我国环境保护制度的制度变迁与绩效.(一)

1、我国环境保护制度的制度变迁与绩效 .（一）内容摘要：我国环境保护制度安排以政府主导的管制制度为主，管制 制度安排在我国经济社会发展的实际中具有一定的现实性与合理性。 但在计划经济体制背景下制定，在市场经济体制下继续运行，体制冲 突不可避免，制度效率、效力大为减弱，由管制制度向经济激励制度 变迁势在必行。实施制度创新，充分利用市场机制是我国今后进一步 完善环境保护制度的核心。关键词：环境保护制度，管制制度，激励制度，制度安排，绩效 环境制度分为管制制度和经济激励制度。理论与实践证明，管制制度 向经济激励制度转化是实现环境目标的一个自然结果，在不同国家具 体实践历程有所不同。 在我国，社会主义市场

2、经济体系正在逐步完善， 随着科学发展观的不断落实，未来环境保护制度的趋向必然是激励型 的制度安排替代管制制度的主导地位。目前，我国已经确立了 “预防为 主，防治结合 ”、“谁开发，谁养护，谁污染，谁治理 ”和“强化环境管理 三大政策，形成了一套较为完整的环保制度体系，这些战略政策和管 理制度的实施，使我国从总体上避免了经济快速增长条件下环境状况 急剧恶化的局面，部分城市和地区的环境质量有所改善，促进了改革 开放和经济社会的持续健康发展。环境保护的管制制度安排与绩效 环境保护的管制制度又称命令 控制型制度，是我国占据主导地位的 环境制度安排，突出特点是以直接管制与行政命令为主，制度实施过 程中政

3、府扮演主角，在宏观政策的制定或微观环境的监督都由政府直 接操作，社会力量和市场作用发挥的空间有限；在制度执行过程中， 政府往往采取直接禁止、制定环境标准、限期改进、处以罚款、勒令 停工、甚至制裁等行政管制措施，控制经济主体危害环境的行为。目 前，我国管制制度包括环境影响评价制度、 “三同时 ”制度、排污收费制 度、环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、排放污染 物许可制度、污染物集中控制制度、 限期治理制度、 污染物总量控制、 区域限期达标或限期关停企业的命令等，大部分已获得了正式的法律 制度地位。（一）我国环境保护管制制度安排的特点与问题 政府主导的管制制度安排为主体。在我国的环保

4、制度中，环境制度建 构的主体是政府，而不是社会公众，政府行政干预和控制为主的管制 制度安排占据了主要地位，而具有经济激励作用的环境制度安排则很 有限，市场化程度较低，仅是法规制度和行政命令的补充。政府行为 贯穿于环境保护的各个领域与环节，微观经济主体则是环保制度的被 动接受者和被监督者，公众参与环境保护的方式、渠道较少。消费者 和企业缺乏自觉遵守制度的激励，一旦制度出现了漏洞或监管不力， 环境保护上的机会主义便会出现。环境与经济发展相互兼顾。我国环保制度属于环境与经济发展兼顾型 而非环境优先型，考虑环境保护目标需要的同时，更加关注环境制度 对生产系统可能产生的负担，强调经济承受能力及技术可行性

5、，相应 治理措施的规范不够严格，对污染损害行为施加的压力不够，在环境 制度中表现为环境对经济的妥协或让步。当然，这一特点与中国的经 济发展阶段直接相关， 在人均收入较低的现实国情下， 单提 “环境优先 不现实，但当环境与经济发展难以兼顾的，有可能牺牲环境而保障经 济增长，即客观上放弃部分环境质量和环境福利保障经济增长。 缺乏正向激励的制度安排。环境破坏只是 种表象，破坏环境的行为 主要源于经济利益， 现行环保制度重规制而轻激励、 重收费而轻防治、 重惩罚而轻奖励的特点，致使有令不行、有禁不止，利益机制的缺失 直接导致了环境资源的恶化。低额度的收费标准和罚款，使企业交纳 排污费等于购买了合法的排

6、污权，不仅没有有效规制排污企业，反而 激励了对环境的破坏。环境标准整齐划一。现行环境规章、标准主要以大企业为参照制订， 而我国是一个区域、产业发展不平衡的大国，成千上万的中小企业遍 布全国，却被要求执行一个共同的国家环保标准，虽然单个企业的污 染物排放量不多，但总量很大，难以有效管制过于分散的中小企业。 环境标准全国统一，而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治理 成本的差异，从而导致效率不高和社会不公平。典型的末端治理。我国在理论上建立了预防为主、源头控制的治理原 则，但实践中只能做到 “末端控制 ”或是 “末端控制下的预防 ”，环境制度 安排大多是危害发生后再实施的治理，污染防治与生产、消

7、费脱节， 环境保护囿于被动应付，增加了环境执法和环境治理的成本。同时， 生产全过程控制及产品生命周期生态化管理，在发展战略选择中基本 上处于起步阶段，实践中依然是 “先污染后治理 ”的模式。目标的宏伟性、抽象性与操作系统的模糊性。我国的环保制度带有强 烈的理想主义色彩，与其说是约束人们行为的法律，不如说是一个奋 斗纲领。由于目标过于宏伟及抽象，在实践中很难被有效执行。 （二）我国环境保护管制制度安排的绩效分析 环境保护的管制制度安排优势。管制制度采用行政命令直接控制经济 主体的环境行为，制定具有法律强制性的标准，目标明确，具有立竿 见影的环境效果。管制制度在消除外部性方面具有较大的确定性、权 威性、直接性、强制性和高效性的特点，曾对我国的环境保护起到积 极作用。对有害物质的控制，在生态敏感地带的禁止开发活动，在污 染源数量相对较少情况下的管理，行政手段更为有效和简单。环境保护的管制制度安排缺乏效率。管制制度设计的各污染源统一的 排污标准，忽略了不同企业间的技术差异和污染控制成本的差异，使 之无法在达标的同时实现污染控制成本的节省；政府为制定有效的环 境标准、控制污染排放信息， 需要耗费大量财力搜索企业排污的信息， 大量的信息成本使管制失去了应有的效率，而企业缺乏治理动机，难 以提供准确信息，影响了制度安排的有效性；刚性的标准难以对变化 的环境和技术及时作出反