学校发展规划制定的问题审视与改进之道

1、学校发展规划制定的问题审视与改进之道学校发展规划制定的问题审视与改进之道学校发展规划的制定是一项专业工作，也是学校治理水平的综合体现。近年来，笔者以学校发展规划文本撰写者、规划评审者和教育行 政部门管理者等多重身份参加过与学校发展规划相关的多项工作。在此过程中，通过与教育行政部门和学校的各类教育管理者和利 益相关者就学校发展规划问题的深入交流， 笔者感受到当前学校发展 规划制定过程中在理念和操作层面都还存在着一些突出问题，有待于进一步研究与改进。本文将立足于实践，揭示学校发展规划制定过程中存在的问题， 剖析这些问题背后的深层次原因，并在此基础上提出改进学校发展规 划制定工作的建议。一、学校发展

2、规划制定的问题审视伴随着基础教育事业的发展，学校管理专业化水平不断提升，学校发展规划日益受到重视，从 城市里的优质学校到普通的乡村中小学、幼儿园都纷纷制定发展规 划。不可否认，在一些优质学校，学校发展规划甚至会超前于教育理 念和教育政策，引领学校发展。但是，对于大多数普通学校而言，学校发展规划从制定到执行都 存在诸多问题。本文聚焦于学校发展规划的制定环节，审视其中存在的问题（一）在学校发展规划制定的动力上:教育行政部门强势推动而学校主体性、积极性缺失在我国当前的教育行政体制下，区县教育行政主管部门是区域内基础教育事务的 管理主体。为了显示对某项工作的重视，区县教育行政部门通常会以行政指 令的方

3、式在区域内整体推进，如学校发展规划制定、现代学校制度建 设、学校文化建设等，作为促进区域教育发展、提升学校管理质量的 一项重要举措。就笔者观察，区县教育行政部门推进学校发展规划的制定工作， 主要环节有：下发相关文件，布置学校发展规划制定工作，明确工作的时间节 点和要求；召开动员会，申明该项工作的重要意义；通过评比、颁奖、 答辩、论证等形式推进学校发展规划的制定工作。显而易见，教育行政部门的强势推进有利于此项工作的高速、有 序运转，但也具有鲜明的运动式色彩，如华东A区教育局2019年6 月20日下文要求学校制定十三五发展规划并在 9月15日之前提 交，经过专家评审后于9月25日举行专家评审会，对

4、全区所有中 小学和幼儿园的规划进行专家论证和评审， 这么短时间内要求学校撰 写一份咼质量的发展规划实在勉为其难。由此衍生的另一问题是，在部分教育行政部门管理者眼里，学校 发展规划的制定是一个阶段性的工作，经过上述各种程序后此项工作 即告结束，在后续时间里再无与学校发展规划相关的工作。笔者在某区教育局办公室看到堆积在纸箱中布满灰尘的各中小学、幼儿园十二五发展规划，询问相关工作人员时，其答曰：这些东西都是评比用的，评完了就没用了。区县教育行政部门下达任务后，本应作为发展主体的学校却作 为被动的客体领受制定学校发展规划的任务。在实践中，我们看到，在区域推进学校发展规划制定的过程中，学校对该工作没有较

5、高的主动性和积极性。其一，学校主动谋划的意识不强。很多学校领导者不能主动积极地思考学校发展的状况和问题并 且有意识地通过制定科学合理的规划来引领学校发展，而是在教育行政部门布置后才开始应急式地开展规划制定工作。如前述A区的学校、幼儿园均是在教育局下达通知后才启动规 划制定工作，而未在十二五结束前先于区教育局的要求主动思考如何 制定十三五期间学校发展规划。其二，学校领导将学校发展规划的制定作为应付上级任务的一项 阶段性工作，迅速完成该任务是为了应对教育行政部门的评比， 这使 学校更重视评比的结果而忘记制定规划的本真意义。在此背景下，学校发展规划制定者更重视的是规划的文本措辞、 格式甚至是装帧的创

6、新，而忽视了学校发展规划对于本校发展的实质 性意义。（二）在学校发展规划制定的主体上：学校管理者主导而其他组织成员和利益相关者缺位就笔者目力所及，一般而言，中小学、幼儿园制定发展规划主要有以下两种路径。一种是学校领导独立完成型。这种路径又包括如下四种。校长和学校领导班子成员协商、研究，最后分工完成规划文本的 撰写；校长独立完成，有的学校甚至是校长一人执笔撰写整个学校发 展规划；教科室主任或其他学校笔杆子独立执笔完成； 某领导执笔完 成文本写作后提交学校行政会议研讨通过。另一种是借助于外部智力支持型。学校领导会联系高等学校和科研院所的教育理论、教育管理专家为学校起草发展规划。这种路径又包括如下两

7、种。一是完全由专家为学校撰写规划文本，即学校以购买智力服务的 形式邀请专家直接为学校撰写规划文本。这种做法的效果取决于专家的态度和投入程度：负责任的专家学者会认真地到学校开展系列调研，根据学校实际 发展状况和各类人员的办学理念为学校制定发展规划； 不负责任的专 家则借助于自己的知识积累，基于学校提供的文本汇报资料，用空洞 的理念和华丽的辞藻为学校描绘出美好但可能并不符合实际的蓝图。二是专家部分参与型。学校领导在撰写规划文本的过程中请专家提供指导并对规划文 本的质量把关，但是规划制定的主体工作由学校内部人员完成。当然，由于视域局限，我们相信一些具有民主意识、开放意识的 学校领导在学校发展规划的制

8、定过程中会面向全校教职员工征求意 见并由教职工代表大会讨论通过的案例。但是，在笔者多年接触学校发展规划工作的过程中，尚未见到如 此执行的学校。实际上，无论采取上述哪种模式，学校发展规划的制定主要是 学校领导者在主持，即使是专家参与的规划制定，专家们也主要是与 学校领导层进行沟通交流。学校里的普通教师和其他职员鲜有机会参与规划的制定，甚至完 全不了解学校发展规划制定的过程及其基本内容。因此，学校发展规划的文本也更多地体现学校领导的观点，而能 否体现学校组织内部其他成员的利益和观点则取决于领导者的个人 素养和民主意识。与教师和员工相比，作为学校主要服务对象的中小学生及其家 长、学校所处的社区在学校

9、发展规划制定过程中则更容易被忽视，他们的立场和声音在发展规划的文本中更加无法得到体现。笔者在参与学校发展规划的相关工作中，从未见到有学校在规划 的制定过程中召开过学生及其家长的座谈会， 也从未有人提及需要召 开学生、家长、社区座谈会来倾听他们对学校发展规划的意见，尽管 在这些学校最终成文的发展规划中都会有专门篇幅来阐述学生工作、 家长工作和社区关系建设。于是，学校发展规划就仅仅是学校领导的规划，而非学校其他成 员的规划，更不是其他利益相关者的规划。在学校发展规划制定过程中，学校组织大部分成员和其他利益相 关者的声音无法得到反映，他们的利益无法在规划中受到重视， 进而 在学校发展的过程中无法得到

10、保障，这样的学校发展规划制定无疑会 失之偏颇。（三）在学校发展规划制定的内容上：重视理念的表达而欠缺具体的执行措施 由于上述原因，学校领 导者在制定学校发展规划时，重心会偏向于学校发展理念的表达以供 评比、交流和对外宣讲，而对学校发展规划如何实施则不甚重视。就笔者目力所及的学校发展规划文本而言，其内容基本构成如 下：过去成绩的回顾与面临的挑战；学校发展的指导思想与总体目 标；学校发展中的各项任务，如教师队伍建设、学生发展、教学等； 执行发展规划的具体措施，即如何在未来实现规划的具体安排。在这样的文本结构中，成绩总结部分因为关乎对学校的评价而受 到领导的特别重视，占据较大篇幅；主要发展目标和任务

11、部分因为要 阐述学校在各方面的发展理念也占较大的分量， 而其他两个板块则相 对只占较小的篇幅。据笔者对某区40所中小学幼儿园的学校发展规划所做的统计 显示，每篇学校发展规划平均字数为 7604字。为31.21% ;各项主要任务部分平均字数为 3973字，占字数比为 52.24%;指导思想和总体目标部分平均字数为 733字，占字数比为 9.60%;执行规划的具体措施部分平均字数为 528字，占字数比为 6.95%。由此可见，关于学校发展规划实施的路径、措施等在规划制定环 节成为被忽略的部分。因此，整体上看，学校发展规划的制定侧重于理念的表达。因为要在区域的学校发展规划评比中获得好的评价，学校发展

12、规 划就要呈现时髦的理念，规划制定者普遍喜欢用热词、新词、大词来 表述学校的发展理念（如核心素养生本教育等概念在各级各类学校发 展规划中使用的泛滥就是例证），以此包装规划文本。而很少有人去细究这些学术词汇与本校历史和现状的联系，往往 失之空疏而与本校发展无关。在重视理念的另一面，后续发展中如何保障规划的执行则相对不 受重视。一般而言，在规划文本结构上，关于规划执行的保障措施只是从 组织领导、制度建设、经费保障、督导评价等方面简单列举一些条目， 而无具体翔实的可操作举措。这样做的后果是，如我们在日常的学校考察中所常见的那样，学校领导们介绍学校的发展理念与前景时头头是道，学校的墙壁上、橱窗里一训三

13、风、发展愿景读起来朗朗上口。但是，对于这些愿景如何通过具体的工作去实现，则较少能够听 到或看到实质性的做法。在调研中，有的校长坦承：规划是规划，工作是工作，言下之意，规划只是写在纸面上的， 而实际工作如何推进与规划的关系不大。因此，学校发展规划并未成为引领学校发展的指南，而只是向上 汇报、向外介绍的精致文本。我们曾经见过有些学校的发展规划单单从文本上看理念和思路 可以称得上标新立异，但是细究起来，文本完成后在该校根本无法操 作。学校发展规划的执行是比制定更为重要的工作，制定一个学校发 展规划，其重要性不在于拿出一个学校文本，关键在于实施。因此，在制定规划的过程中，应该确保规划内容的可行性和可操

14、 作性。二、学校发展规划制定问题的成因剖析 对于学校而言，制定一 份能够引领学校发展的规划对于引领学校发展方向、 理清学校发展路 径具有重要意义。但如上所述，在现实中，学校发展规划的制定环节存在诸多问题。探究问题背后的成因，主要有教育管理者观念上对规划的轻视、 区域教育政策环境的多变以及学校内部治理体制的不完善。（一）教育管理者在观念上对学校发展规划的轻视尽管2019年教育部颁布的义务教育学校校长专业标准、2019年颁布的幼 儿园园长专业标准普通高中校长专业标准等文件中均将引领学 校发展列为校长（园长）的首要专业职责并明确指出校长（园长）在 制定学校发展规划方面知识和能力的具体要求。但是，无论

15、是教育行政部门还是学校领导者的视野里，学校发展 规划制定工作的地位与学校里的德育、 教学管理等其他工作不可相提 并论。在一些校长和教育行政部门官员眼里，制定规划是在特定时间点 配合国家五年发展规划的节奏因此以五年为节点的一项阶段性专门 工作。这项工作更多的意义在于为学校的宣传工作确定一套时髦的理念或者口号，而不是为未来的发展确立目标和思路。在调研中，我们常听到规划规划，墙上挂挂规划就是鬼话之类的 话，这些看似戏谑的言论实则反映了学校发展规划在部分教育管理者 心目中的地位。学校发展规划的制定本应是一项专业性很强的工作，需要良好的知识基础才能完成这项工作。但是，概因这类知识和能力五年方能用到一次，

16、所以在各类校长 培训课程中，比较常见的是教学领导力教师专业发展等主题， 而鲜见 对校长进行学校发展规划制定专门知识和能力的培训。如此种种，都说明了在管理者的心目中，学校发展规划的制定是 一项并非十分重要的工作。（二）多变的外部政策环境导致规划无用论 在现实的社会背景 下，尽管一直在推进学校办学自主权的改革， 但是事实上因为教育行 政部门占有人力、财力的决定权而形成了强政府弱学校的政校关系， 其后果是多变的政策环境成为学校发展的重要影响因素， 进而影响学 校发展规划的实际价值。这主要表现在以下几个方面。第一，国家和区域教育发展政策多变使学校无法自主规划未来 的发展。当前，在教育均衡发展、教育现代

17、化、学校标准化等宏观政策影 响下，学校要不断落实教育行政部门的各项要求， 同时迎接上述各种 政策附带的评估，如义务教育均衡发展评估、义务教育现代化评估、 学前教育发展示范区评估等。这些活动在一定意义上对学校发展规划的稳定持续执行都造成 了干扰，使学校的阶段性工作重心不得不经常调整， 以适应区域教育 发展的需要。如有校长反映，每年都要迎接一场不同名目的评估，相关材料和 现场的准备耗时耗力，成为学校最重要的年度工作，影响学校的正常 工作节奏，而这些在学校发展规划中都是无法预先安排的。第二，经济、社会和教育发展的不确定使规划的制定者无法预 料未来的情况，反过来影响学校发展规划的效力。伴随着城市的扩张

18、和农村城镇化的进程，加之二胎政策放开等宏 观政策变化的影响，无论是城市还是农村的教育政策和学校组织都处于急速的变革之中。一些学校规划的班级规模不得不不断突破，教师数量不断加速度 增长且不得不聘用部分临时代课教师。这些在学校发展规划中都是不可预料的因素。如在A区，根据新城区建设和教育均衡发展的需要，一所幼儿 园在过去三年内根据区里部署开设了两所分园， 一所初中也开办了两 所分校，分别成立了幼儿园和初中教育集团。这在过去的十二五规划中根本无法预料，而在接下来的十三五期 间，两个教育集团还会继续扩大规模，成立新的分校（园）或兼并其 他学校（幼儿园）。调研中，多位校（园）长反映，这样的教育发展速度及其

19、不确定 性使他们牵头制定的学校发展规划失去了意义，反过来也影响学校在 制定发展规划时的积极性和严肃性，教职工也对学校发展规划制定的 意义产生怀疑。第三，校长、书记等学校主要领导的频繁流动导致学校发展规 划不能得到持续执行，也影响学校管理者制定规划的积极性。在前述华东A区，近五年来，17所小学中有12所更换了校长, 其中有一所学校甚至更换了三任校长。在笔者的家乡，一位农村初中校长在五年时间里担任过三所初中 的校长。这样的校长更替频率，导致其在有限的任期内无法将自己制定的 规划理念和思路得到持续的贯彻，而流动到新学校的校长也无法深刻 理解前任校长所制定的规划理念，通常会另起炉灶，对前任的各种观 念

20、和做法进行部分的更改，甚至是全盘地推倒重来，重新形成自己的 发展理念和思路。第四，学校缺乏办学自主权也会导致并不断强化校长的规划无 用论。在调研中，一位校长说：规划上说的好好的事情，教育局换了领导后就会另起炉灶，所以规划写什么都没有意义，还是根据教育局的要求干工作。另一位校长反映：学校规划里要建设特色课程，但是没有合适的教师，教育局不 给编制解决。学校规划里写着两年内改造功能教室，但是排不进教育局的基建 计划，写了也是白写。所以在学校领导眼里规划并没有学者们所论证的那么重要，失去 了引领学校发展的实质性价值。（三）现代学校制度缺失导致学校组织成员参与规划制定的氛 围尚未形成21世纪以来，从20

21、03年教育部关于加强依法治校工 作的若干意见到2019年的全面推进依法治校实施纲要都强调 依法治教、依法治校，建设自主管理、全面参与、民主监督的现代学 校制度，以校务委员会和教职工代表大会等组织机构为平台，促进教 职工和家长等其他利益相关者参与学校管理， 实现学校管理决策的民 主化和科学化。但在现实的学校管理实践中，我们可以看到，现代学校制度所要 求的章程建设和校务委员会制度等在很多学校还流于形式，虽有相应 的文本和组织机构，但并未在学校管理决策中发挥实质性作用。而学校的主要管理模式还是在区县教育行政部门主导下的校长 负责制。学校领导层决定学校的人财物事等重要事项，而决策依据主要是 上级部门的

22、政策导向和领导意志，学校自主办学、自主管理的状态尚 未形成。这在笔者参与的若干所学校发展规划制定的实践中有非常明显 的感受，很多学校领导在思考学校发展方向时向上看，关注的是区域 教育主管部门领导对某一问题的观点和态度。另一方面，本应作为学校管理主体的教职工和其他利益相关者 却很少主动参与学校管理。笔者在和普通教师交流时发现，一些教师更关注的是班级管理、 学生成绩等，除了涉及自身待遇的事项之外，教师对于学校的管理事 务采取事不关己高高挂起的态度，民主参与学校管理的氛围尚未形 成。笔者实地考察的一次初中教职工代表大会，教职工代表们所提的 意见聚焦于本学科教师的工作量多寡、教师发表科研论文的奖励等涉

23、 及经济利益的具体事项，对学校章程修订、学校发展规划等相对宏观的重要事项则无人关注同时，作为利益相关者的家长和其他社区成员一方面没有充分的 机会参与学校管理，即便有机会也是反映与子女利益密切相关的教师 安排、学生食堂管理等问题，而无力、无心关注学校发展规划。因此，在学校发展规划制定的过程中只能体现学校领导的意志而 无法反映教职工和利益相关者的意见就不难理解了。三、学校发展规划制定问题的改进之道 对于学校管理者而言， 无论重视与否，学校发展规划的制定都是五年一轮必须面对的工作。既然如此，我们有必要转变对于学校发展规划的刻板思维，探求 将规划制定更好的路径。笔者认为，我们可以从以下几个方面着手，提

24、升学校发展规划制 定工作的品质。（一）观念层面：学校管理者增强主动规划的意识 学校发展规划不是一项可有可 无的工作，不是为了应对上级评比的阶段性工作， 而是学校持续发展 的路线图，对发展规划的思考应该贯穿于学校管理的全过程。著名学校管理学者哈格里夫斯和霍普金斯把学校发展规划理解 为一个过程：学校发展规划是一个创造计划反映学校未来愿景的表述并确保 它能够实现的过程，这个过程包括达成关于学校优先发展事项的明智 安排之共识并采取行动实现这个计划。在这个意义上，学校发展规划不仅仅是一个用来参加评比的、语 言精致的文本，而是一套在学校办学现状和问题深入分析基础上所形 成的引领学校发展的理念、目标、思路和

25、方法论的系统表达。在学校办学实践中，学校发展规划引领学校在一定时期内的发展 方向，能起到凝聚共识、指明方向、谋划思路、分解任务、明确工作 路线图的作用。学校发展规划的制定是学校自主发展和提升的需求，不应是区域 教育发展规划任务的简单分解，也不应消极等待区域教育行政部门的 推动。作为专业人员的学校管理者，具有较强的自主规划意识和主动谋 划发展的能力是必备的条件。（二）能力层面：以学习和研究提升学校发展规划制定的能力 学校发展规划的制 定需要较为深厚的理论基础来保证其规划的科学性。首先，学校领导者要形成属于自己的、稳定的办学理念和思路。在参与学校发展规划工作的过程中，我们发现，诸多学校管理者 并无

26、属于自己的核心办学理念和清晰的学校发展思路， 因此所撰写的 发展规划文本可以说是学术词汇的杂拼， 而对学校发展目标、理念的 表述则会飘忽不定，时而和谐教育，时而生本教育，没有明确的立场 和一以贯之的发展思路。其次，在学校发展规划制定的过程中，学习SWOT方法、数据驱 动的规划制定等技术，科学地分析本校的办学历史和现状，总结过去 的发展经验和教训，深入思考周边社区的社会结构特点和本校教师的 能力基础，持续收集教师专业发展、学生学业成绩评价、家长利益诉 求等数据并分析其变化，作为学校发展规划制定的科学依据。无论是理念的明晰还是规划制定的技术，都需要学校管理者强化 理论学习的意识，不仅仅是学校管理团队的自主学习， 还要引领学校 全体人员学习，为学校发展奠定深厚的理论基础，形成明确的发展方 向，而不是跟风跑，盲目追逐学术界的热词、新词。学校发展规划的制定固然需要外部教育专家的引领，但学校管理 者基于自主学习所形成的立场、思路和方法才是学校发展规划的根 本。（三）路径层面：吸纳学校组织成员和利益相关者的智慧学校发展规划的制定需要学校组织成员和利益相关者的共同参与来保证其民主性。学校发展规划应该是学校组织内部成员关于学校未来发展方向 和路径的共识，应该以最大公约数来体现全体组织成员的立场， 并兼 顾其他利益相关者的立场。以此观之，学校发展规划的制定过程