金融监管改革路线图

1、金融监管改革路线图 金融监管既是经济学问题，也是管理学问题；金融监管是内嵌于经济社会管理体系，反映并平衡其他经济社会管理体系，尤其是司法、社会稳定和宏观调控体系的关节点。 当微观主体能为自己的行为承担全部责任，即获得行为的全部收益，并承担行为的全部成本和风险时，经济系统能有效运作。但由于各种原因（如法律制度、惯例、契约或者产品设计等原因），责权利的完全对应并不是在任何时候都成立的，这会扭曲微观主体的行为。 系统性风险，从根源上总是来源于体制机制设计上的偏差，从而产生系统性同方向的行为累积。为实现宏观上的平衡性，防止不负责任行为的累积，需要设立一套机制，从相反方向纠正权责利的内在不一致性。 探索

2、金融监管组织框架，需要面对监管真空、交叉、错位等问题。而且在机构重组过程中，不但面临监管理念调整，还面临组织和人员调整带来的混乱和空白期。因此，选择更好的金融监管改革路径十分重要。 金融监管的逻辑 金融领域至少存在几个平衡机制。一是有限责任制、高杠杆与审慎监管要求（资本充足率）。有限责任制是为了鼓励企业家的冒险精神而在立法上对权责利的一种破坏。股东仅以出资额为限对公司承担有限责任，一旦公司的损失超过资本金（含留存收益）后，损失责任转嫁给债权人等。现代金融企业一般都引入有限责任制，但金融机构往往高杠杆经营，具有较大概率处于“破产”边缘，权责利的对应关系时常处于不一致边缘。为此，在宏观上就需要监测

3、并管理金融机构的资本（吸收最终风险）能力。 二是部分准备金制（期限转换）。银行等金融机构并不对短期债务持有100%的现金准备，各国普遍采取部分准备金制。这就要求当金融机构出现短期流动性风险时，宏观上要有流动性救助机制，日常则要求对金融机构的流动性状况进行监测和管理。 三是社会安全网的存在破坏了微观主体的权责利一致性。国家往往会从维护社会稳定出发，为中小储户提供额外的隐性或显性担保，甚至出现“大而不能倒”的现象。这会改变储户以及金融机构的行为，需要设计合理的风险救助体系（清偿能力）。享受这种安全网的机构获得了额外的信用增级，有必要承担为中小储户提供基本金融服务的义务，或者需要提前为此付费。 金融

4、体系可细分为直接融资和间接融资。在间接融资体系下，金融机构以自己的信用（资本、商业模式以及业务经营能力）为基础发行或创设债券，并根据自己的判断投资或创设金融资产，风险先是由金融机构汇集，并通过制度安排（各类风险准备、留存收益、不同种类的股东和不同优先级的债权人）转嫁给公司股东和债权人。在间接融资体系下，金融监管的重点在于汇集风险的金融机构，基于机构和人的监管逻辑和技术能较有效的管理住宏观风险。 在直接融资体系下，金融机构这个功能主体消散掉了，所有功能模块通过市场交易（契约）实现，市场化分工程度更高。在以股票、债券市场为主体的直接融资发展阶段，融资行为还主要基于公司法人这个主体（股权和债权）。但

5、随着金融创新的发展，尤其是信托关系的应用，投融资主体开始虚化，金融体系从功能角度进行解构和重构。既可以从负债方（资金池）创设（资产管理、财富管理），也可以从资产方（资产池）创设（资产证券化），两者之间的连接，通过设计结构化交易结构实现。风险由投资者根据契约直接承担。这时候宏观风险管理缺乏机构和个人这个基点，不得不转向功能和行为。 为保证金融体系的稳健运行，需在管理上关注微观主体的审慎性，包括资本金、流动性、专业能力等。为增加灵活性，可分领域分业务，通过牌照的方式实现；关注市场行为监管，以信息透明为重点保证市场交易（含销售）过程的公开、公平、公正，防止市场欺诈、市场操纵和内幕交易等；关注合格投资

6、者和销售者的管理，保证参与主体与风险管理假设的主体能力是一致的。 除此之外，一般市场的反垄断和确保社会公平的诉求在金融领域也普遍存在。由于金融体系对于投资者实施资格管理且存在规模和范围经济，反垄断的重点在于平衡市场力量。如中小投资者和消费者保护。部分金融供给具有准财政功能，金融通过支持实体经济具有较为明显的加剧财富分配差距的不良后果，因此也需要实现包容性发展，包括政策性金融机构（业务）和普惠型金融机构（业务）的发展。 由此可见，在监管框架上，“三层四支柱”的金融风险管理模式是较为理想的。“三层四支柱”的金融风险管理模式是指金融风险监管由基础层、日常监管层和系统性风险防控层三层构成，每一层的风险

7、管理，管理不同层次的风险，按照同一层次的风险点和工具的特征，都进一步细分为四个支柱。 基础层的微观金融主体的风险管理体系的四个支柱：资本金、公司治理、风控体系、行业自律。 日常监管层四个支柱：微观审慎、市场行为、中小投资者和消费者保护、包容性发展。 系统性风险防控层：宏观审慎、流动性救助、清偿能力恢复、金融危机处置。 那么，推进金融监管改革要达到的近期目标（1年-2年），就是理顺宏观审慎和微观审慎管理框架，搭建系统性金融风险的应对框架，建立对创新性和综合性金融业务的管理机制。 实现中期目标（3年-5年），则通过建立宏观审慎、微观审慎、市场行为、金融中小投资者和消费者保护等四个支柱，建立职能清晰

8、、分工合作、兼顾安全、发展和效率的现代金融监管体系，实现我国的金融监管从金融分割走向合理分工，从行政数量管控转向市场价格调控。 金融改革的路径选择 目前市场上主要存在三类金融改革方案。这三类改革方案都有一定的合理性，但基本是外科手术，改革主要聚焦于组织架构的调整，没涉及监管理念的变革。我国金融监管改革最大的难点，恰恰在于我国尚未提出一套基于金融现实运行的有效风险管理的理论体系。 “一行四局大合并”方案。“一行四局大合并”方案主张将“一行三会”合并成立超级金融监管机构，在央行下设立四个分局，吸收现有的外汇管理局、银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会和保险业监督管理委员会。该方案的好处在于：

9、金融领域有一个综合的负责部门，可以统筹协调金融发展、监管重叠和监管真空、监管的有效性、金融的包容性发展和市场力量均衡等问题；借助官僚机制的上下级关系，可以克服部门之间议而不决，或者纯粹“为了反对而反对”的部门利益主导部门间沟通协调的问题；有助于减少信息重复收集和系统重复建设等问题，并降低监管成本；监管理念基本框架没有调整，可以在不引起混乱的情况下快速进入实施阶段。 不足之处在于：不同目标之间的利益协调和决策执行机制仍混在一个综合部门。不同目标之间存在一定的利益冲突，信息内部化后可能会导致外部监督缺乏足够的信息和必要的问题感知能力；综合性金融管理部门仍缺乏足够的工具和资源来真正为其承担的目标负责

10、。考虑到金融吸收了大量实体经济调险和政府干预成本，该综合性金融管理部门掌握的工具和资源不足以完成金融目标，而且金融体系外的大量因素影响甚至主导金融目标的实现，该综合性金融管理部门可能无法真正负责，最终不得不重回行政准入管制，以牺牲金融效率的代价保持金融稳定，实现特定的金融目标；同时也将面临机构间的沟通协调问题，转化为一个机构内部的沟通协调问题，协调问题只是内部化而已；仍然是分业的机构监管逻辑。犹如上一轮银行业改革，完成了从股权结构、公司治理等外部改革，但内部公司管理等改革需要较长时间和适宜的宏观环境；需降低三个监管部门的级别，减少行政性高管人员的数量，需要消耗较多的政治资源来推动改革。 央行和

11、银监会合并方案。央行和银监会合并方案主张仅将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变。该方案的好处：针对当前矛盾最集中的央行和银监会，采取了需要最低政治资源的改革方案；市场冲击最小，会较好的保持监管的连续性；合并的机构数量较少，需要耗费的政治资本较少。该方案的不足：金融监管改革没有最终完成，仍然延续分业和机构监管的模式，金融监管领域存在的监管空白、交叉和错位问题仍然存在；将宏观审慎和微观审慎以及流动性救助、货币政策等不同目标放在一个机构，仍没有解决利益协调和政策实施的问题，存在外在的评价难题。 “一行一委”方案。“一行一委”方案主张保留央行不变，但将其他三个监管部门（银监会、证监会、保

12、监会）合并，成立综合金融监管委员会，从而形成“一行一委”模式。这种方案好处在于：将改革重点仅集中在金融监管领域，有助于加强监管部门之间的协调，避免改革涉及过多领域。不足之处在于：没有解决宏观审慎和微观审慎之间的协调问题，流动性救助、货币政策与金融监管之间的矛盾依然存在，需要借助凌驾于央行和综合金融监管部门之上的机制来协调；监管部门过于强大，央行与银监会的矛盾有可能泛化为央行与综合金融监管委员会之间的矛盾。在宏观审慎管理上仍存在大量的问题需要在“一行一委”之间协调。 如果仅仅只是机构合并，则同样将外部沟通协调转化为内部的部门间沟通协调。如果是按照新的监管理念进行重构，则涉及监管技术和资源的再配置

13、问题。 改革方案改进建议 无论什么样的监管框架，都需要面对当前中国金融监管体制的核心问题。这类问题有三：一是缺乏与中国金融体系运行实际相适应的、被广泛接受的金融风险管理理念、技术和管理框架的理论体系。我国金融体系已经出现混业化的综合经营，大量金融在表外、体系外运行；二是协调问题，包括财政与金融功能之间的协调，包括货币政策、宏观审慎和微观审慎之间协调，也包括不同监管部门间的协调问题；三是如何提高金融监管实施效率问题。 下一步金融监管体制改革应重点围绕这三个问题发力。 近期的改革重点应该是做实金融监管协调办公室职责，强化过渡期的金融监管协调和监管理念的重构工作。 不论采取何种监管组织框架，都需要面

14、对各种监管真空、交叉、错位等问题。而且在机构重组过程中，不但要面临监管理念调整，还要面临组织和人员调整带来的混乱和空白期。为此，有必要设置临时的监管协调部门以保证监管的连续性，为新理念、新监管制度和组织提供综合性研究，直接进行监管的各类协调。 具体而言，当前我国需要一个相对独立的部门直接负责以下监管协调问题的研究、制度设计和决策： 危机救助的协调机制。特别是金融机构债务重组和破产清算、流动性救助（央行再贷款）和清偿能力救济（存款保险制度）、金融市场的危机应对等。金融混业经营和金融控股集团监管协调。 资产管理、财富管理、资产证券化等基于信托、委托代理的市场行为监管协调。债券市场的统一和基准利率体

15、系建设问题。互联网金融的监管框架和制度。民间金融、金融欺诈、庞氏骗局和市场操纵等。 为此，可考虑成立一个相对独立、专业精深的日常机构，如可由现成立的国务院金融监管协调办公室承担。 该协调机构可主要集中做三类事：一是为国务院金融协调会议提供秘书性服务；二是对特定金融监管问题进行协调，一步一个脚印加快推动中国金融的整体改革步伐；三是坚持问题导向，专职研究协调监管中的交集问题、焦点问题。该协调机构选择金融发展中急需协调的事，一事一议，研制详细、可操作方案和法规制度。 这种模式有助于克服当前金融改革出现的一些局限。当前的金融改革，要求牵头部门起草改革方案，并获得相关部门一致意见后才能上报。改革的总体负责部门只提出大体方向和具体改革要求，真正的解决问题和部门协调不得不落在牵头部门。考虑到目前的金融体系已基本建立，形式层面的改革