定。（1）资方的作用 该阶段主要的关注焦点是建设目标的动态控制。国家可以建立目标责 任制、费用索赔制、履约担保制等来分配主要的建设风险。 为了发挥目标责任制的作用，应该对代建单位提出的造价目标进行考 核，奖罚额度可以控制在超过目标标准的 50%-70%；由于这是真正意 义上的节省，标准过低，代建单位会产生宁可花钱不愿省钱的动力， 当然标准过高也不符合市场双赢的规律。在索赔制问题上，假如不给代建单位索赔权，代建单位只能增加风险 费用。那么当风险不发生时，国家因无故支付此项目费用受到损失；当风险发生时，由于此项费用不能抵御风险，造成代建单位破产，结 果还是国家受损。因此，费用索赔制是降低工程造价

9、的最合理制度。（2）建方的作用代建单位可以自营设计、监理业务，考虑到代建单位以工程咨询单位 为主，注册资本较低，因此不宜承担施工任务，以便国家控制建设风 险。但是，由于代建单位具有市场行为特征，当代建单位具有自营能 力时，国家不应强行规定代建单位必须将各专业工作，通过招标形式 委托别的社会专业化项目管理单位实施。尽管委托方对代建单位进行 了上述限制， 但代建单位还是根据合同法向委托方提供业务额 10%（包 括自营业务）的履约保证金，作为履约担保。 （3）用方的作用 使用单位应协调好参建各方（代建、监理、设计、供货商、承包商） 与当地的各种关系，解决好建设用地、用水、用电等资源问题。考虑 到政策处理所需的费用弹性很大，且系政策性很强的工作，不宜由以 技术型为主的代建单位承担，所以该项工作宜由使用方负责实施，国 家资金宜以补助的形式由使用方包干使用。同时，使用单位需要对工程初步设计进行变更时，应首先取得代建单 位的书面意见，然后再报国家投资主管部门审批