旅游景区经营权转让问题研究

1、旅游景区经营权转让问题研究【摘要】本文旨在探讨旅游景区经营权转让的客观现实性，分析旅游景区经营权转让中出现的问题，探讨保证旅游景区经营权转让良性发展的对策：区分旅游景区的类型和等级，分别对待；根据各地实际确定经营权转让模式；政府要加强对转让旅游景区的监管；建立旅游景区经营权转让法律体系；积极探索动态旅游景区经营权转让定价体系。【关键词】旅游景区；经营权转让；对策研究我国旅游景区经营权转让基本是以1997年湖南省张家界黄龙洞和宝峰湖景区为发端，特别是四川碧峰峡在旅游景区经营权的转让中产生了较好的经济效益、社会效益和环境效益后，各省开始了旅游景区经营权转让的尝试。可以说旅游景区经营权转让是和我国的

2、经济发展水平达到一定程度后面临的一个新问题。从出现之日就引起了学界与业界的广泛讨论，讨论的问题是不断发展的，从初期的宏观讨论旅游景区是否能转让，转让的利弊、旅游景区转让的模式等，发展到如何估算价值，确保国有资产不流失等具体、深入的问题。本文旨在探讨旅游景区经营权转让的客观现实性，分析旅游景区经营权转让中出现的问题，力争找到一些保证旅游景区经营权转让良性发展的措施。一、旅游景区经营权转让的概况1、旅游景区与旅游景区经营权转让旅游景区是旅游业发展中的重要核心要素，但是关于旅游景区还没有一个被业界一致认可的概念。根据2003年国家质量监督检验检验总局国家标准旅游区（点）质量等级的划分与评定中，对“旅

3、游区”进行了界定，定义为：“旅游区是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具有相应旅游服务设施并提供相应服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。包括风景区、文博馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园、及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区（点）。”这个定义范围广泛、定义准确，与本文探讨的旅游景区基本一致，所以我们可以借用这个概念。从此概念中可见各种景区相互重叠，多种类型的景区也使得旅游景区经营管理问题困难重重。其中关于旅游景区经营权转让是热点之一。2、旅游景区经营权转让的必然性第一，是旅游景区

4、融入市场经济的客观要求。30年的改革开放使得我国的经济高速增长，人们的生活水平和闲暇时间快速提高，在国内旅游需求快速增加的同时，稳定、崛起的中国也吸引了大量的国外游客。在旅游六要素中，旅游景区作为核心吸引物，目前处于亟需快速发展的阶段。将旅游景区两权分离，推入市场，必然会促进旅游供需结合，促进旅游景区快速发展。第二，是改变旅游景区管理不善的必然选择。新中国成立后，我国的旅游景区实行的是“条块分割”的管理方式，即这些景区隶属于林业、海洋、地质、建设、文化等多个部门管理，同一旅游景区也分属于各行业相应的行政管理部门进行管理。这样的管理体制造成的后果是多头管理，旅游景区必须同时受到多个管理部门的节制

5、，而多个管理部门为了各自的利益往往有利于自己时都管理，对自己不利时相互推脱，使得旅游景区管理不善，出现市场营销不足、旅游接待积极性不高、环境与资源保护乏力等多种问题。第三，也是解决旅游景区发展资金匮乏的有效途径。我国是发展中国家，同时又是一个自然、历史、文化极为丰富的国家，重要的旅游景区数量庞大，如果照发达国家的做法，即国家财政完全负担景区的运营、维护费用不现实。一方面是国家财政的投入有限，另一方面我国与发达国家不同的方面是各类景区内，人员密度大，这些人员的生存和发展有赖于景区。这种情况下，实现旅游景区两权分离，在保证国家所有权的基础上，引进社会资本开放景区是可行的、现实的选择。二、旅游景区经

6、营权转让中出现的问题1、法律依据不足，时刻面临政策风险任何形式的出让或转让（包括变相的以经营权为名义的出让、转让）与我国现行的法律法规不符。特别是各种资源保护型旅游景区的经营权转让是否合规一直争议不断。以风景名胜区为例，尽管在2006年新颁布的风景名胜区管理条例中还没有关于风景名胜区经营权转让的具体、明确的规定，但是主管部门建设部门一再的表明反对经营权转让的立场。2012年建设部又一次强调，绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让；对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权。2、国有资产流失问题突出随着改革开放的进行，各地都将发展旅游当做拉动当地经济发展的有效手段。当地方政

7、府的开发资金有限时，将旅游景区经营权转让，吸引社会资本开发旅游景区成为选择。目前存在着一些旅游景区价值估价困难的问题，因为旅游景区包含的内容丰富，不仅承载了旅游功能，还承载着社会功能、教育功能、环境功能等多种功能。正因为旅游景区价值评估困难，使得一些地区存在着暗箱操作和寻租行为，使得旅游景区的价值被过分压低，无法正确反映价值的真实性，造成了国有资产的流失，损害了国家利益，也引起了社区居民的不满。3、政府监管缺失，造成旅游景区资源的破坏性开发政府承担着国有资产的监管职能，旅游景区经营权转让后，景区经营权由政府变为相应旅游企业，政府的角色也由旅游景区的经营者转变为旅游景区宏观管理者，承担起旅游景区

8、规划、审批等职能。目前部分政府在旅游景区经营权转让后，就对旅游景区所有的经营行为都不干涉，没有发挥宏观管理和全面监督的作用。导致部分景区经营企业，无视旅游景区应追求环境效益、社会效益和经济效益的协调发展，片面追求利润，对景区资源进行掠夺性开发，造成生态环境的破坏和旅游资源的破坏，无益于旅游景区的持续发展。4、有些取得旅游景区经营权的旅游企业经营状况不佳现阶段旅游景区经营权转让的方式主要是以整体租赁的方式进行，转让后相应旅游企业独立经营。旅游景区一般投资巨大，平时的运营费用较高，并且旅游行业有其经营的特殊性。一些企业在取得旅游景区经营权后，发现自身缺乏旅游业经营管理的背景和相关专业知识，为了尽快

9、取得投资回报，以利润最大化为目标，出现了短期行为，对旅游景区资源掠夺性开发，造成了旅游景区吸引力下降，游客数量下降，使得旅游企业经营状况不佳。三、旅游景区经营权转让良性发展的对策1、区分旅游景区的类型和等级，分别对待旅游景区涵盖的类型非常多，有风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、主体公园、旅游度假区等等。等级分别为世界级、国家级、省级和市县4类。按照邹统钎的分类，旅游景区分为遗产型景区和开发型景区，遗产型景区以保护为主，如风景名胜区、森林公园等；开发型景区以经济利益最大化为目标，如主题公园和旅游度假区。2、根据各地实际确定经营权转让模式学者们在分析各地的旅游景区经营权转让模式的时候得到一些共

10、识，郑向敏认为福建省的旅游景区经营权转让有5种模式，分别为特许经营权整体转让、政府控股的特许经营权部分转让、政府不控股的特许经营权部分转让、项目特许经营权转让和合作开发经营模式。3、政府要加强对转让旅游景区的监管旅游景区的转让考验着政府机构的管理水平，目前一般的经营权转让时间都比较长，一般是30年到50年，有些景区达到了70年，这种情况下转让前选择有资金实力、致力于旅游景区开发的公司尤为重要，应该通过招标等方式确定经营权转让对象。其次是必须严格、科学评估经营权转让价值，防止国有资产的流失。再次是旅游景区经营权转让后的监管才是需要加强的。4、建立旅游景区经营权转让法律体系目前关于旅游景区经营权的法律法规处于严重缺位的状态，导致了现阶段转让的混乱和无法可依。虽然我国的一些管理条例当中有些关于旅游景区经营权转让的规定，但是没有得到严格的执行。5、积极探索动态旅游景区经营权转让定价体系旅游景区经营权转让的价格是能否转让成功的关键性问题，价格过低会导致国有资产的流失，价格过高会使得转让方的收入预期无法保证，双方的合作无法达成。目前通用的方法是通过协商、招标、拍卖等方式确定旅游景