中央财政支持学前教育发展政策的调研报告

1、中央财政支持学前教育发展政策的调研报告为支持学前教育发展， 国家实施了 2011-2013 年学 前教育三年行动计划，中央财政出台了系列政策，投入大量 资金支持发展学前教育。近期，我们以河南省为例，对政策 落实情况进行了调研，对存在的问题进行了原因分析，借鉴 国外经验，提出了完善政策的建议。一、现行政策成效显著（一）计划目标基本实现。截止 2013 年底， 河南省共有幼儿园 14,485 所，在园幼 儿 347 万人，幼儿园教职工 21 万人，学前三年毛入园率达 到 75.43% 。与 2010 年相比， 新增幼儿园 6,787 所，在园幼 儿增加 150 多万人，学前三年毛入园率提高 22.

2、6 个百分点。 学前教育公共服务体系初步形成，“入园难”问题在全省范围 初步得到缓解。（二）体制机制逐渐完善。一是制定 关于大力发展学前教育的意见 等政策文件， 为项目实施提供制度保障；二是成立推进工作领导小组，进 一步理顺了地方负责、分级管理的学前教育管理体制；三是 实行目标管理责任制，签署目标管理责任书，逐级分解，层 层落实；四是建立专项督导评估制度，定期对各地行动计划 进展情况、重大项目实施和资金落实等进行督导检查。（三）资源布局趋向合理。一是把学前教育布局与农村中小学布局调整相结合，取 得较好的效果，如某市以农村中小学布局调整后闲置的校舍 完成改建幼儿园 25 个；二是通过利用农村闲置

3、校舍改建、 增设附属幼儿园等多项举措加快扩充公办学前教育资源，如 某市三年来已建设公办幼儿园近 300 所，较快缓解了幼儿园 的供需矛盾；三是采取保证合理用地、适当补助等措施，鼓 励社会力量积极参与办园，三年来，全省新增民办幼儿园 5,000 多所，公办民办并举的办园格局初步形成。（四）中央资金带动作用不断增强。三年行动计划期间，中央累计拨付河南省专项资金 33 亿元，带动各级地方政府投入资金 50 亿元，带动社会力量 投入 55 亿元。某市对新建、改扩建公办园，每增加一个班 按照县 10 万元、 市区 20 万元的标准给予补助， 对家庭困难 儿童入园给予每人每年 1000 元的资助等。二、存

4、在的主要问题（一）政策方面。1. 类别项目多，地方自主权小。学前教育中央奖补项目 包括校舍改建、办园扶持、师资、困难资助四大类七大项， 涉及硬件软件两个补助方向，公办民办两种办园类型，项目 人头两类补助因素，每一类资金都有具体的管理办法，地方 具体执行时，不能根据实际情况变化有效调剂。2. 客观环境变化快，缺乏动态调整机制。一是通过三年 行动计划的实施，学前教育的硬件条件已大为改善，闲置资 源利用建设方面已基本饱和，后续跟进不够；二是学前教育 资源的扩大，对师资力量提出了更高要求，而现行政策对幼 儿园教师的奖励投入不多；三是政策细化不够，普惠性民办 幼儿园同时接收进城务工农民工子女入园的话，可

5、同时享受 扶持城市和扶持民办两项奖补资金，容易造成重复奖补。3. 项目调整所需的审批程序不够明确。随着城镇化进程 的加快和新型社区建设范围的扩大，地方申报的项目建设计 划时有调整，但项目调整所需的报备或报审程序不够明确。 如某县 114 个项目中，将 46 个项目的 938 万元中央专项资 金合并到 11 个新建项目进行使用，只是报某市教体局进行 了备案。（二）执行方面。1. 资金使用存在偏离政策初衷的情况。一是有的地方等 米下锅，有违“地方为主、中央奖补”初衷，如某市的 12 个校 舍改建类项目、某县的 14 个校舍改建项目，均是按照收到 的中央资金数进行改建施工，地方未投入资金；二是购置高

6、 档用具，有违“满足基本办园需要”初衷，如某县某社区幼儿 园用中央财政资金购买了投影仪等；三是个别县将资金整合 用于新建项目，有违“闲置资源改建”初衷，如某县将项目资 金整合，集中用于了 11 个新建幼儿园项目。2. 民办园受到影响。一是新建公办幼儿园挤压民办园生 存空间，如某县幼儿园 2012 年建成后，附近的民办幼儿园 不久即亏损关闭；二是享受中央资金扶持的民办园数量不多， 比例很小，如某区民办幼儿园共 102 所，仅有 11 家民办幼 儿园享受了中央奖励资金，某县 100 家民办园，享受中央奖 励资金的也只有 9 家。3. 个别政策执行效果不尽理想。一是被调查县区普遍存 在享受资助的幼儿

7、数量少、占比不高的情况，如某区 2013 年底拥有幼儿园 136 所、入园幼儿 37,021 人，而享受困难 资助的幼儿园为 24 所， 资助幼儿 64 名； 二是民办园扶持力 度较小，如扶持民办园奖补资金的主要目的是“促使民办园提 供普惠性服务”，但实际上给予民办园的奖补资金很少， 从资 金投入效果看，难以达到政策目标。（三）管理方面。1. 一些部门协调不力。调查发现，部分县区改建项目不 能及时完工，原因在于当地规划、国土部门审批程序进展缓 慢，协调不力。 如某县县直幼儿园， 因为项目微调更改规划， 在相关审批单位前后报送材料数次，时间长达数月方予开工 建设。2. 项目资格审核把关不严。如某

8、市教体局将准备按照当 地小学布局规划调整的拟搬迁的某三所小学列入了改建项 目，目前该三所小学均正常上课，因地方财力困难，搬迁时间不确定，造成中央资金沉淀3. 施工方垫资建设形成债务隐患。一些幼儿园建设项目 采用施工方先行垫资、财政部门后续结算的垫资建设模式， 形成了新的地方政府债务。如某市已完成的 24 个闲置校舍 改建项目中，均或多或少由施工方垫资完成了改扩建。从调 查情况看，财政还款资金来源均未列入地方预算，开发商垫 资形成的学前教育负债也未纳入地方政府债务平台统计范 围，形成潜在财政风险。三、原因剖析（一）地方政府投入不足，责任意识有待加强。 三年行动计划期间，河南省的学前教育经费，占教

9、育经 费总量的 4% 至 5.5% 之间，投入规模偏小。从抽查情况看， 部分县只是按照收到的中央资金进行项目实施，未予配套。 另外，个别基层主管部门责任意识不强，如某市教体局对已 完成的项目未积极组织验收，未及时完成的也没有加以督促 检查。（二）社会办园激励不够。 一是地方政府对于民办园的管理，更多的是规范和文件 引导，缺乏实质性奖励和支持；二是目前房屋租金、教师薪 金等办园成本较高，造成了普惠制的民办园生存难度大，如 某区幼儿园， 2011 至 2013 年托费收入共 453 万元， 而实际 发生人员支出 264 万元、房租等公用费用支出 245 万元， 入不敷出（三）政策执行过程监管不到位

10、。目前的财政支出监督仍然以事后专项检查为主，致使财 政资金使用过程的同步监督缺位，对专项资金执行中出现的 问题不能及时发现和纠正。调研发现，学前教育的政策执行 过程中，对项目资金立项的分析、论证，以及资金使用的跟 踪问效力度不够，及时发现问题、解决问题的途径和方式不 多，有待于通过创新监管模式加以解决。四、政策建议（一）对现行支持政策进行适当调整。1. 归并改建项目。不再区分农村闲置校舍和农村小学富 余校舍资源，统一按照拟改建校舍面积进行补助。已改建完 毕的以补充运转费用为主，未改建完毕的继续施行，考虑到 目前人工成本和建筑成本的提高，每平方米补助标准提高可 到 600 元。对于巡回支教试点补

11、助项目，从调查情况看河南 设点不多，投入资金不大，可不再由中央补助，转由地方承 担。2. 取消综合奖补类项目， 新设运转补助项目， 对公办园、 普惠制民办园的运转费用予以奖补。对公办园、普惠制民办 园按照一定时点上的在园幼儿人数给予运转费用补偿，如以 每个幼儿 20 元或 30 元的标准来配备玩教具； 对于办园时间 超过三年的民办幼儿园，考虑到园舍大都租赁而来，可按照 租金的一定比例给予一次性补助；目前尚未完全达标但社会 需要的幼儿园，在教育部门会同财政部门科学评价的基础上， 财政也可以给予一定的支持。3. 理顺幼师培训政策和幼儿资助渠道。从调研情况看， 学前教育普遍存在师资流动性大，合格师资

12、缺乏等问题。因 此，应将幼教的培训列入国培计划，增加培训时间和培训内 容，加大幼师教育和培训力度。同时，将资助政策列入国家 教育资助系统，通过资助信息系统进行人头管理。（二）建立边远地区幼师支教补助机制。随着公办园建设速度加快和民办园迅速发展，学前教育 资源迅速扩充与师资匮乏、队伍薄弱的矛盾更加突出，成为 制约学前教育发展的瓶颈，尤其是边远地区。因此，应出台 相应的奖励政策，对于到偏远困难地区施教的教师发放津补 贴，补助标准可定为 200-400 元每人每月，增强幼师支教的 吸引力。（三）实行省定规划、 市定计划、 重心在县的管理模式。 一是以省为单位确立规划，以市为单位制定计划，能够 结合地

13、区实际情况，合理布局，均衡发展；二是明确县为学 前教育管理部门，同时明确县为中央支持项目实施责任主体， 解决省市鞭长莫及和乡镇管理重心过低、难以统筹的问题； 三是严格执行项目责任制，任务细化，真正做到责任到人。（四）明确奖惩措施，提高专项资金管理水平。对于项目实施快、措施得力、成效显著的地区，在确定 次年的奖补金额时应相应提高奖补额度；对于地方配套资金 未到位的，视程度于次年扣减相应的中央补助资金；对于中 央资金已到位满一年而尚未开工建设的，将资金收归省级财 政部门，由省里统筹用于其它地市学前教育项目建设；对于 虚报冒领、挪用中央专项资金的，在全国范围内进行通报并 列入行动计划黑名单，在行动计划期间取消该地区的奖补资 格。（五）创新财政监督机制。中央学前教育奖补资金的使用涉及省、 市、县、乡、村， 涉及面广，资金链条长， 信息不对称问题突出， 监管难度大。 为此，要以内控制度建设为主，创新监督机制。一是项目申 报环节， 强化规划审核， 由财政部授权驻地专员办先行审核， 对地方上报的项目基本资料的真实性和