PPP工程项目在中国的发展现状总(4)1

1、土木工程学院课程论文课程论文名称： PPP工程项目在中国的发展现状 专 业： 工程管理 学 号： 151504118 150604119 150604130 学 生 姓 名： 王永涛 马静 庄凡 成 绩： 批 改 日 期： 教 师 签 名： PPP工程项目在中国的发展现状背景：在中国经济新常态的大背景下,为促进一带一路战略的落地、解决不断加深的政府债务危机，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作（PPP）的模式成为我国基建投融资改革

2、的重要方向。在经济“新常态”和深化改革的背景下，全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间，PPP模式成为基础设施建设投融资改革的重要方向。PPP模式以其特有的优势，为缓解基础设施供给与需求之间的结构性缺口提供可能。当下我国推广应用政府与社会合作模式是适应“推动城镇化健康发展”，“发挥市场起决定性作用”，“加快转变政府职能”，“建立现代财政制度”要求的一次变革，具有缓解“融资平台债务高”，“公共供给效率低”“私营资本进入难”等问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务，发展混合所有制等一系类重要改革的良好载体。【关键词】 PPP工程 公共设施项目 中国发展现状 风险分析 一 基本概念

3、PPP又可分为广义PPP和狭义PPP，其中，公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系称为广义PPP，相对的，狭义PPP是指一系列项目融资模式的总称。因此PPP是一个大的概念范畴，而不是一种特定的项目融资模式。 从概念上可以清楚的了解，PPP模式主要是政府将其投资建设的公共项目委托给专业的项目公司来建设和运营，在项目建设与运营过程中私营部门占主导地位对项目具有决策控制权，而代表政府利益的公共部门的参与，一是为了在项目的建设与运营过程中能够保证社会公众的利益；二是公共部门的参与，能够使项目信息在私营部门和公共部门之间对称，有利于政府对项目的监管。所以在PPP模式项目中政府实际上是

4、一个委托人，而私营部门是代理人。（一） PPP模式下三大类的主要特点 1. 外包类PPP项目 政府提供外包类PPP项目的投资，私人部门负责其整个项目中的一项或几项，比如说只是工程建设上的承包。另外，也可能是政府委托私人部门替其实行对设施的管理、维护，或者，是部分公共服务的提供，由政府付费，从而，实现私人部门的收益。因此在外包类的PPP项目中私人部门只需要承担较小的风险。 2.特许经营类项目 在这类项目中由私人部门承担其中的部分或是全部投资，同时，在一些良好的合作机制的制定实施下，使得项目风险、项目的收益由双方承担或共享。再实际情况中，项目收益有高有低，因此，特许经营公司可能需要给予公共部门一定

5、的特许经营费，或者是得到一些补偿，另外，通过对有效的见惯机制的制定和实行，使得双方自身的优点能够发挥出来，从而对建设和经营成本的减少以及公共服务质量的优化起到良好的作用。同时，公共部门有保留项目的资产的权利，有着移交使用权和所有权的过程，即，私人部门在合同到期以后要将原本的项目的使用权或所有权移交给公共部门。 3.私有化类PPP项目 这类项目由私人部门负责全部的投资，同时，通过用户交费的方法，确保投资成本的回收，继而在此基础上实现盈利。在此类项目中，由于私人拥有着项目的所有权，因此，相对其他项目来说私有化PPP的项目中私人需要承担最大的风险。 总的来说，公共部门和私营部门双方进行重新整合，从而

6、组成战略联盟的方式是PPP模式在公共基础设施建设中应用的显著特点，在基础设施的建设和运营上，双方要共同参与，形成互利、长期的合作，从而，为社会以及公众提供良好的基础设施产品和服务。在此过程中，将创新、先进技术、管理效率、资金的获得以及企业精神等私营部门的优势结合以公共部门的社会责任，更有效地提供公共服务。并且，通过在基础设施项目的前期就让私有部门参与其中，这不仅是对私营部门先进的技术和管理经验的利用的促进，同时，将项目整个生命周期中会产生的风险分配问题在项目的初始阶段就予以消除。（二）PPP的基本特征1.平等合作PPP模式下，政府方与社会资本是以在平等协商的基础上签署合同的方式确立彼此的合作关

7、系，该平等合作的合同关系的显著特征之一就是有着共同的合作目标即政府方和社会资本在具体PPP项目上，以彼此协商确定的合同为媒介，社会资本借此实现对自身利益的追求，而政府方则借此实现高效地向社会公众提供公共产品或服务。2.利益共享 PPP项目属于平等合作关系，对于经营性PPP项目，由于项目自身能够产生稳定的现金流，由此产生的利益属于双方共享范畴。但需要的明确的是，PPP模式中政府方与社会资本之间并不仅仅是分享利润，还需要对社会资本可能获取的高额利润进行控制，不允许社会资本在PPP项目执行过程中获取暴利。其主要原因在于，任何PPP项目都具有一定的公益性或准公益性，不以利润最大化为目的，不得不合理地增

8、加政府方债务或使用者承受负担。3.风险共担PPP项目中，政府方和社会资本合理分担项目实施过程中所涉及的风险，是PPP模式区别于传统政府投资模式的显著特征。在PPP模式中，实现风险共担并不是在确定风险承担主体是“一边倒”或“平摊”，而是合作各方需要根据自己是否对项目实施过程中产生的风险更具有控制能力，优势，或更能提高效率，而让对方承担的风险尽可能的小，减少项目实施过程中出现的不确定。 4.物有所值根据财金113号文规定，政府财政部门应当负责对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证及验证的工作，通过验证的，由项目实施机构报政府审核，未通过验证的，可在实施方案调整后，重新验证，经重新验证的

9、不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。5.全生命周期PPP模式是从项目识别，项目准备，项目采购，项目执行和项目移交的一个全生命周期的范畴，合作期间可能涉及的涉及，投融资，建设，运营，维护和移交等内容，区别与传统政府投资建设项目将项目各环节割裂以及规划，设计，融资，建设和后期的运营维护的脱节问题，实现项目从前期的设计规划阶段开始给予以统筹考虑，实现项目效益的最大化。 二 PPP模式在我国的发展及发展现状（一）我国PPP发展现状和成效1.我国PPP发展现状PPP在我国称为政府与社会资本合作。1985年的深圳沙角二期电厂作为我国首个应用BOT模式的成功案例；1994年，广西来宾B电厂BOT项目

10、成为我国第一批经原国家纪委批准的BOT试点项目。2002年底，原建设部出台关于加快市政公共行业市场化进程的意见之后，我国的PPP项目进入了建设高潮，可是2008年的次贷危机给我国经济带来重创，政府推出4万亿元的投资计划。在强大的政府资源支持下，一些大型国企甚至是央企忽视了私人资本，使PPP生态遭到了破坏。随着4万亿元刺激政策后遗症的凸显，私人资本又重新广泛地参与到PPP项目中。PPP在经历了1995-2002年的兴起，以及2008-2012年全球金融危机后的数年寂寞后，终于又迎来了新一轮高潮。随着从党的十八大提出要让市场在资源配置的过程中发挥决定性作用，PPP模式便受到各级政府部门的高度重视。

11、财政部政府于2015年5月成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组。 虽然英国、澳大利亚、加拿大等国家从20世纪80年代起就开始探索运用PPP模式并且积累了丰富的实践经验，但是我国的PPP发展必须结合我们自身需求因地制宜地探索出我们自己的PPP发展道路，以下就是我们自发展PPP以来的成效。2.我国PPP发展成效通过几年努力，目前我国地方入库项目总数达到9285个，总投资10.6万亿元，对拉动投资和促进经济增长发挥了积极作用。2016年以来，全国PPP项目落地加速，到6月底，全国项目落地率已经达到23.8%，落地项目数增长了619个，项目总投资额1万亿元，潜力巨大。其中仅二季度就新增落地项

12、目250个，新增项目总投资5000亿元，项目落地速度显著加快。在财政部两批232个示范项目中，落地项目105个，占示范项目总数的45.3%，总投资3078亿元，发挥了良好的示范引领作用。民营资本参与率也稳步提高，据不完全统计，已落地示范项目民营资本参与率达39%;在民营经济发达的江苏省，民营资本参与达到60%。在当前经济下行环境下，PPP对促进经济增长、拉动民间投资发挥了积极作用。（二） 我国PPP发展面临的问题1. 我国PPP项目在地域分布上发展不平衡：其中，贵州、云南、河南、江苏等地对PPP投资占得比重较大。图2-2-1PPP项目投资需求地域分布（来源2016年中国引导基金PPP模式专题研

13、究报告）2.我国PPP项目行业分布不均衡：我们可以清楚的看出市政工程占一大部分的比重，这与我国当初开展PPP模式的初衷完全契合，PPP在我国作为一条推进公共事业市场化改革的有效途径。图2-2-2 我国已签约PPP项目行业分布（来源：2016年中国引导基金PPP模式专题研究报告）图2-2-2 PPP项目投资需求按行业分布（来源：2016年中国引导基金PPP模式专题研究报告）3.我国PPP项目投资-收益周期长由我国开展PPP项目背景、行业分布出发，我国目前PPP项目主要涉及都是关于大型公共设施建设项目，例如供水厂、城市交通系统，这些项目与人们的生活紧密相关，不仅投资期比较长、收益回报慢并且投资回报

14、率低。4.我国PPP相关法律法规保障欠缺由于我国发展PPP模式较晚，其发展水平和规模与国外相比有一定的差距，目前并没有有关PPP应用完备的法律法规。加之我国开展PPP项目的初衷有一定的公益性，所以对PPP项目实施需要一定的法律和制度保障成功。根据上面的分析，我们可以了解到我国发展PPP项目历程和现状。其中不乏值得借鉴和不完善的案例，接下来我们将通过分析三个实际的例子才阐述在中国发展PPP的成功因素和不完美的原因。我们选取的三个例子都属于社会公共设施项目，这些项目都具有一定的公益性。如果政府仅把PPP看成融资渠道，而社会资本仅希望赶上PPP热潮，快速获得投资回报，那么就会导致合同项目的一系列问题

15、。三 我国PPP模式发展的案例分析（一）涪陵至丰都高速公路1.工程项目概况项目经重庆涪陵城区、清溪镇、南沱镇、湛普镇，丰都县城区及双路镇，按双向四车道高速公路标准修建，路线全长46.5公里。设计车速80公里/小时，路基宽度24.5米，沥青混凝土路面，交通工程和沿线设施等级为A级。全线有特大桥梁4座共4526米，大桥11座共6004米，涵洞36道，人行天桥8座，互通式立交8处，分离式立体交叉8处，通道14道，特长隧道2座共8791米，长隧道3座6110米，中隧道3座共2235米，总投资41.79 亿元。项目于2008年批准立项，2009年6月开工建设，2014年建成通车。2. 项目的PPP结构模

16、式（1）运作模式:采用BOT+EPC模式（2）政府合作方：重庆市政府（3）社会投资方：中交路桥集团国际建设股份有限公司经重庆市政府授权，由市交委于2008年与投资方签订项目投资协议，约定由项目投资方根据项目规划和政府相关要求完成项目投资建设和运营管理；项目投资协议签订后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理；后经市政府授权，市交委于2009年5月与项目公司签署项目特许协议，授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利；根据协议，项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。3.项目的优势和风险分析对于

17、重庆市政府而言，此项目的建设风险要远大于项目建成之后的运营、回报风险，这个项目成功的关键在于市政府选择了有能力有经验的建设承包商。因为该项目采用的是EPC总承包的模式，所以对于总承包商的能力及经验方面有很高的要求。风险伴随着机遇，此模式具有其自己的优势和风险。（1）优势：总承包商负责整个项目的实施过程，不再以单独的分包商身份建设项目，有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾。工作范围和责任界限清晰，对政府而言建设期间的责任和风险可以最大程度地转移到总承包商。能够最大限度地发挥工程项目管理

18、各方的优势，实现工程项目管理的各项目标。可以将业主从具体事务中解放出来，关注影响项目的重大因素上，确保项目管理的大方向。（2）风险：政府主要是通过合同对承包商进行监管，对工程实施过程参与程度低，控制力度较低。政府将项目建设风险转移给承包商，因此对承包商的选择至关重要，一旦承包商的管理或财务出现重大问题，项目也将面临巨大风险。承包商责任大、风险高，因此承包商在承接总包工程时会考虑管理投入成本、利润和风险等因素，所以总包合同的工程造价水平一般会比较高一些。虽然采用BOT+EPC的PPP模式，但是并未脱离风险共担的特征。 因为实现风险共担并不是在确定风险承担主体是“一边倒”或“平摊”，而是合作各方需

19、要根据自己是否对项目实施过程中产生的风险更具有控制能力，优势，或更能提高效率，实例中总承包商虽然看上去承担着更大的风险，但是对项目而言，这样更方便了总承包商高效地处理项目中出现的问题，实现项目管理目标，让政府承担的风险尽可能的小，减少项目实施过程中出现的不确定。（二）青岛威立雅污水处理项目1.工程项目概况这个项目是在2003年由青岛市排水管理局、法国威立雅水务集团、中国光大国际共同签约的投资额4280万美元、合作年限为25年的污水处理项目，项目主要用于麦岛污水处理厂扩建及海泊河污水处理厂。项目服务标准为零污染，即通过实施一整套解决方案，从污水和淤泥处理到臭气、灰尘等其他副产品的净化处理全部达到

20、质量标准。2.项目运作中出现的问题项目签订后当地政府认为价格不公平又单方面要求重新谈判来降低承诺价格。在2007年出现了威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂污染自来水事件,污水处理厂的回用水管道被直接接回到自来水主管道上,回用水污染了自来水的水质，对居民生活造成损害。3.问题原因及经验教训每一例PPP工程项目都能体现其模式在中国发展的现状细节。一个案例，或圆满成功或中途出现问题都是我国在PPP领域上的一笔宝贵经验，从项目出现的问题着手，找出问题的原因并从中吸取教训作为成长的经验才会走得更远。（1）缺乏项目实行的全程监管：政府推行PPP模式的根本目的是更加高效地提供公共服务，该模式是否高效是通过公

21、共服务的数量和质量来体现的。如果PPP项目提供公共服务的数量缩小、质量降低，社会资本的利润将会增加，而群众不会答应，甚至成为社会不稳定因素。在本例中因为政府依据污水处理厂的实际处理数量来支付污水处理费，污水处理的数量直接影响着污水处理厂的收入，污水处理厂为了私人利益最大化，污染了自来水的水质导致了公共利益严重受损。（2）政府缺乏信任度：由于政府能力问题导致的合同的重新签订，这直接影响了公众对政府的信任。对于PPP项目而言参与各方的信任程度是十分重要的，只有具有可靠的信任度，严格按照合同行事，PPP项目才可能顺利完成。但在政府在项目确定之初由于信息不充分导致了有害公共利益的合同签署，由此陷入两难

22、，违约则违背信任，不违约则损害公共利益。其问题主要原因在于有违利益共享的特征，任何PPP项目都具有一定的公益性或准公益性，不以利润最大化为目的。污水处理项目本是利民的，但是由于运作问题导致污染水质，给居民带来了直接的影响。（三） 博山姚家峪生态养老中心1.工程项目概况博山姚家峪生态养老中心项目地处博山城区西南，采用BOT形式运作，合作期限30年。项目总投资19.25亿元，占地29公顷，总建筑面积61万平方米，主要建设内容包括社会福利养老中心、养老公寓、配套建设综合服务中心、医疗中心、商业中心、文体休闲中心等，项目以生态养生养老为基础，医疗、保健、康复为保障，建设养老与生态、文化、有机农业、旅游

23、、互联网等有机结合的养老社区。项目分三期建设，建设周期5年，2015年10月开工建设，计划2020年4月全部竣工。项目全部建成后，可容纳10000人养生养老。目前，项目进展顺利，已完成投资3亿元，各项工作正在有序进行。2.项目的PPP结构模式（1）社会投资方：泰和房地产（2）政府合作方：博山区民政局凯富瑞公司一期注册资本3000万元，公司由四大股东投资组成，分别是淄博泰和房地产开发有限责任公司出资1380万元持股比例46%，淄博市博山区公有资产经营公司出资600万元持股比例20%，上海道联投资有限公司出资870万元持股比例29%，中国建筑第二工程局有限公司出资150万元持股比例5%。根据项目需要，四方将同比例增资，直至增资到4.25亿元。 3.该项目采用PPP模式的原因作为近两年来的新建工程，为何选择采用PPP模式而非传统模式？一定是PPP模式具有超越传统模式的特点和优点。该项目符合PPP项目物有所值的特征，2015年5月，区财政局会同区民政局组织财务、资产评估、金融、法律、工程等方面专家，对博山姚家峪生态养老中心项目进行了物有所值评价工作。从采用PPP模式与传统模式相比是否增加供给、优化风险分配、提高运