学校突发事件的防范、责任划分与处理

1、学校突发事件的防范、责任划分与处理 前面的话 当前我国正处于一个社会转型期，社会经济与社会关系正发生着有利于社 会发展变化与渐进的演变。而在此期间，学校也随着社会的影响与发展由单一 的、封闭的教育机构逐渐转变为面向社会的、服务于教育的社会窗口行业。学 校直接面向社会，与社会产生各种关系，由此也给学校带来了诸多前所未有的 联系与矛盾，这些矛盾演变或突发地形成了各类事件，在这些事件中也存在着 种类法律关系，如何依法加强学校管理，如何防止与减少事件的发生与隐患， 如何应对突发事件，在这些突发事件中学校应当承担哪些法律责任，是当前公 立学校管理中的一个重要课题。本文试通过长期为学校提供法律所遇到的事

2、件、案例和媒体上的案例对这些问题作简要评析。 一、社会转型期的学校 我国公立学校原本是一个由国家投资设立的、单一的、封闭的、由国家事 业单位干部以及其他员工从事教育活动的国家教育事业机构。学校的职能是由 国家教育行政机构管理，对适龄未成年人以及接受中高等学历教育的人提供教 育服务。而在过去的近十年内，由于我国社会与经济的快速发展，加之人口增 长与进入适龄未成年人、接受中高等教育者的高峰期，原单一的封闭式教育机 构已远远无法适应国家与社会对教育的需求。于此同时国家对教育方面的投入 也落后与教育事业的发展，促使教育服务收费试行了“双轨制”，并迅速向收 费生方向靠拢，在观点上，社会转型期突现的各种思

3、潮、观点影响不少的人认 为教育成为国民经济中的一项产业，总总浪潮将学校推向了社会，使之教育机 构几乎完全成为直接面向社会提供教育消费的服务业。 于此同时，随着国营企业的经营机制转换、全员合同制推行与国企改制， 并辅以社会救济保障体制初设的三大步实现与完成，以及相应的成熟经验，国 家人事部逐步开始推行国家事业单位的从事制度改革，首先实行教师社会招聘 与原由在编教师的聘用合同制度，成都市自 2004年7月 1日实行了事业单位进 入社保养老保险体系。人事部推行了与企业职工劳动争议纠纷案件仲裁相近的 人事争议仲裁 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 . 下一 页 ，为了配合事业单位改革， 200

4、3年 9月 5日最高人民法院出台了法释 200313 号最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 司法解释，使人事争议仲裁与司法审判接轨。近期在部分学校进行人事制度与 分配制度改革试点。不少的学校早已国家人事制度正式改革前率先进行了内部 机制与后勤服务社会化的改革尝试。 由此以来，学校在教育服务、社会服务领域内、学校与国家教育行政机 构、学校与学校、学校与学生及学生家长、学校与社会各企业组织之间产生了 广泛的联系，也形成了各类社会关系，学校也在此关系中，在妥善处理这些关 系中得以生存与发展。 二、学校与各类主体之间的法律关系 1、学校与教育行政机关以及其他行政机构之间的法

5、律关系。 教育行政机构是代表国家投资主体对学校进行管理并行使权利，因此学校 与教育行政机关之间形成的行政法律关系与国有资产所有人与经营者的民事法 律关系。学校与目前机制改革后的国企业不同之处在于，国家对国企实行了所 有权与经营权的分离，国企享有经营自主权与人事权，故国家与国企之间存在 的只是财产所有人与经营者之间的法律关系，国家的代表是国有资产管理行政 机关，而不存在行政管理法律关系。而学校与教育行政机关之间存在着行政法 律与民事法律的双重法律关系。 2、学校与教师员工之间的法律关系。 学校实行社会招聘的教师与实行聘用合同制的在编（指原有国家编制管理 机构人员编制，即国家事业单位干部编制，特别

6、说明的是，编制中包括极少的 聘用制干部编制，人事部门俗称“合同制干部”）教师之间因招聘合同与聘用 合同分别形成劳动关系与聘用合同关系。其中，招聘合同是依据劳动法形 成的纯劳动关系，而聘用合同是依据人事部改革政策文件所形成的劳动关系， 这种劳动关系也属于劳动法调整的范围，鉴于人事关系没有法律规范调 整，且在编教师与社会招聘与存在享有国家事业单位干部编制身份与相应福利 待遇的，人事部门对在编人员有管理权等方面的重要差别，因此人事部至今尚 不承 上一页 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 . 下 一页 认聘用合同关系属于劳动法调整，而劳动合同与聘用合同均不属于合同 法调整范畴，因此就此角度上讲

7、，聘用合同的法律调整尚属于真空或者法律 空白。当然这样看法也不完全合适，因为最高人民法院法释 200313 号司法解 释确定审理人事争议案件适用劳动法，但人事部并不认同。2004年 4月 30 日最高人民法院发出法函 200430 号关于事业单位人事争议案件适用法律等 问题的答复司法文件又规定： 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规 定（ 法释200313 号） 第一条规定，“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞 退及履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处 理。”这里“适用中华人民共和国劳动法的规定处理”是指人民法院审理 事业单位人事争议案件的程序运用

8、中华人民共和国劳动法的相关规定。人 民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但 涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用中华 人民共和国劳动法的有关规定。 这一司法文件得到了人事部认同，这样的结果并不意味着法律规定聘用合 同与人事争议属于劳动法调整，而是最高人民法院与人事部之间达成的一 种“一致”，即双方取得表面一致的必然结果，由于该司法文件上提到的“人 事方面的法律规定”根本不存在，至少在形式上未上升成国家法律或行政法 规，故实质上讲人事争议的司法解释也被肢离，在审理与处理人事争议的实务 中如何具体适用法律难度非常大。 学校除教师行政管理人员外

9、，还有不少原工人身份的职工与后勤服务的临 时用工，学校与这些人员之间是劳动关系。 3、学校与学生之间的法律关系 学校与学生未成年人这一“特殊行为主体”之间的关系，较学校与其他主 体之间的关系复杂得多，是多种关系的交织表现。首先，双方之间存在着平等 法律关系，即平等民事主体之间基于民事法律规范而发生的民事法律关系。在 此法律关系中，学校以民事主体的身份而存在，享有权利并承担义务，对作为 相对方的学生并无概括支配、命令的权力，学生也无接受、容忍的义务，而是 以平等的民事主体的身份而存在，例如学校因收取住宿费、为学生订购 上一页 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 一页 教材、制作校服、收取学

10、费、购买意外保险、体检、学校食堂就餐等事项而与 学生形成的民事法律关系。值得注意的是，学生在行使民事权利过程中，可能 并不是独立的民事主体，其主体包括是其家长、或其他监护人共同行使，因为 学生无财产，也无独立的财产支配权，支付费用往往是其家长的行为而不是学 生的行为。其次是，非平等因素关系（有人称之为“特殊权利因素关系”）， 其产生这种关系的提前是法律法规赋予学校对学生进行管理的职能与责任。学 校作为履行特定职能的公法主体，依法享有在其特定职能范围内自主判断、自 定规章、自主管理的特别权力。这种依据职能的自主管理权，实际上是法律赋 予学校为保证其教育教学管理目标的实现而对其内部事务进行处置的“

11、自主裁 量权”。在享有法律赋予自主管理权的同时，也承担着相应的同等的管理法律 责任，如果学校疏于管理而发生了后果将承担民事赔偿责任以及其他法律责任 （如刑事责任，由于学校不是行政机构，其学校与学生之间的关系不产生行政 法律关系），因此这一特殊法律关系的法律后果之一仍是承担民事责任，故在 实务中不需特别区分平等与非平等关系，而重要的是看是否承担由此引起的民 事赔偿责任。学校在行使自主管理权而制定的内部规则约束内部成员（学生） 时所生产的内部关系，学校为了维护学校秩序、落实对学生指导管理，为贯彻 执行法律法规而制定的约束学生学习与生活行为的内部规范，正是由于非平等 因素关系（特别权力关系）的存在，

12、内部规范对主要内部成员的学生具有约束 力。 结论：学校与学生之间的法律关系，大致可推定为准教育行政关系，既区 别于纯粹的教育行政关系，也区别于民事法律关系，是学校对学生的教育、管 理和保护的法律关系。教育、管理和保护构成这一法律关系的基本内容，即法 律的调整内容。学生（主要指未成年人学生）的人身伤害以及造成他人伤害是 以承担民事责任为基础的。在学生伤害案件的实务中，要求学校应当负法定的 谨慎义务防止学生受到损害。如果学校必须履行这一义务，则必须证明该义务 是否实际上未履行。只有证明未尽此项义务者，学校方承担民事责任。因此， 学生伤害事故责任是一般地过错责任，而不是过错推定责任，不能采用推定地

13、方式认定学校具有过错，承担赔偿责任。值得注意的是，因学校性质不同的情 况也会形成 1 2 3 4 5 一页 6 7 8 9 10 不同的法律关系而导致承担责任的法律基础不同，例如，民办、民营学校与学 生之间应当主要是一种合同法律关系，而义务教育学校及公立学校与学生之间 则应该是一种由法律（主要是行政法）直接规定的特殊的教育、管理及保护等 权利义务关系。 4、学校与为学校提供服务的企业组织、个体工商户之间的法律关系 学校基本建设、教育设备建设与技术改选更新换代、以及后勤社会化服务 都要与诸多的企业组织、个体工商户打交道，如校舍、运动场建设要与设计单 位、施工单位合作；学校改造实作室、食堂要与各类

14、供应商、安装调试单位合 作，将食堂、洗衣房、电话超市交给企业或个体工商户经营，以及门卫、清洁 卫生项目交给保安服务公司等等，在这些事项过程中，不论是否进行招标投标 都要与企业组织、个体工商户之间签订合同并履行合同，因此学校与为学校提 供服务的企业组织、服务公司、个体工商户之间是因合同而形成的法律关系， 这些关系属于合同法调整的范围。 三、学生伤害事故处理办法 教育部于 2002年 8月 21日颁布的学生伤害事故处理办法 （以下简称： 处理办法 ）已于 2002年9月1日实施了。由于此前我国缺乏对学生人身伤 害事故处理的统一规定，该处理办法的颁布实施无疑对处理此类事件、纷争有 了一个明确具体的依

15、据。但由于处理办法属于部门规章其效力层次较低不 说，人民法院在审理此类案件时根本不能适用。按照最高人民法院关于审理 行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要司法文件规定：“现行有效的行政 法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以 前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的 行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性 文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法 规。”（笔者注：立法法于 2000年 7月1日施行）也不能“参照”（注： 不少学者认为人民法院在审理此类案件时仅是可以“参照”适用，其实

16、际作用 并不是很大）。对于学生伤害事故发生后，处理办法第二章关于事故与责 任的规定，只能作为学校排除自己是否存在违反法律规定与未履行 上一页 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 . 下 一页 管理责任的判别标准，至于在诉讼案件中学校是否承担民事法律责任，只能由 人民法院依据民事法律进行认定，人民法院的认定不取决于学校的行为是否属 于处理办法排除责任的规定，而取决于学校行为是否有民事法律规定的过 错责任。 四、学校突发事件的分类 为了便于在突发事件发生后，较准确的对其认定与处理，这里有必要对突 发事件以及有可能发生事故、纷争的情形，按事件（事故）的主体、性质等要 素做一个粗略地分类： （一

17、）、学生伤害事件（事故） 学生伤害事件，一般指学生在校接受教育期间，包括学校组织的校内外各 项活动、公益任务、学生实习、军训等活动中、乘坐交通运输工具时，发生的 学生遭受人身损害的意外事件。大致可归为： 1、学生意外伤害事件； 2、学生 食物中毒事故； 3、学生违反治安管理处罚条例的治安事件； 4、学生行为 触犯刑法的刑事案件； 5、学生患突发疾病事件； 6、学生违反公序良俗的事 件。 （二）、教师事件 教师事件，应包括教师与学校，教师与教师或学校员工，教师与学生之间 发生的各种形式的事件。教师与学校、与教师及其他员工之间的事件可通过内 部行政、调解或投诉、申诉、劳动争议或人事争议仲裁、民事诉

18、讼、治安管理 以及刑事诉讼等方式处理。本文主要讨论因教师行为、教师工作上的疏忽、过 失造成与学生之间的矛盾、冲突以及伤害事件。 （三）、合同纠纷 合同纠纷，学校与校外的企业组织、个体工商户之间因合同履行而生产的 纠纷事件。这类事件应当依据双方所签订的合同的约定，以及我国合同 法、民法通则、民事诉讼法、仲裁法的有关规定进行处理，如 果发生了诉讼仲裁的，其责任承担与划分由人民法院或仲裁机构认定。校内行 政处理由学校决定。 五、突发事件的责任划分 1、学生意外伤害事件 目前学校所发生的所 上一页 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 . 下 一页 有事件中，学生伤害事故与食物中毒事件较为突出，影

19、响面也较大，自然对学 校声誉与发展的负面影响也最大。这里着重讨论与学生有关的事件（事故）的 责任认定。学生在学校期间所发生的人身伤害事故的赔偿责任究竟是一种什么 性质的责任，法学理论界似乎没有定论，由于近几年内学生人身伤害事故频繁 发生，从而引起了司法界、理论界与社会的广泛关注。 学校与学生之间的这种法律关系的基本性质，大致可推定为准教育行政关 系，既区别于纯粹的教育行政关系，也区别于民事法律关系，是学校对学生的 教育、管理和保护的法律关系。教育、管理和保护构成这一法律关系的基本内 容，学校对学生有教育、管理的权力，同时对学生有保护的义务；学生有接受 教育、接受管理的义务，享有受到保护的权利。

20、在教育关系中，发生学校履行 教育、管理和保护义务的过错，致使学生受到人身伤害，或者伤害他人，学校 产生民事责任。在中小学校学生在校期间遭受人身伤害，是学校未尽保护义 务；在中小学校学生在校期间伤害他人，是学校对学生未尽教育、管理义务， 对损害的发生应当承担法律责任。这种责任既有教育法的性质，也有民法的性 质，应当以民事责任的性质为基础（为主）。 在民办民营学校中，如果双方的合同中明确约定在某些情形下学校必须承 担相应的违约责任时，依据其约定处理；没有约定时，应当按照义务教育学校 及公立学校承担赔偿责任的规定处理。义务教育学校及公立学校与学生之间则 应该是一种由法律（主要是行政法）直接规定的特殊

21、的教育、管理及保护等权 利义务关系。而在义务教育学校及公立学校应承担赔偿责任时，应该按照相关 法律的直接规定来处理。当然，如果学校（或其教师）故意侵害学生的人身权 利时，就会出现普通侵权责任与上述两种责任的竞合，此时可以由学生来选择 对其有利的责任性质来向学校主张。认定学校承担损害赔偿责任的构成要件 为：即存在过错、有损害后果及过错与伤害之间存在因果关系。 2、学生食物中毒事故； 学生食物中毒事故，主要是指学生在学校食堂就餐，学生食用学校委托的 订餐以及学校在组织 上一页 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 一页 种类活动中的外购食品、餐馆就餐发生的食物中毒事件。这类事件的责任大体 上有

22、：一是、学校直接责任、二是、食物制作单位责任两类。 对于学校自己经营管理的食堂，发生食物中毒事件，学校负有经营管理责 任与民事责任。不论发生食物中毒原因为何，学校均有这可推卸的经营管理严 重过失与责任，对中毒学生均有抢救、医治、承担医疗费用和损害赔偿责任。 对于事故造成严重后果，触犯刑律的直接责任人还应依法承担刑事责任，在教 育行政管理方面，教育行政机关可依法追究学校的行政责任。 对于学校将学校食堂交给具有法人资格、卫生防疫许可证的餐饮企业经营 的，以及因学生食用餐馆的食品、食品供应商的食品而发生的中毒事件，学校 负疏于管理的行政责任与民事责任，其他方面的责任由餐饮企业、食品供应商 承担。 3

23、、学生违反治安管理处罚条例的治安事件； 治安案件，如学生在学校内盗窃公私财产、破坏公私财产，在校内打群 架、校周边打群架、殴打教师或他人的，赌博等尚不构成犯罪的治安案件。在 这类事件中，其法律责任由学生自负，学校负有相应的管理责任。 4、学生行为触犯刑法的刑事案件； 学生行为构成犯罪，由司法机关处理，学生依法承担相应的刑法处罚。在 刑事案件个案中，学校可能负有相应的管理责任。 5、学生患突发疾病事件； 学生在校学校期间，可能会突发疾病，有时还会发生较为严重、甚至危及 生命的重大疾病事件，此时学校负有及时救治与及时通知学生家长的责任与义 务，如果学 12345678910 一页 校未履行责任和义

24、务，或未用时履行责任和义务的，形成严重后果的，学校需 承担民事责任。 &学生违反公序良俗的事件。 在这类事件中，学校负有采取正确适当的方式，及时批评教育的履行法定 管理责任和义务。正确的、适当的方式是指，采取尽可能的控制范围，不得公 布学生行为细节以及个人隐私，切实保护未成年人的合法权益，不激化矛盾的 方式开展批评教育工作。 六、突发事件的学校责任防范 从宏观上看，发生在学校内的突发事件以及非突发性事件事故，均与学校 管理、履行管理责任和对学生的保护义务，不同程度上相关。因此，学校也不 同程度地负责任。问题的关键在于在事件中，导致学校承担什么样的责任，其 责任的大小程度，弄清这些问题，才可能有

25、效地、减轻学校的相关责任与赔偿 责任。 1、认真履行管理教育与保护学生的职责与义务。 在过去已发生的诸多学生伤害事故中，学校没有直接的伤害过错，大多是 由于未尽管理责任或疏于管理的过失，而导致承担民事赔偿的占多数。因此， 学校一定要高度重视学校、学生安全保卫工作，依据教育法、未成年人 保护法、预防未成年人犯罪法、传染病防治法、食品卫生法、 企业事业单位内部治安保卫条例、突发公共卫生事件应急条例、学 校食堂与学生集体用餐卫生管理规定、学生伤害事故处理办法、学校 体育工作条例、学校卫生工作条例等法律法规规范性文件从安全管理、 治安保卫、教学安全、物品管理、卫生食品以及应急预案等六大方面建立健全 安

26、全保卫制度。坚决贯彻落实，将安全保卫职责落实到各级、每个干部教师员 工与各个环节，坚决消除事故隐患与苗头，采取有效措施防堵管理漏洞，克服 与避免出现疏于管理的过失，认真全面履行 上一页 12345678910 一页 因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此， 立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台反垄断法、国家能源监管委 员会法 或其他行业的监管委员会法、石油法、天然气法、电信 法、地方公用事业监管法等并加快对电力法、铁路法、民航 法等法律的修改工作，以适应现代监管的需要 三、自然垄断的法律规制制度 无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断

27、 行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然 垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖以下基本内容的法律制 度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济 持续快速健康发展与社会稳定。 一管理主体的法律制度 由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业 依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所 需要的资源的角度来看，笔者认为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断 主管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价 格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前

28、面主要的自然 垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。 反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定中华人民共和国反垄断 法。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不管立法 最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断主管机关。由于自然垄 断行业涉及到垄断判断与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业 依法进行管理重要主体之一。根据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然 垄断进行管理的需要，反垄断主管机关在对自然垄断行业进行规制时主要行使 下列职权与职责：（1）制定自然垄断政策及规章。虽然反垄断法对垄断问 题作了基本的规定，但具体的问题还要通过相关的规章制度来细化以

29、保证可操 作性。（2）会同产业相关 上一 页 11121314151617181920 一页 因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此， 立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台反垄断法、国家能源监管委 员会法 或其他行业的监管委员会法、石油法、天然气法、电信 法、地方公用事业监管法等并加快对电力法、铁路法、民航 法等法律的修改工作，以适应现代监管的需要。 三、自然垄断的法律规制制度 无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断 行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然 垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖

30、以下基本内容的法律制 度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济 持续快速健康发展与社会稳定。 一管理主体的法律制度 由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业 依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所 需要的资源的角度来看，笔者认为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断 主管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价 格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然 垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。 反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定中华人民共和国反垄

31、断 法。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不管立法 最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断主管机关。由于自然垄 断行业涉及到垄断判断与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业 依法进行管理重要主体之一。根据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然 垄断进行管理的需要，反垄断主管机关在对自然垄断行业进行规制时主要行使 下列职权与职责：（1）制定自然垄断政策及规章。虽然反垄断法对垄断问 题作了基本的规定，但具体的问题还要通过相关的规章制度来细化以保证可操 作性。（2）会同产业相关 上一 页 11121314151617181920 一页 因缺乏“竞价上网”的制度，

32、各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此， 立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台反垄断法、国家能源监管委 员会法 或其他行业的监管委员会法、石油法、天然气法、电信 法、地方公用事业监管法等并加快对电力法、铁路法、民航 法等法律的修改工作，以适应现代监管的需要。 三、自然垄断的法律规制制度 无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断 行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然 垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖以下基本内容的法律制 度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济 持续快速健康发展与社会稳定。

33、 一管理主体的法律制度 由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业 依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所 需要的资源的角度来看，笔者认为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断 主管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价 格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然 垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。 反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定中华人民共和国反垄断 法。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不管立法 最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断

34、主管机关。由于自然垄 断行业涉及到垄断判断与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业 依法进行管理重要主体之一。根据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然 垄断进行管理的需要，反垄断主管机关在对自然垄断行业进行规制时主要行使 下列职权与职责：（1）制定自然垄断政策及规章。虽然反垄断法对垄断问 题作了基本的规定，但具体的问题还要通过相关的规章制度来细化以保证可操 作性。（2）会同产业相关 上一 页 11121314151617181920 一页 因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此， 立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台反垄断法、国家能源监管委 员会法 或其

35、他行业的监管委员会法、石油法、天然气法、电信 法、地方公用事业监管法等并加快对电力法、铁路法、民航 法等法律的修改工作，以适应现代监管的需要。 三、自然垄断的法律规制制度 无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断 行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然 垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖以下基本内容的法律制 度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济 持续快速健康发展与社会稳定。 一管理主体的法律制度 由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业 依法进行管理的主体就不可能

36、单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所 需要的资源的角度来看，笔者认为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断 主管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价 格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然 垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。 反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定中华人民共和国反垄断 法。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不管立法 最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断主管机关。由于自然垄 断行业涉及到垄断判断与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业 依法进行管理重要主体之一。根

37、据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然 垄断进行管理的需要，反垄断主管机关在对自然垄断行业进行规制时主要行使 下列职权与职责：（1）制定自然垄断政策及规章。虽然反垄断法对垄断问 题作了基本的规定，但具体的问题还要通过相关的规章制度来细化以保证可操 作性。（2）会同产业相关 上一 页 11121314151617181920 下 一页 因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此， 立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台反垄断法、国家能源监管委 员会法 或其他行业的监管委员会法、石油法、天然气法、电信 法、地方公用事业监管法等并加快对电力法、铁路法、民航 法等法律的修改工

38、作，以适应现代监管的需要。 三、自然垄断的法律规制制度 无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断 行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然 垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖以下基本内容的法律制 度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济 持续快速健康发展与社会稳定。 一管理主体的法律制度 由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业 依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所 需要的资源的角度来看，笔者认为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断 主

39、管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价 格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然 垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。 反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定中华人民共和国反垄断 法。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不管立法 最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断主管机关。由于自然垄 断行业涉及到垄断判断与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业 依法进行管理重要主体之一。根据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然 垄断进行管理的需要，反垄断主管机关在对自然垄断行业进行规制时主要行使 下列

40、职权与职责：（1）制定自然垄断政策及规章。虽然反垄断法对垄断问 题作了基本的规定，但具体的问题还要通过相关的规章制度来细化以保证可操 作性。（2）会同产业相关 上一 页 11121314151617181920 一页 因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此， 立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台反垄断法、国家能源监管委 员会法 或其他行业的监管委员会法、石油法、天然气法、电信 法、地方公用事业监管法等并加快对电力法、铁路法、民航 法等法律的修改工作，以适应现代监管的需要。 三、自然垄断的法律规制制度 无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断 行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然 垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖以下基本内容的法律制 度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济 持续快速健康发展与社会稳定。 一管理主体的法律制度 由于自然垄断行业涉及领域的广泛性