城乡建设用地增减挂钩政策解读

1、城乡建设用地增减挂钩试点工作 政策解读（一） 一、城乡建设用地增减挂 钩的涵 义 城乡 建 设用地增减挂 钩 是指依据土地利用 总体规 划，将若干 拟整理复 垦为耕地的农村建设用地地 块（即拆旧地块）和拟用于 城镇建设的地 块（即建新地块）等面积共同 组成建新拆旧 项目区， 通过建新拆旧和土地整理复 垦等措施，在保证项目区内各 类土地 面积平衡的基 础上，最终实现 增加耕地有效面 积，提高耕地 质量， 节约集约利用建 设用地，城乡用地布局更合理的目 标。 通俗地 讲，城乡建设用地增减挂 钩试 点工作（以下简称“挂钩 试点”）就是将农村低效、空闲 的建设用地置 换到城镇去。概括地 说 ，就是“拆

2、、还、垦、建 ”四个字“。 拆”，把空心村、空置屋、废 弃 工 矿、砖 瓦窑等拆除搬掉； “还 ”，对被拆迁的妥善安置，特 别 是搬迁 农 民的住宅用地必 须依照法律的 规定 进行还 建；“垦”，将拆除后 的土地 进行复垦，优先复垦成耕地，也可以复 垦成其它 农用地； “建”，将节余的面 积（挂钩周转指标）用于城镇发 展，增加城镇建 设用地 规模，同时解决新增建 设用地计划。 二、全国开展城乡 建设用地增减挂 钩试点工作的发展历程 2004 年 10 月，国务院颁布关 于深化改革土地管理的决 定（国发200428 号），明确“鼓励农村建设用地整理，城 镇建 设用地增加要与 农村建设用地减少相挂

3、 钩”。为了贯彻 落实 28 号文件精神， 2005 年，国土资源部研究制定了 关 于规范城 镇 建 设用地增加与 农 村建 设 用地减少相挂 钩试 点工作的意 见 （国土资2005207 号）；2006 年 4 月，国土资源部下 发了关 于 天津等五省（市）城 镇建设用地增加与 农村建 设用地减少相挂 钩 第一批 试 点的批复 ， 部署在山 东、 天津 、江苏、 湖北 、 四川 等 5 省（市）开展城 乡建设用地增减挂 钩试点工作。截至目前， 全国参与 试 点的省 、市已达到 27 个 。从全国各地开展增减挂 钩试 点工作情况来看，不少地方已探索出了大量成功经验 ，同 时，也客观存在一些不足

4、和 问题 ，2011 年 7-8 月份，国土资源 部组织对 各省市增减挂 钩试 点工作 进行了 检查 ，对发现 的问题 要求落 实整改，全国各地增减挂 钩工作将 进一步 规范。 目前，全国增减挂 钩工作开始 进入了有序开展、严格管理、 规范操作的 轨道。经 批准开展城 乡建设用地增减挂 钩试 点的地方 要严格按照有关 规定，坚持“局部 试点、封闭运行、规范管理、结 果可控 ”，不得扩大试点范围。农 村建 设用地整治所 腾出的土地首 先要复 垦为 耕地，严禁以整治 为名，扩大城 镇建设用地规模。对 未经批准擅自开展挂 钩试点、超出试 点范围开展增减挂 钩和建 设 用地置 换或擅自 扩大挂钩周转指

5、标规 模的，要严肃追究有关地方 政府负责 人及相关人 员的责任，并相应扣减土地利用年度 计划指 标。 湖北省大部分市州先后开展了增减挂 钩试 点工作，我市是湖 北省第三批增减挂 钩试点地区。 三、已出台的相关政策文件 中央、部委出台了如下文件： （1）国发200428 号关于深化 改革土地管理的决定 ；（ 2）国发 2010 47 号关于严 格规范城 乡 建设用地增减挂 钩试点切 实做好农村土地整治的通知 ；（3）国土 资发2005207 号关于规 范城镇建设用地增加与 农村建 设用地 减少相挂 钩试点工作的意 见；（4）国土资发 2007 169 号国土 资 源部关于 进一步规范城 乡建设用

6、地增减挂 钩试点工作的通知 ； （5）国土资发2008138 号国土资 源部城 乡建设用地增减挂 钩管 理办法；（6）国土资发 200927 号国土资 源部关于促 进农业稳 定发展农民持续增收推 动城乡统筹发展的若干意 见。 省委、省政府、省国土资 源厅 出台了如下文件：（1）鄂发 20117 号中共湖北省委湖北省人民政府关于加强农 村土地整 治工作的意 见；（2）鄂土资办文201124 号关于认 真做好城 乡 建设用地增减挂 钩试点和 农村土地整治清理 检查工作的通知 ； （3）鄂土资发 201171 号省国土资 源厅关于 严格规范城乡建设 用地增减挂 钩试点工作的意 见；（ 4）鄂土资发2

7、01177 号湖北 省城乡建设用地增减挂 钩项 目竣工 验收办法（试行）； （5）鄂土资办文201195 号省国土资 源厅办 公室关于城 乡建设 用地增减挂 钩建新区用地 报批有关 问题的通知。 四、城乡建设用地增减挂钩试点有关政策解读 （一）周转指标的理解。 城乡建 设用地增减挂 钩周 转指标是指 开展增减挂 钩工作置 换出来的新增的建 设用地面 积，也就是扣除 了 还建区之后的建新区的面 积。另外，挂钩 周 转指标按年度 计 划 管理模式 进行管理，每年下达周 转计划指 标，周转计划指标不能 滚动使用。 二）基本程序。 1、申报项目。首先申报 拆旧 还建实施方案， 明确 归还 指标的期限，

8、由省 厅批复后，下达增减挂 钩周转指标。 2、申请 使用周 转指 标。在挂钩 指标归还 期内，可以先期使用周 转 指标的 80%。3、拆旧复垦。要求及时实 施拆旧复 垦工作，归还 周 转 指标，对未能按 时归还 挂钩 指 标的试 点 县市，停止下达下一年 度挂 钩周转指标，情节严 重的，停止试点县建设用地 审批。 4、验 收。由市（州）国土资 源行政管理部 门依据相关 规 定,组 织农业、 水利、财政、交通、环保、林业 等部 门及省 级专 家库中的 专家等共 同组成验收工作小 组对项 目区内的 还建和拆旧区 实施情况 进行 验收。 （三）资金筹措。 城 乡建设 用地增减挂 钩工作是一 项全面、

9、系 统的工程，是 实现城乡统 筹发展的平台，各种惠 农政策可以通 过 挂钩试 点项目的顺利推 进而发挥更大的惠 农益农效益。县（市、 区）人民政府可有效整合中小水利、农村交通、村镇建 设、农 村扶 贫、中低产 田改造等各 类资 金，加大对农 村土地整治的 资金投入。 开展增减挂 钩试 点工作的 资金来源主要包括 :（1）使用增减挂钩周 转指标报 批新增建 设用地 应收取的相当于耕地开 垦费和新增建 设 用地有 偿使用费的价款 ;（2）使用增减挂钩周转指标出让新增建 设 用地 产生的土地增 值部分的收益 ;（3）城镇土地出 让平均 纯收益中 用于 农业 土地开 发的资金;（4）各部门配套的涉 农

10、项目资金;（5）项 目 实施企 业投入的 资金 ;（6）各县（市、区）通过 挂钩 指标 融资 或其 它方式筹措的 资金。 四）资金使用。 通 过增减挂 钩置换 的建新区用地 报 批，不需 要向省、中央缴纳 耕地开 垦费和新增建 设用地有 偿使用费。开展 增减挂钩工作的资金来源主要是建新区土地增 值收益和通 过项 目的惠 农资金。挂钩 指标土地出 让增值收益用于拆旧、复垦 和依 法补偿 ，剩余资金可用于新村和小城 镇基础设施、公共设 施建 设。 按照鄂土 资发2011 71 号省国土资 源厅关于严格规范城乡建设 用地增减挂 钩试 点工作的意 见的规 定，用于农村拆旧 补偿、土 地复垦整理、农 村

11、基础设 施建设的投入不得少于耕地开 垦费和新 增建设用地有偿使用费之和。结 合我市的 实际，耕地开垦费和新 增建设用地有偿使用费加起来每 亩达 3万元左右，拆迁 补偿后， 可以将剩余 资金返 还农 村，用于 还建区基 础设施、农村道路改造、 医疗卫 生环境改善和教育 设施等公益事 业方面的投入。建新区上 缴的耕地开 垦费和新增建 设用地有 偿使用费部分，要足额返还或 用于项目区建 设。 （五）可以有效地解决“三大指 标”问题。 城乡建设用地增减挂 钩工作实质是将建设用地、耕地在城乡 之间实现 空间上的置 换、 数量上的平衡。我们 在开展增减挂 钩的工作中，要求建新区、还 建区新增的建 设用地不

12、得大于拆旧复 垦区面 积，占用的耕地不得 大于复 垦整理出来的耕地面 积。这 里面就包含了耕地占 补平衡和 建设用地 总量平衡的关系。通过 挂钩试点置 换的建设用地，不占 年度计划指 标，也不增加规划期内新增建 设用地 规模指 标。开展 挂钩试 点工作可以解决建 设用地规模、年度用地计 划和耕地占 补 平衡三大重要指 标 制约。 一是挂 钩试点工作可以有效解决城 镇建设用地规模指 标问 题。在土地利用总 体规划确定的城 镇 村有条件建 设区内的建新区 可以随建新区建 设 用地一并 报批土地利用 总 体 规划局部 调整方 案，这样 可以适度地 扩大建 设用地规模。在不突破土地利用总 体 规划确定

13、的建 设用地规模的前提下，通 过农村建 设用地的减少来 增加城 镇建设用地 规模。 二是挂 钩试点周 转指标是年度新增建 设用地计划指 标的有 效补充。拆旧还 建实施方案 报批后，可以使用 80%的挂 钩周转指 标 用于建新区的建 设，验收后可以全 额 使用挂 钩 周转指标。 三是挂 钩试点工作可以有效解决耕地占 补指标不足 问题。各 项建设占用耕地需要通 过土地开 发复垦整理增加的耕地， 实现占 用耕地与 补充耕地的平衡。目前正处 于跨越式 发展 时期，各项 建 设 占用的耕地数量在不断加大， 单一的、原始的土地开发 复垦整 理增加的耕地 远远 不能 补充建 设占用减少的耕地。挂钩试 点工作

14、 内涵之一就是 项目区内部 实现 了耕地占 补平衡，所以建新区用地 的 报批不需要 编制耕地占 补 平衡方案，有效地解决了耕地占 补指 标 不足的 问题。 （六）复垦标准。 在拆旧区土地复 垦过 程中，我们要因地制宜， 结合复垦区周边环境，优先复垦为耕地，但不是必 须将拆旧区复 垦为耕地，可以复 垦为园地等其它 农用地，要结合实际情况，灵 活 处理。复垦 的标 准由市国土 资源局参照有关政策另行 规定。最 基本要求是要达到耕种的基本条件。 五、开展挂钩试 点的意 义 挂钩试 点是一 项 含金量极高的工作，从一定程度上解决了 耕地保 护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地 ”，建设用地“缺计划” ，新农村建设“缺资金”，统筹城乡发展“缺