我国现行环境保护法现状之思考

1、我国现行环境保护法现状之思考我国现行的环境保护法是1989年通过的，距今已有16年。在如此长的一段时间 内，我国的经济和法制都有了长足的发展，原有的环境保护法在大的方面已经不能适 应现在的经济体制和社会理念，也不能应对现在的环境状况。因此，需要对现行环境保 护法进行全方面的审视和评判，以促成其及时修订。本文拟从宏观和微观两个角度对现行环境保护法进行评价，指出其不足之处，并 提出完善意见。在宏观上，我国现行环境保护法主要存在着价值观、法律地位和基本内容三方面 的问题。首先，在价值追求上，应该从协调发展转变为可持续发展。现行环境保护法的第 一条叙述了该法的立法口的，即“为保护和改善生活环境与生态环

2、境，防治污染和其他公 害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这就将立法LI的的落 脚点放在了经济U的上。既然环境保护的U的就在于经济建设，则当环境效益与经济效益 特别是暂时的地方的经济效益相矛盾时，人们在实践中往往出于逐利的本性牺牲环境以求 得经济的发展。这也就是发达国家走过的已经被实践证明代价高昂的“先污染、后治理” 的发展道路。因此，该条规定的立法U的有失偏颇。该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划， 国家釆取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护丄作同经济建设和社会发 展相协调。”这一规定体现的“协调发展观”虽然在当时是比

3、较先进的，但是现在看来， 已经不能适应时代的要求了。众所周知，当今社会在发展上面的主流思想已经是可持续发展。早在1987年联合国 就首次提出了 “可持续发展”的概念。1992年联合国环境与发展大会之后，可持续发展 的理念逐渐得到了世界各国的广泛认同与接受。中国的执政党也提出了与可持续发展实质 一致的科学发展观。发展已经不仅仅指经济指标的增长，而是包括生态、经济和社会等方 面;也不仅仅是本代人的发展，也考虑后代人的权益和发展。协调发展和可持续发展的区分决不仅仅是字面的差异，实质上是不同性质的发展观的 体现。协调发展虽然也考虑了环境因素，但基本上是把环境保护作为一种工具性的工作， 以保证经济和社会

4、的发展的正常进行，而非作为价值性LI的，没有认识到环境和生态本身 所具有的价值。正因为整个环境法的价值取向上的偏差，才造成了环境保护法在许多具体制度上的不 完善，使得实践中许多地区实际上仍然再走“先污染、后治理”的老路，以致“全国环境 形势依然严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变，有的甚至还在 加剧，环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的重要因 素。”所以，应当明确宣示可持续发展原则，修改环境保护法的立法LI的为“为保护和 改善生活环境与生态环境，防治环境污染、破坏和其他公害，保障人体健康，维护环境权 益，提高环境质量，促进经济、社会和环境的可持续

5、发展，根据宪法制定本法。”在环 境保护法的具体制度设计中都要以可持续发展作为指导思想。其次，在基本内容上，现行环境保护法基本局限于污染防治，关于自然资源保护 的内容很少且含糊。关于自然资源保护的内容，在法律条文上体现为现行环境保护法 的第三章“保护和改善环境”。从条文数量上看，只有8个条文;从法律规范的角度看, 这些规定都比较抽象和笼统，多是原则性的规定，没有具体的权利义务规定。只泛泛地规 定了主体（该章中主要是政府）应当如何行为，却完全没有规定否定性法律后果。例如，环 境保护法笫16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，釆取措施 改善环境质量”。没有规定政府不负责的处罚措施

6、。因此，属于不完全的法律规则，从法 律实施效果上分析的话，儿近形同虚设。忽视自然资源保护的弊病还体现在一些环境制度中。例如，LI前的“三同时”制度尚 仅限于污染防治，不利于整体环境保护。LI前的环境影响评价制度也有同样的局限性。环境和资源本来就是联系紧密的两个要素。在环境科学中，环境和自然资源是统一的。 首先，环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的，二者都是人类 生存、发展所必不可少的物质条件。其次，环境是以自然资源为主要实物载体和组成部分 的，是以自然资源为主体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具有一定结构 和功能的集合体;而自然资源则相应的是自然环境在自然界的

7、最基本表现形式，是自然环 境这一整体中的最重要的局部。从该种意义上来说，“环境是自然资源的来源和存在处所, 自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工场，环境质量的好坏 直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”因此，将此二种客体融合起来，由同一部基本 法进行调整，有利于环境的整体保护。环境保护也决不仅仅是防治污染就能解决的。将二 者相统一，还可以从立法层面上防止污染防治和资源保护在执法过程中的相互分离和矛 盾，促进环境保护总U标的实现。最后，在法律地位上，现行环境保护法的处境比较尴尬。按照环境保护法（试 行）立法时的设想，当时即将环境保护法作为环境保护领域的基本法。据1979年

8、制 定环境保护法（试行）的立法文献记载，“将环境保护法作为环境保护的基本法，主要 是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，则将在大气保护 法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。”若充当环境保护的基本法，既需要 在内容上加以体现其“基本”，也需要在形式上保证其基本法的地位。也就是说，环境 保护法需要具有国家基本法的地位。但是，现行的环境保护法并不是山全国人大通 过的，而只是山全国人大常委会通过的。这样，它并不属于我国立法体制中的基本法，而 是普通法。如此，环境保护法与本来应属于同一等级的刑法、民法通则、行 政诉讼法等法律相比较，就处于低一等级的处境。而与本领域的水污

9、染防治法、大 气污染防治法、土地管理法等环境资源保护单行法处于同一效力等级，不具备基本 法的形式地位。因此，既无法实现与其他部门法的平等对接，乂无法从法律体系上统领环 境资源法。将环境保护法作为一项基本法，并不是出于环境法研究者的一厢情愿，而是出于 环境保护的重要性及其在社会生活中的地位。环境保护是整个国家、社会和公民生活中带 有根本性、全局性的、基本的关系和问题，属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题。 从立法学上看，已经具备了基本法律的性质。并且环境保护是我国的基本国策。因此，从 其内容的重要性上也应当使环境保护法具备基本法的地位。因此，在修改环境保护法时，应当山全国人民代表大会通过，从

10、立法程序上保证 其基本法地位。在微观层面上，现行环境保护法在环境保护法基本原则，环境保护基本制度，环 境权确认和保护以及环境保护法律实施和救济等方面均存在有待完善之处。现行环境保护法规定的一些基本原则已经过时。环境保护法第24条规定了 “谁 污染、谁治理”原则。从字面上即可以看出，该原则仅适用于污染治理领域。而现实的环 保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。并且国务院关于环 境保护若干问题的决定规定了更为全面和科学的“污染者付费、利用者补偿、开发者保 护、破坏者恢复”原则。但是，该决定仅仅是一个行政法规的规定，效力等级太低，使得 该原则无法作为整个环境资源法的基本原则来指

11、导环境于资源保护工作。笫6条略微体现 了环境责任原则，但是只是从单位和个人对污染和破坏环境行为的检举权角度来暗含的， 没有明确规定，并且有以下的局限性：限于环境污染和破坏行为，而未包括开发、利用自 然资源行为;主体限于生产者，而未及消费者和监管者。因此，应当整合第24条和笫6条 的规定的精神，并以当今先进的环境法理念为指导，确定环境责任原则，该原则涵盖了污 染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担和主管 者负责等子原则。环境保护法第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和 个人，山人民政府给予奖励。”这体现了鼓励参与环境保护的原则。但是，该规定对于调 动公

12、众积极性是十分不够的。应该规定在确立公民环境权的基础上全面而切实的规定公众 参与原则，其内容应包括：建立环境重大事项公众意见征求制度;环境影响评价过程中的 公众参与保障;对于社会团体开展环保匸作的法律保护机制等。再如前述经济建设与环境 保护相协调原则应该修正为可持续发展原则。在基本制度方面，现行环境保护法确立的环境保护的基本制度存在不适应市场经济的 要求、适用面过于狭窄等问题。之所以说不适应市场经济的要求，是因为现行环境法是在 计划经济时代形成的，主要强调命令加控制的手段来解决环境问题。尽管政府的行政控制 手段在治理污染方面有其积极作用，但也存在诸多问题，如环境保护部门经费不足、人力 资源缺乏

13、、手段单一、程序不完备棋至寻租等。随着经济发展，污染问题带来的社会矛 盾已经日益明显，环境保护工作已经不能靠简单的行政命令式、事后制裁型的模式进行， 而应该更多地釆取经济手段和法律手段。原有的计划经济手段山于没有将主体的环保努力 与其经济利益联系，既不能遏制污染的扩展，乂不能驱动主体减少排放量。现行环境保护 法确立的环境保护的基本制度有排污收费制度、限期治理制度、环境影响评价制度和“三 同时”制度。下面就具体的各个制度逐一分析。我国现行的排污收费制度实际上实行的是 双轨制，即对水污染和大气污染实行的是排污即收费制度，而对于其他环境因素的排污是 超标才收费。“在实际工作中，经常发现有些法律规定跟

14、不上形势需要的惜况，也就是立 法工作不到位的问题。如超标排污是否构成违法的问题，我们认为超标排污就是违法，不 能以缴费代替。但现在法律规定是超标缴费，并不予以处罚。这就难以禁止超标排放污染 物的问题，这就是立法工作跟不上环保工作形势需要”。而且LI前的排污收费仅限于企 事业单位，而未对党政机关、人民团体和个体工商户以及居民家庭征收排污费;收费标准 仅有浓度，而无量的标准，不利于环境保护。限期治理制度中，限期治理决定权的归属不 合理。环境保护法第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管 辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县 以下人民政

15、府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定”。首先，决定权山 政府而非环境保护部门行使，会造成政府出于经济效益的考虑而执行不力;再者，污染项 U不分大小，均曲一级政府决定，会造成政府工作量大，而无力及时处理小规模的污染项Uo环境影响评价制度存在的问题有二：首先，该制度适用范围仅限于污染防治领域，应 该扩大到生态保护领域;其次，L1前的环评执行时间在可行性研究阶段，而在项LI立项之 后。在实践中，政府部门一旦立项，并开展了相关工作，出于惯性就很难因为环境保护而 取消项U,而从经济学角度，先立项再环评，不通过再撤销，会造成社会财富的极大浪费。 因此，应该在立项之前就进行环境影响评价。环境法

16、第26条规定了 “三同时制度”，存 在的问题一是适用范圉过窄；二是未解决分散治理与集中控制的矛盾。应该明确规定项U 已执行“三同时”制度，还应参与集资建设集中处理设施。我国现行法律（包括环境保护法）没有明确规定环境权。只是在有关法律条文中推出环 境权的内容，如现行环境保护法第6条和民法通则第83条的规定等。环境权是 一种自然权利和法律规定的新型人权，是公众行使参与权的基础，因为公众行使程序上的 参与权，必须有实体法上的环境权的支撑。所以，应该修改环境保护法，明确规定公 民享有环境权，即公民拥有享有良好、舒适环境的权利和承担保护环境的义务。为保证环 境权的实现，同时赋予公民和有关社会组织享有环境

17、知情权、环境参与权和环境索赔权。 环境知情权包括了解、掌握环境公共信息（如环境状况公报、空气质量日报等）和环境个别 信息（如某个污染企业的排污数据等，包括国家环保总局要求的污染严重企业公开其环境 信息）的权利;环境参与权包括参与国家环境管理的预测和决策、参与资源开发利用的环境 管理和制度的宣传和实施公益性环保活动及对环境管理机关的监督;环境索赔权亦称环境 请求权，包括向有权机关请求取消或停止对环境产生不良影响的项LI及其运营，并有权向 法院提起环境损害赔偿诉讼等。在环境保护法的执行保障上，存在着行政管理权限设置不科学、环境执法强制力不够、 政府责任不清晰、环境违法的法律责任规定过轻且不明确环境

18、保护法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国的环境保护工作实 施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工 作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护 部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施 监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关 法律的规定对资源的保护实施监督管理。”该条规定实际上对权力的界限的规定十分模 糊，也没有规定权力行使的程序，没有部门权力冲突时的解决方案。因此，极易出现有好 处的事项各部门争着管辖，反之，则相互推诿的情形的出现，与有权必有责、用权受监督、 侵权要赔偿的法治政府的理念相冲突。环境保护法第7条规定的我国环境监督管理体制可 概括为：中央与地方分级管理;环境保护行政主管部门统一监督管理，即主管；公安、交通 等其他有关部门监督管理，即分管。这种双重管理体制，容易造成环境监管上的受政府地 方保护干扰的情形;且环保部门作为环境统一监管部门与