纳税评估与稽查的定位与协作关系问题

1、纳税评估与稽查的定位与协作关系问题一、 纳税评估与稽查的定位根据纳税评估工作办法（试行），纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报等情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估作为税收管理的关键环节和风险应对的重要手段，目的是审核评价纳税人履行纳税义务情况，降低税收风险，促进税法遵从。根据税务稽查工作规程，税务稽查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查的基本任务是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。总体来说，纳税评估是基层税务

2、机关及其税源管理部门实施的一种管理行为，重在管理和纠正；而税务稽查是稽查部门对涉嫌违规企业的检查行为，重在检查和处理。纳税评估没有稽查的刚性强，其证据的搜集以及评估的程序、规则没有税务稽查规范，基层的实际纳税评估中随意性较强，而税务稽查从选案到实施、审理、执行都有一定的规范，稽查工作规程以及执法检查都对其进行着约束。纳税评估工作原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况可以延伸到往期或以往年度，而税务稽查大多是对以往年度发生的纳税情况进行检查。二、当前纳税评估与稽查之间存在的主要问题1、权责不清。纳税评估和税务稽查均可以进行案头调账审核和实地核查。税务稽查是

3、专业性质的检查，专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。而纳税评估是一项管理活动。在实际工作中，评估部门往往从本地区或本单位的利益出发，将该移送稽查部门的案件，自己作补税处理，致使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理。2、衔接不畅。评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。目前，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估要件不传递，关系户的信息不传递，实质性的问题不传递，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，增大了税收稽查的难度。3、定位不准。纳税评估对完善

4、税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞起到了较好的作用。在实际工作中，一部分人认为，纳税评估应立足于税务机关内部，以案头审核为主，不调账、不实地核实，也不向纳税人发出任何形式的法律文书，遇到疑点问题仅限于与纳税人进行约谈。另一部分人则认为，纳税评估应作为管理环节的检查，对于靠案头资料和约谈无法证实的疑点问题，有必要进行调账核查，也可以进行实地核查，纳税评估其实质就是二级稽查。4界定不明。稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务等情况所进行的检查和处理的总称。纳税评估是一项管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事中监督，对纳税人自查补税，一般不作处罚。而稽查是对纳税

5、人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。当前实际工作中，纳税评估已成为正常申报与稽查之间的一个中间环节，甚至是一种“协商式的稽查”，削弱了税法的刚性、执法的严肃性。 三、关于评估与稽查的工作协调与衔接（一）纳税评估与稽查案源的衔接1纳税评估与稽查的选案目前，纳税评估在选案上主要是依据各项评估指标及掌握的纳税人相关信息，经过全面、综合的比对分析，对纳税人履行纳税义务情况进行分析识别，筛选出存在涉税风险的纳税人；同时，分行业建立纳税评估模型，以行业为基础通过税收分析、风险等级排序产生评估案源。在纳税评估管理办法（

6、试行）中明确指出：发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理。但在实际工作中，各级各类稽查案源基本不来自纳税评估，绝大部分是根据上级安排的重点行业及重点税源企业来制定稽查工作计划，此种情况下，出现选案交叉在所难免。2如何避免评估与稽查的选案交叉（1）统筹安排，建立沟通机制确定评估对象时，应与稽查部门及时沟通，对已列入稽查工作计划，准备实施稽查或正在稽查的纳税人，不确定为纳税评估对象，但应将疑点情况告知稽查部门。对同一纳税人申报缴纳的各个税种的纳税评估要相互结合、统筹安排，避免重复评估。建立征管查联席会议制度,形成制度化、规范

7、化的案件移交、意见反馈、信息交换机制。科学合理地安排纳税评估与税务稽查工作计划，定期通报各自的工作情况，统筹调整工作安排，确保纳税评估与税务稽查工作协调推进（2）准确定位，理顺评估与稽查的关系对纳税评估定位的关键在于理顺与稽查的关系。没有对评估与稽查的严格的区分，就不可能有纳税评估的准确定位。一是应坚持将纳税评估置于税务稽查之前，今后的稽查案源应以评估移送案源为主，而不是上级文件派发任务为主，这样才能形成相互的衔接关系，从根本上解决选案交叉问题；二是在执法力度及性质上，纳税评估应体现柔性和服务，税务稽查则必须强调刚性和打击。三是调整纳税评估绩效考核思路。将评估发现问题的比率、评估增加税款及其占

8、申报税款的比重等作为考核关键指标，不利于真正发挥纳税评估在引导纳税遵从方面的核心价值。（二）纳税评估的实地核查与稽查如何区分和衔接将实地核查作为纳税评估的程序之一，在追求量化指标的指导思想下，所导致的结果必然是评查不分。受税务机关掌握纳税人核心信息的程度、纳税人税法遵从度、风险分析指向的准确性等因素综合制约，不依赖于实地核查的评估无法取得实质效果。而实地核查，在评估实践中即意谓着对纳税人账务的全面检查。对这一问题简单而彻底的解决思路就是取消纳税评估的实地核查环节，而改以案头评审为主；纳税评估以约谈为最后手段，无法消除的风险移送到稽查环节处理。这样既解决了稽查与评估的案源争端，又解决了被税企双方都误解的“稽查式评估”的尴尬，必须以稽查的刚性为基础才能凸显评估的价值，并以此引导、约束纳税人对评估、约谈的尊重与遵从。（三）关于纳税评估结果的定性与处理在评估实践中存在的主要问题，一是应移送不移送。在评估环节体现税款，与税务稽查“争”成果，所以稽查部门不满。二是评估无问题的对纳税人无交待，所以纳税人不满。纳税评估从整体上说亟需规范。鉴于纳税评估的定位，对其涉税结果的处理应区分如下三种情形：一是有证据表明涉嫌偷逃税及专用发票违法的，应终结评估并移送