解决项目用地的几种方式

1、解决项目用地的几种方式一、农村建设用地整理国务院关于深化改革 严格土地管理的决定（国发 200428 号）明确提出： “鼓励农村建设用地整理， 城镇建设用地增加 要与农村建设用地减少相挂钩”。“在符合规划的条件下，村庄、 集镇、 建制镇中的农民集体所 有制建设用地使用权可以依法流转”。 抓好农村建设用地整理 既是贯彻落实国务院关于严格土地 管理决定的要求，又是 当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生 产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾 的有效途径和手段。农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地 整理；二是农村工矿废弃地整理（1）农村居民点用地整理。农

2、村居民点用地整理，以优化 城乡居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，基本 内涵指从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对 农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主 要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地 规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集 中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、 合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环 境。（2）农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已 经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程 技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕 作标准的过程。农村建设用地整理

3、与城镇建设用地增加挂钩，就是在土地利 用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利 用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途 分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民 点和农村工矿废弃地的整理（复垦） ，以整理复垦出的一定 数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布 局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加 一定数量城镇建设用地的一种做法。挂钩指标应当同时具备 两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身 份。农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的政策依据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）第二部分第十条中

4、明确规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂 钩。”2000 年，国土资源部关于加强土地管理促进小城 镇健康发展的通知 （国土资发 2000337 号）第二条， 关 于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知 （国土 资发 2000408 号）第四条，都明确提出：为妥善解决小城 镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理 部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利 用总体规划和城镇建设规划， 按照“总量控制，封闭运行， 台 帐管理， 年度检查， 到期归还”的原则， 对国家和省级试点小 城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标，用 于实

5、施建新拆旧，促进建设用地的集中。2004 年，国土资源部关于加强农村宅基地管理的意 见（国土资发 2004 234 号）又提出：县市和乡（镇） 要根据土地利用总体规划， 结合实施小城镇发展战略与“村村 通”工程，科学制定和实施村庄改造、 归并村庄整治计划， 积 极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约 利用水平， 努力节约使用集体建设用地。 农村建设用地整理， 要按照“规划先行、政策引导、 村民自愿、 多元投入”的原则， 按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。国土资源部关于基本农田保护中有关问题的整改意 见（国土资发 2004223 号）第一条第一款中明确提出“土 地利用总体规

6、划确定的基本农田保护指标要在基本农田保 护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基 本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补 划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落 实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的 耕地补划为基本农田。”我区十个乡镇有 404 个自然村， 除去行政村 263 个，可撤并 的有 141 个。另外还有 50 个取缔的旧砖窑，这些都是可利 用的资源。二、撤村并（村）居 撤村并居是和“土地增减挂勾”政策紧密相联的，主要是腾出 村庄占地，用于中心村（集镇）建设和工业、商业的开发。 城乡“土地增减挂钩”不是白挂钩，农民减少村庄占地

7、“非 转农”（节约出耕地）为工业化、城市（镇）化增加了建设用 地“农转非”额度，用地主体或城市政府土地储备中心要 给节约出耕地的农民（集体）一定的经济补偿。“撤村并居” 也是农民适应农村巨大变迁和科学发展农村社会事业的理 性选择，更是中心村和集镇建设的必经路子。由于自然形成 的农村农民居住过于分散。要为农民提供水、电、气、路、 网、邮和教育、医疗、养老、消防、安全、健身娱乐等服务 非常不经济。更大的问题是 30 年后，乡镇、集镇以下居住 的农民可能只有 2 亿3 亿人，这是人类历史上从未有过的 大变迁。 现在的新农村建设， 必须适应这个趋势， 超前规划， 将有限的公共资源集中用于中心村建设，以

8、避免新农村建设 的巨大浪费。 农村的“空心村”越来越多，说明“撤村并居”不仅 符合农村社会事业发展的要求，也符合农民意愿。 中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见 (中发 (2000)11 号)强调： “抓住机遇，适时引导小城镇健康发 展，应当作为当前和今后较长时间农村改革与发展的一项重 要任务”。加快中心镇的发展， 是促进小城镇由数量型向质量 型转变，带动农村经济和社会发展的重要战略措施。 。城镇 化可以分三种类型：一是城市郊区的“城中村”改造，这种城 镇化是消灭农村、淡化农业、不再有农民的“化”；二是略次 于发达地区的市郊镇的农村的城镇化，这是一种仍保留相当 部分的农业、农民的农

9、村与城市初步融合的“城镇化”；三是 欠发达及不发达的中心镇及其它乡镇的城镇化问题。在统筹 城乡社会经济发展中，第二、三类城镇化是重点。通过撤村 并居，可以腾出部分集体建设用地， 用于工业和商业的开发。天津市积极探索以宅基地换房办法建设示范小城镇，并以此 全面推动土地挂钩试点工作。国家发改委认为，天津市提出 的以“宅基地换房”模式建设小城镇，富有新意，符合我国保 护耕地基本国策，有利于在建设社会主义新农村方面探索出 一条新路子。所谓宅基地换房，是在国家现行政策框架内， 坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原 则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态 宜居新型小城镇。按照

10、规定的置换标准，农民以宅基地换取 小城镇的住宅居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕，实 现耕地占补平衡。通过宅基地换房后置换出了建设用地。三、调整规划通过修编土地利用总体规划，把工业规划区、城镇规划区的 基本农田转移过来，通过进行农田规划改造，整修乡村田间 道路，统一集中居住等措施，整合出可利用的土地增量指标 将这些土地增量指标实行双向异地置换，工业规划区或城镇 集中规划区的基本农田置换到农区，用于稳定粮田面积；农 区的建设用地置换到工业规划区或城镇集中规划区，用于建 设标准厂房和商铺，取得经营收入，实现土地增量增值。或 政府协调置换这些指标，用于招商项目安置。四、集中居住所谓“农民集中居住”

11、，简单地说，就是把住在城中村、城 边村、和园 （工业规划园）中村等自然村的农民集中到小区居住，改为 社区管理。近年来，在北京、上海、江苏、浙江、四川、 . 山东等省份的一些县市， 当地政府开始进行引导“农民集中居 住”的探索。其中，江苏省的做法最具有代表性。 该地区城市 化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。如此情势下，江阴市 新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。 概括来说， 新桥镇的“农村三集中”，就是把全镇 19.3 平方公里分为三大 功能区 7 平方公里的工业园区， 7 平方公里的生态农业 区， 5.3 平方公里的居住商贸区。工业全部集中到园区，农 民集中到镇区居住， 农地由当地企

12、业搞规模经营是为“农 村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是重要的组成部分。 农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建 设用地， 不必经过审批就可直接用于工业建设， 这对“用地饥 渴”的基层政府来说， 无异于一场“及时雨”。还有的地方是 将 宅基地使用权及住房所有权置换城镇住房，或进行货币化置 换，或置换二三产业用房和股份合作社股权。让大多数农民 换股进城、 换保进城、 换房进城。 通过“三置换”，为工业化、 城镇化和农业现代化提供空间。有关背景：产生于江苏新桥镇基层自发的试验被当作“统筹城乡规 划”的先进之举，一时为全省各地效仿。 2004 年以来，其与“工 业向园区集中”、

13、“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县 市概括为“农村三集中”。据江苏省委农工办有关人士介绍， 后来为了“避免外界误解”，不再提“农田向规模经营集中”，而 把“农村三集中”改为“工业向园区集中、农民向城市集中、居 住向社区集中”。 2005 年 10 月后， 中共中央提出“建设社会 主义新农村”。这是一项长期任务，但在江苏省，“农村三集 中”也顺势成为“新农村建设”的典范因为农民集中到小 区居住后， 环境卫生有了较大改善， 正符合“社会主义新农村” 十六字方针中“村容整洁”的要求。 当年 11 月底， 江苏召开大 型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆 盖”，并把“农民居住集中

14、”当作村庄建设的“重要导向”，“积极 稳步推进农村三集中”。 2006 年 2 月，负责全省村镇规划和 建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制” 已初步完成。据此规划，在未来2025年内，全省目前约25 万个自然村将逐步撤并为 4 万多个“规划居住点”。江苏省 现有 1.7 万个行政村， 平均每个行政村有 14.7 个自然村。 按 照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上 规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政 村至少要撤并 12 个自然村，撤并比例高达 81.6% 。这意味着未来 20 多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民 势必举家搬迁而走向集中

15、居住。五、企业兼并农村即由有一定实力的企业，采用企业兼并的方式兼并农村。山 东省荣成市是被国家发改委认可的典型。在农居工程建设中，荣成市对建设用地比较多的村庄， 用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，通过实施整体改造或 迁建，复垦节余的建设用地，置换出的用地指标在市区或镇 驻地调剂使用，用地指标出让纯收益返还给村庄用于住房建 设。目前看来，这一方法既解决了城乡一体化发展中用地紧 张的问题，又为内陆村改造解决了资金难题。 以海洋食品为主营业务的好当家集团，自 1999 年以来，先 后兼并了邻近七个行政村，涉及村民 6000 多人。被兼并的 村将村集体经营权转让给好当家集团，集团接收了七个村的 债务共

16、 500 多万元，60 岁以下农民被吸纳为企业正式员工， 60 岁以上的人每月可领取 50 元补助、30 斤面粉并拥有三厘 菜地。农民患病可凭医疗证到集团医院就医，医疗费报销 60% ，大病有补贴。进入集团工作的农民，由集团统一缴纳 社会养老保险金， 个人只负担总金额的 10% 。互惠互利才能 使兼并联合成功。根据各方的地理位置、产业结构、资源状 况、经济基础等情况，进行科学合理的重组联合，既不给强 企、强村“背包袱”，又能使弱村的资源潜力得到充分发挥。 好当家集团兼并周边七个村庄后，这些村的村民基本实现了 “五有”目标：一是劳者有工，劳动力全部在企业就业；二是 居者有屋，通过实施旧村改造，农

17、户迁入新居；三是难者有 帮，企业安排专门资金用于扶贫帮困；四是老者有养，老人 能够享受一定的补助；五是少者有教，九年义务教育杂费全 部由企业承担。好当家集团董事长、 总裁唐传勤说：“与此同 时，企业的土地资源、水资源和劳动力资源短缺的矛盾得以 解决，拓展了发展空间，企业经营范围由原来的五平方公里 迅速扩大到 10 多平方公里， 成为拥有 30 多家企业的国家级 企业集团。”目前，荣成市已有六个镇的 18 个企业采用这种方式兼 并了 36 个行政村。荣成市以强势村庄和企业为龙头，兼并 联合后进村的方式，推进农村城镇化、工业化进程，探索出 一条社会主义新农村建设的新路径 荣成市强村强企兼并联合后进

18、村，遵循成熟一个搞一个、成 熟一片搞一片的原则，循序渐进、逐步推广，基本有三种形 式。一是强企兼并弱村。 由经济实力强、 发展后劲足的企业， 对周边弱小村庄实施兼并。兼并后行政村和村“两委”班子撤 销，组建居委会，成立农场或农业开发公司。企业对被兼并 村实行“五统一”，即统一安排干部和劳动力；统一接管和处 理债权、债务；统一开发土地、海域等资源，但不得改变土 地使用性质；统一规划和建设居民小区；统一提供文化、教 育和社会福利。二是村企合并或村村合并。村企合并就是将计划经济时 期从村庄分离出去的渔业公司，与原村重新合拢，实行村企 一体化，村庄实行企业化管理。如邱家渔业公司先后与周边 11 个村合

19、并， 公司吸收这些村的部分劳动力为员工， 而这些 村的土地则由公司开发成果菜生产基地。目前，采取这种方 式合并的村庄、企业有 14 个。村村合并就是把若干彼此相 邻、规模较小、实力不强的村庄，合并成一个行政村，设立 一个支部和村委。原有村建制和村“两委”撤销，但各村的债 权、债务和各种承包关系暂不改变。新村在土地和项目开发 上实行联合，在村政规划、社会公益事业、农业开发上实行 统一安排。该市已有 10 个镇的 23 个经济强村兼并了 55 个 落后村庄，合并土地 7500 多亩，安置农村剩余劳动力 8500 多人。三是区域联合。由企业和村庄或若干村庄之间组成松散 型的区域经济联合体，撤销原村支

20、部，保留村委会，成立联 合支部和居委会，对各村行使规划、协调、管理职能，原各 村党支部书记吸收为联合支部和居委会成员。集体资产权属 仍归各村，债权、债务及各种承包关系不变，账目由居委会统一管理。各村具有相对独立性和自主权，但重大事项须由 联合支部和居委会统一安排实施，使人口逐渐向中心村或强 企驻地集中，使自然村落走向萎缩。六、预留地指标置换对农村集体征地预留发展用地（以下简称“征地预留地”） 是 指在征收农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给 被征地的村组集体经济组织，用于发展非农产业经营项目， 促进壮大村组集体经济实力，有效增加失地农民收入，使集 体经济组织成员共享城市化、工业化发展成果。这项政策国土部没有相关规定，都是各市、县政府或人大根 据各自