第15章 财政政策

1、财政学(第五版） 陈共 主编 第一节第一节 财政政策财政政策原理原理 第二节第二节 我国财政政策的实践与回顾我国财政政策的实践与回顾 第十二章第十二章 财财 政政 政政 策策 财政学(第五版） 陈共 主编 引言引言 l萨伊定律(Says law) l供给自动创造需求。 l凯恩斯(Keynes, J.M.)理论 l以需求为中心的国民收入决定理论。 l经济危机爆发所导致的大批工人失业现象，其根本 原因在于有效需求不足，为此，应采取赤字财政政 策，刺激消费需求，用政府投资弥补私人投资的不 足，以拉动经济增长，消除非自愿性失业。 财政学(第五版） 陈共 主编 第一节第一节 财政政策原理财政政策原理 l

2、一、什么是财政政策一、什么是财政政策 lthe definition l二、二、 财政政策目标财政政策目标 lthe target l三、财政政策工具三、财政政策工具 lthe instrument l四、财政政策的类型四、财政政策的类型 lthe types 财政学(第五版） 陈共 主编 l一、什么是财政政策一、什么是财政政策 l财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目 标，而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则标，而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则 及其相应的措施。及其相应的措施。 财政学(第五版） 陈共 主编 二、二、 财政政策目标财政政策

3、目标 l财政政策作为一国政府运用财力调节宏观经济运行的手段，有其自 身的目标取向。当然，财政政策目标的确定，会受到国家的职能、 财政在国民经济中的地位、不同时期的经济形势等各种因素的制约 和影响。 l从历史发展的进程看，财政政策目标经历了由单一到多元的发展过 程。 l1940年代中期，英美等国把凯恩斯主义奉为制定财政政策的指导 思想，财政政策的目标是实现充分就业。 l50年代末和60年代，西方国家把经济增长看成了主要目标，形成 了以经济高增长为目标的财政政策，其结果却酿成了70年代的高 通货膨胀和失业并存的“滞胀”现象。 l滞胀出现后，各西方国家纷纷改弦更张，以多元目标代替单一目标。 l目前，

4、多元的财政政策目标一般包括三个方面的内容：充分就业、 物价稳定、经济增长。 财政学(第五版） 陈共 主编 l 1充分就业充分就业 l 充分就业并不意味着没有失业现象，而是把失业率限定在一定 范围内。大多数经济学家认为失业率不超过4%为充分就业。当实 际失业率超出该标准时，就采取各种政策手段予以调节，增加就 业机会，以确保社会经济的稳定。 l理论上，一般把失业划分为四种类型： l摩擦性失业。在短期内，由于信息的不畅达或者获得信息花费 的成本较高，社会中总有一部分人处于寻找工作的状态，这部分 失业人口被称为摩擦性失业人口。 l结构性失业。指劳动力的供给与需求在职业、技能、地区分布 等结构上的长期不

5、协调所引起的失业。 l季节性失业。指某些行业的生产因季节性变化产生间歇性的需 求不足所造成的失业。这种失业带有某种规律性，除非在淡季使 工人及时转到另一行业，否则这种失业是不可避免的。 l周期性失业。这是指经济中对商品和劳务的总需求不足所导致 的失业。 财政学(第五版） 陈共 主编 l 2.物价相对稳定物价相对稳定 l 物价相对稳定，并不是冻结物价，而是把物价总水平的波 动约束在经济稳定发展可容纳的空间。物价相对稳定，可以具 体理解为避免过度的通货膨涨或通货紧缩。 l 一般认为，温和的通货膨胀能在一定程度上刺激投资，是 加速经济增长的润滑剂。通货紧缩则会严重挫伤经营者的信心， 抑制企业的投资积

6、极性，降低经济效率。 l 因此，客观上要求政府利用财政收支与总供求之间的内在 联系，既抑制通货膨胀，又防止通货紧缩的发生。 财政学(第五版） 陈共 主编 l 3.经济增长经济增长 l 经济增长指的是一国产品和劳务数量的增加，准确地说， 指人均实际产量的增加，一般用人均国内生产总值(GDP)的增 长率表示。 l 决定一国经济增长的主要因素有：劳动、物质资本、技术进 步和人力资本等。 l 经济周期一般分为繁荣、衰退、萧条和复苏四个阶段，经济 的周期性波动对经济的稳定增长有阻碍作用。 l 因此，财政政策在促进经济增长的过程中，还需要通过财政 收支的调节，减弱经济周期性波动的振幅，减轻经济波动所造 成

7、的不利影响。 财政学(第五版） 陈共 主编 l三种目标之间既有相互统一的一面，又有相互 冲突的一面 l充分就业与物价稳定的矛盾。 l充分就业与经济增长即有一致的一面，也有矛盾的 一面。 财政学(第五版） 陈共 主编 三、财政政策工具三、财政政策工具 n税收税收 n财政支出财政支出 n国债国债 n预算预算 财政学(第五版） 陈共 主编 l1.税收 l调节社会总供给和总需求的关系 l自动稳定机制 l相机抉择 l调节收入分配关系 财政学(第五版） 陈共 主编 l2.财政支出 l购买性支出 l财政投资支出 l财政消费支出 l转移性支出 l社会救助与保险支出 l财政补贴支出：消费性补贴和生产性补贴 财政

8、学(第五版） 陈共 主编 l3.国债 l当经济萧条时，政府可以通过以下的国债政策来扩 大总需求 l增加短期国债的发行来提高社会资金的流动。 l调低国债的发行利率，带动金融市场利率水平的下降。 l政府大量买进债券，释放更多货币量。 l当经济过热时，可以采取相反的措施加以调节。 财政学(第五版） 陈共 主编 l4.财政预算 l财政预算是一国政府编制的每一财政年度内财政收 入与财政支出的安排和使用计划，它是国家的基本 财政计划。 l赤字预算体现的是扩张性财政政策 l盈余预算体现的是紧缩性财政政策 l平衡预算体现的是中性财政政策 财政学(第五版） 陈共 主编 l 四、财政政策的类型四、财政政策的类型

9、l（一）根据财政政策具有调节经济周期的作用（一）根据财政政策具有调节经济周期的作用 来划分来划分 l 1自动稳定的财政政策自动稳定的财政政策 l 2相机抉择的财政政策相机抉择的财政政策 财政学(第五版） 陈共 主编 l1.自动稳定财政政策 l 指政策本身具有内在的调节功能，能够根据经济波动 情况，无需借助外力而自动地发挥稳定作用。 l 财政的某些制度性安排能够自动促进总需求和总供给 的平衡，如累进个人所得税、失业救济金、福利计划和社 会救助支出等。这些财政政策都遵照法律规定的收入和支 出制度自动执行，财政收支的升降自动由经济周期的波动 所决定。在没有改变相关法律之前，一旦某些经济现象出 现，这

10、些财政收支就必须发生，政府无法凭借自身的权力 去左右和变更这些财政收支。 财政学(第五版） 陈共 主编 l 2.相机抉择的财政政策 l 意味着这种政策本身不具有内在的调节功能，需要借助外 力才能对经济产生调节作用。这种政策是政府根据总需求和总 供给的现实情况，灵活改变税收和财政支出，以达到实现总供 求、熨平经济波动的目标。按照早期的财政政策理论，相机抉 择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。 l 汲水政策，指的是在经济萧条时增加一定数额的公共投资， 促使经济自动恢复活力。 l 补偿政策，指的是政府有意识地从当时经济状态的反方向 出发，调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济的目的。 财政学(第

11、五版） 陈共 主编 （二）根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同（二）根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同 功能划分功能划分 1、扩张性财政政策。指通过财政收支活动来增加和刺激总需求，促 使总供求平衡的财政政策。当总需求小于总供给时，通过减税和增加财政 支出规模，扩大社会的投资需求和消费需求，可以达到增加和刺激总需求 的效果。扩张性财政政策经常导致财政赤字。 2、紧缩性财政政策。指通过财政收支活动来减少和抑制总需求，促使总 供求平衡的财政政策。当总需求大于总供给时，通过增税和减少财政支出规 模，减少社会的投资需求和消费需求，可以达到减少和抑制总需求的效果。 紧缩性财政政策一般会导致财政结

12、余。 3、中性财政政策。指通过财政收支的大体平衡，保持总需求与总供给基 本平衡的政策。其政策功能在于保持社会总供求的同步增长，以维持社 会总供求对比的既定格局；政策的实施则表现为财政收支在数量上基本 一致。中性财政政策的特点在于对总供求产生不具倾向性的调节作用。 财政学(第五版） 陈共 主编 第二节第二节 我国财政政策的实践和回顾我国财政政策的实践和回顾 1. 1998年实施积极财政政策 2. 2005年转为稳健财政政策 3. 2009年重新启动积极财政政策 财政学(第五版） 陈共 主编 一、一、1998年开始实施的积极财政政策年开始实施的积极财政政策 （一）经济背景（一）经济背景 1997年

13、7月亚洲金融危机 国内消费需求低迷 固定资产投资增长趋缓 通货紧缩趋势显现 经济增长率下滑 从1998年3月起积极财政政策开始启动实施。 财政学(第五版） 陈共 主编 （二）基本内容 l 1扩大国债规模，加强基础建设。扩大国债规模，加强基础建设。19982004年累计发行建设国债 9100亿元用于基础设施投资，主要包括用于农田水利、铁路、公路交通、 邮电通信、城市基础设施、城乡电网建设与改造及长江、黄河中上游水土 保持等8600多个项目，投资总规模约26000亿元。 l 2实行税费改革、减轻负担的政策。实行税费改革、减轻负担的政策。1998年和1999年分别取消了727项、 388项政府性收费

14、与基金，减轻企业和社会负担约550亿元；制定鼓励投资 与消费的政策，如投资方向调节税于1999年7月起减半征收、2000年暂停 征收；2001年起分3年对金融与保险企业营业税率由8降为5。 l 3调整税收政策，扩大出口贸易。调整税收政策，扩大出口贸易。1998年国家先后提高了煤炭、钢材、 水泥、纺织、机械等产品的出口退税率，对纳税信誉较好的企业简化退税 的审批手续，加大出口退税的力度；1999年进一步提高机械设备、电器及 电子产品、运输工具、仪器仪表等20类产品的出口退税率，将出口商品的 综合退税率提高到15左右。此外，自1998年以来，对进口设备给予税收 优惠政策，适当扩大进口，以进带出。

15、l 4调整分配政策，拉动居民消费。调整分配政策，拉动居民消费。1998年增加国企下岗职工基本生活费 和离退休人员养老金等支出，1999年将下岗职工基本生活费、失业保险和 城镇居民最低生活保障支出提高30，同时提高机关人员基本工资和离退 休人员离退休金水平；1999年11月起对储蓄存款利息征收20的个人所得 税，鼓励个人的投资和消费；征收社会保障费，保障各级财政社会保障支 出的需要等。 财政学(第五版） 陈共 主编 l（三）实施效果 l 1拉动了国民经济增长。1998年GDP增长7.8，减缓了亚洲金 融危机带来的经济下滑的趋势，2000年又实现了GDP的8较高增长。 由于连续5年来实施积极财政政

16、策，我国经济2003年全线回暖，经济 发展出现了重大转机，社会需求全面回升，经济结构进一步改善，经 济增长质量和效益明显提高。 l 2启动了“三大需求”。主要表现在：扩大投资需求，如2000 年固定资产投资增长率扭转下滑趋势(同比增长9.6)；拉动消费需求， 如2000年起居民消费回升，消费增长率为9.7，对当年经济增长的 贡献度高达57；提升对外贸易出口需求，如19982000年出口增 长速度分别为0.5、6.1和27.8。 l 3.促进了经济结构调整。主要表现在：基础设施得到加强、区域 生产力布局得到调整，推动了产业升级和经济模式的转变等。如积极 财政政策着眼于在加强基础设施建设的同时，通

17、过国债资金的直接投 入、税收政策调节等措施，发展高新技术产业、改造传统产业，支持 重点行业与企业技术改造，推动经济结构的调整和产业结构的优化。 财政学(第五版） 陈共 主编 二、二、2005年开始实施的稳健财政政策年开始实施的稳健财政政策 （一）经济背景（一）经济背景 投资增长速度过快。投资增长速度过快。2004年第一季度全社会固定资产投资增长达 43，比上年同期增长15.2个百分点；宏观调控部门一再叫停的钢铁、 水泥、电解铝三大行业的投资在2003年投资增长接近翻番的基础上， 2004年一季度分别增长107.2、101.4、39.3 货币供应量高位运行。货币供应量高位运行。2004年3月末，

18、金融机构(含外资)人民币贷 款余额167万亿元，同比增加2.8万亿元，增长20.1。 物价上涨、通过或膨胀压力加大。物价上涨、通过或膨胀压力加大。2004年一季度居民消费价格总水 平同比上涨2.8 。 财政风险开始显现。财政风险开始显现。2002年国债负担率达到历史最高的19.4%，财 政赤字率达到最高值3%。 2004年12月中央经济工作会议，明确提出了2005年实施稳 健财政政策的要求；2005年3月温家宝总理在全国人大十届三次 会议的政府工作报告中提出：2005年要坚持加强和改善宏 观调控，实施稳健的财政政策。 财政学(第五版） 陈共 主编 财政学(第五版） 陈共 主编 （二）基本内容

19、l 1控制赤字。控制赤字就是适当减少财政赤字，但又不明显缩小， 松紧适度。具体来说，就是中央财政赤字保持稳定或逐步缩小，随着经 济发展和GDP的不断增长，财政赤字占GDP的比重不断下降，以便于保 持一定的财政赤字规模和调控力度，促进经济又快又好的发展，同时体 现财政收支的增量平衡取向，以及按照财政可持续发展要求积极防范和 化解财政及经济风险的取向。 l 2推进改革。推进改革就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增 长的方式，按照“既立足当前，又着眼长远”的原则，在继续安排部分 国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定中央财政投资规模 的基础上，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力用于支持

20、体制改 革和制度创新。 l 3调整结构。调整结构就是在对总量不做大的调整和压缩的基础上， 进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项 目资金投向结构，即区别对待、有保有压、有促有控，对与经济过热有 关的、直接用于一般竞争性领域等的“越位”投入要退出来、压下来； 对属于公共财政范畴、涉及财政“缺位或不到位”的，如需要加强的农 业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济 社会发展的薄弱环节，不仅要保证，还要加大投入和支持的力度。 l 4增收节支。从收入上看，在总体不增税负或略减税负的基础上， 通过严格依法征税堵塞各种漏洞，把该收的收上来，确保财政收入稳定 增

21、长，因为应收尽收本身就是一种宏观调控；从支出上看，严格按预算 控制支出，特别是控制一般性支出的增长，在切实提高财政资金的使用 效益上花大力气、下大工夫，体现配合宏观调控和建立节约型社会的要 求。 财政学(第五版） 陈共 主编 （三）实施效果 1.充分发挥财政政策的导向作用，有效防止固定资产投资 过热。中央财政赤字已经由2004年的3192亿元，减少到 2007年的2000亿元左右，相应财政赤字占GDP的比重由2% 下降到0.8%。同时，较大幅度调减长期建设国债发行规模， 2007年国债项目资金由2002年的1500亿元减少到500亿元， 并适当增加预算内投资540亿元，中央政府投资规模达到 1

22、344亿元。 2.加强对进出口调控，促进国际收支平衡。2006年以来， 为缓解贸易顺差过大的问题，促进国际收支平衡，出台了一 系列政策措施：取消了部分“两高一资”产品出口退税，降 低部分容易引起贸易摩擦产品的出口退税率；出台了对鼓励 目录内产品和技术进口的补贴政策。 财政学(第五版） 陈共 主编 一、一、2008年底开始实施的积极财政政策年底开始实施的积极财政政策 （一）经济背景（一）经济背景 美国次贷危机引发的全球性金融危机美国次贷危机引发的全球性金融危机 经济增长放缓趋势明显。2008年GDP增速从一季度的10.6 下滑到三季度的9。2008年前三季度中国出口增速回落4.8 个百分点，净出

23、口对经济增长的拉动比上年同期减少1.2个百分 点。 企业利润和财政收入增速下降。2008年前三季度上市公司 累计实现净利润7728亿元，同比仅增长6.95，增速相比2007 年同期增速大幅下滑60.6%。同时，2008年前10个月，我国财政 收入增长呈前高后低、逐月回落态势，10月份，全国财政收入 5328.95亿元，比去年同月下降0.3%。这是今年以来全国财政收 入首次出现单月负增长。 资本市场持续波动和低迷。我国上证综指自2007年10月16 日攀高至6124点后就开始了深度调整，2008年10月已跌至在 1800点，一年的时间内我国股市累计最大跌幅逾70%，股市财 富效应严重逆转。（20

24、10年6月30日沪指失守2400点。） 控制物价过快上涨的目标已基本达到。到2008年10月时， CPI已连续六个月回落，10月份CPI涨幅为4.1%，比4月最高点 8.5%回落近4个百分点，且预计会继续下行趋势。 财政学(第五版） 陈共 主编 l 2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常 务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳增长的措施， 11月9日我国政府正式宣布对财政和货币政策进行重大调整， 由稳健的财政政策和从紧的货币政策转为积极的财政政策和 适度宽松的货币政策，并在今后两年多时间内安排4万亿元 资金强力启动内需，促进经济稳定增长。 财政学(第五版） 陈共 主编 （二）政策内容 l 1加