浅议行政处罚听证制度

1、浅议行政处罚听证制度.袁旭蝰听证制度作为我国行政处罚的一项重要制度,在保障相对人合法权益,监督行政执法机关依法执法等方面发挥了重要作用.本文根据我国行政处罚法和行政许可法的有关规定,结合行政执法工作的实际情况,参照国外行政处罚听证制度的先进经验,对目前我国行政处罚听证程序存在的问题进行剖析,并就如何完善听证制度提出建议.一,我国行政处罚听证的现状和行政处罚听证制度的意义(一)我国行政处罚听证的现状.行政处罚法是我国行政处罚听证制度赖以建立的基础,它用两个条文即第四十二条,第四十三条对听证制度进行了规定.其中第四十二条对听证的范围,启动,通知,主持人等进行了明确:第四十三条对听证的效力作出了规定

2、.(二)行政处罚听证制度的意义.行政处罚听证制度本身的价值以及其在我国和谐社会建设过程中所发挥的重大作用,无论是对当事人还是行政执法机关,都有积极的意义:听证在行政机关下达处罚决定之前进行,通过听证,便于当事人更好地行使陈述,申辩,质证的权利,使行政机关更好地查明案件事实,获取证据并准确地适用法律,对当事人的违法行为作出客观,公正的处罚,更加有利于保护公民的合法权益:听证的公开性(除涉及国家秘密,商业秘密,个人隐私外)有利于监督行政机关依法行使职权:有利于培养行政机关同公民之间的良好关系,促进行政管理秩序的改善与和谐社会的构建:有利于对整个社会进行政策,法制宣传教育,培养全社会的公正感:很大程

3、度上可以减省行政复议,行政诉讼给当事人带来的麻烦.二,行政处罚听证制度存在的问题以及完善行政处罚听证制度的建议目前我国行政处罚法对听证程序的规定较为简单,相关的配套制度也不完善,在理论上和实践中都存在着缺陷和不足.(一)适用对象不合理.行政处罚法第四十二条规定了听证仅限于责令停产停业,吊销许可证和执照,较大数额罚款等行政处罚决定,而将处罚最严厉,对当事人影响最为直接和重大的限制人身自由,没收违法所得和非法财物等行政处罚和强制拆除等行政强制措施或强制执行措施排除于适用听证程序,范围确实过小.这种现状不利于保护行政相对人合法权益,也不利于行政法公正价值目标的实现.为此,建议将限制人身自由,没收违法

4、所得,没收非法财物等行政处罚和强制拆除等行政处罚强制措施或强制执行措施纳入听证范围.(二)启动程序过于单一.行政处罚法第四十二条规定的听证启动方式只有依申请举行一种,不能适应现实的需要.因为在行政处罚案件中,有些对于当事人的处罚金额特别巨大,还有一些对特殊相对人的处罚,特别是对其进行责令停产停业,吊销许可证或者执照的处罚涉及到广泛的社会公众利益.如果按现有的听证规则,很可能因为被处罚人一人放弃听证权利,造成众多利害关系人和社会公众无法参与听证.对于类似的行政处罚案件,如果不规定处罚机关有义务依照职权直接举行听证,将不利于保护当事人及其他利害关系人权益,也不利于保护社会公众利益.可以借鉴行政许可

5、法第四十六条,将行政处罚法第四十二条有关规定修改为:法律,法规,规章规定实施行政处罚应当听证的事项,或者行政机关认为需要听浅议行政处罚听证制度证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项,行政机关应当向社会公告,举行听证.对当事人提出口头申请的,也应该举行听证.(三)主持人地位不明.听证会的实质在某种程度上与司法庭审相似,听证员如同法官.在听证会上,听证员的作用不言而喻,其自身素质水平,独立性如何,将赢接影响到听证会的效果,这一点也为实践所证明.我国行政处罚法规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持,这体现了调查人员与听证主持人员职责分离的原则和程序的公正性,是我国行政程序立法上的进步.然而,由于

6、该条款的规定过于简单,对听证主持人应当具备何种资格,有哪些职权等,法律没有作出回答.这显然不能符合建立规范的听证主持人制度的要求.因此,建议由行政机关法制机构或专门工作人员集中承担本机关的听证主持人,同时赋予主持人有指挥听证程序进行的权力,具体包括:决定听证会的进程:决定是否中止,延期举行听证会:接纳双方证据,对证据进行采信:采取必要措施,维护听证会秩序以及最后拟定听证报告等.(四)对利害关系人或第三人合法权益保护不够.国外的行政听证程序均将第三人列入听证的参与人中,并通知其参加听证.而我国行政处罚法中仅限于行政相对人,将利害关系人或第三人排除在听证程序之外.这既不利于保护第三人的合法权益,也

7、不利于案件的调查,并且容易造成行政处罚决定作出后,因第三人不服处罚决定而启动行政救济程序,从而增加行政执法,司法成本.笔者认为,可借鉴行政许可法第四十七条的规定,明确利害关系人和第三人可以申请参加听证,或者由主持人通知参加听证,以真正确保公民,法人和其他组织的合法权益,贯彻行政程序法的立法宗旨.(五)通知的规定过于原则.行政处罚法仅列事项,时间,地点为通知内容,没有把听证的事实问题和法律问题纳入其中,当事人往往明知可以要求听证和昕证即将举行却不知或无法有针对性地作充分的准备,以致听证对当事人权利的保护作用大打折扣.另外,对于通知的方式也没有明确.结合我国实际,行政处罚听证的通知内容应当包括:听

8、证时间,地点:当事人,利害关系人,案件调查人员基本情况和权利义务:主持人基本情况:听证的主要程序:拟作出的处罚决定,事实,依据和理由:缺席的法律后果:听证涉及的主要事实问题与法律问题等.同时,明确通知的方式一般应采用书面方式,必要时可以进行公告:还可以采取委托送达,口头告知(但要记入笔录)方式等.(六)未确立案卷排他性原则.我国行政处罚法第四十三条规定听证结束后,行政机关依照本法第三十八条的规定,作出决定,但没有对昕证笔录的效力作出规定,未在制度层面上确立案卷排他原则,也没有体现出听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据的理论要求.也就是说,在现有规定的情况下,行政处罚的决定人仍可凭在听证案卷记录之外的,当事人所未知悉和未申辩的事实作为依据,作出处罚决定,其后果将降低听证结论的有效影响,使行政机关可以抛开听证程序擅自作出决定,以致听证流于形式.应在行政处罚听证中确立案卷排他原则,把听证笔录和听证报告作为行政机关作出处罚决定的唯一依据.凡经过听证程序的,行政处罚决定必须依照听证中提出,经过对质的,具有证明力的证据而作出,不得考虑听证记录以外的材料,以充分发挥听证程序的效能,强化听证程序意识,保障当事人听证的合法权益圈(作者单