我国交通运输业发展与改革的基本思路

1、十五”期间我国交通运输业发展与改革的基本思路国家计委宏观经济研究院课题组一、“十五”期间我国交通运输业发展的方针和目 标（）基本方针和指导思想“十五”期间，随着以买方市场的形成为标志，我国的 产业发展和消费结构进入了一个新阶段，我国交通运输业以 瓶颈制约的缓解为特征，也将进入一个新的发展时期。总结 近年来我国交通运输行业发展改革的成就和经验，展望未来 我国交通运输业面临的历史任务和国内外的社会经济环境， 下世纪初我国交通运输业的发展应坚持和注意以下几点：1、继续保持一定的发展速度。，在我国经济转型，结 构升级、需求不足的情况下，保持一定的增长速度，继续强 化以交通为重点的基础设施，不仅是必要的

2、，也是可能的。2、把提高运输能力与优化运输结构紧密地结合起来。 在当前供需大体平衡，瓶颈制约大大缓解的情况下，应坚持 综合发展。综合利用的原则，调整发展思路，从我国国情和 贯彻可持续发展战略出发，加大结构调整的力度，把进一步 提高运输能力与调整和优化运输结构，改善运输布局紧密结 合起来。3、努力提高交通运输业的技术装备水平，管理水平和 服务水平。通过技术进步提高运输能力，通过提高管理水平 提高运输业的效率和效益，通过提高服务水平来扩大和巩固 运输市场。4、坚持以改革促发展的方针，加大交通运输业以及各 种运输方式的改革力度。“十五”期间随着社会主义市场经 济体制改革的深化，各项重大改革措施将陆续

3、出台，一些重 要领域必然会取得实质性重大进展。交通运输业必须适应这 一需要，破除“特殊论”，加快改革步伐，在付业统一管理 和政企分开方面取得重大进展。（二）运输需求和运输能力的增长1、客货运量：由于经济增氏方式的转变和产业结构，产品结构的调整和升级，与 GNP勺弹性值将会进一步降低， 增速趋缓。但在全国经济健康、稳定发展的情况下，客货运 量仍将继续增长。2、运输能力：由于“八五”、“九五”的快速发展， 特别是“九五”后期（1998 2000年）新一轮的投资高潮，很大一部分运输能力的形成反映在“十五”期间。如果“十 五”期间继续保持一定的建设规模，2005年全国交通运输设施的总体现状和技术装备水

4、平会跃上一个新的台阶，再加上 需求增长趋缓，将为社会经济的发展与改革提供更加宽松的 运输条件。（三）各种运输方式的发展目标与重点我国的交通运输体系中铁路、公路、水运（包括内河、 沿海和远洋三部分）、民用航空、输油气管道五种现代运输 方式组成，各有其技术经济特点和适用范围。通过竞争可以 促进管理和服务水平的提高，但是基础设施的空间布局和总 体结构上，一定要发挥产业政策的指导作用。1、铁路运输。从我国国情和可持续发展战略看，作为 全国交通运输主力和骨干的铁路运输有其广阔的发展前景， 近年来，由于传统体制的禁锢和投融资渠道狭窄，相对公路、民航和沿海港口来说大大落后了。为此，必须加快改革进程 和力度，

5、“十五”期间务必在政企分开和企业转制方面取得 突破。要扩大开放，排除行业进入障碍，拓宽融资渠道，引 人竞争机制，激发行业活力。在发展上要克服重货轻客的传 统观念，坚持客货兼顾，优先发展客运的方针；在原有干线 提速的同时，尽快起步建设高速客运专线。在继续强化中东 部运输大通道的同时，适度向中西部倾斜，进一步优化和完 善路网布局。正确处理新线建设和原有线路改造的关系，加 大复线和电气化铁路的投资比例，充分发挥集约化经营的优 势，不断提高总体装备水平、管理水平和服务质量。2、公路运输。改革开放以来，特别是“八五”和“九 五”期间，由于其体制的优势和特点，得到快速发展，在各 种运输方式的总运量中已经占

6、有绝对优势，“十五”期间其 发展的方针和重点是：搞好国道主干线建设的同时，适当调 整投资结构，注重公路网总体等级水平的提高；贯彻普及与 提高相结合的原则，既要适应社会经济发展和技术进步，大 力发展咼等级公路，也要注意一般公路的改造和提咼。在咼 等级公路的建设上，要从当前我国交通量和车辆结构的实际 情况出发，合理确定技术标准，多修建一些汽车专用路和一 般一二级公路，防止脱离实际追求过高标准。在改革上，一 是规范公路运输中场，强化行业管理，不断提高管理水平和 服务质量；二是规范融资渠道和收费行为，根据税费改革的 总体命署搞好燃油税的出台和相应的配套改革。3、水上运输。我国水上运输包括内河、沿海和远

7、洋三 部分，从基础设施讲重点是沿海沿江的主要港口，除承担部分国内运输任务以外， 重点是承担我国近 90%的外贸进出口 物资的吞吐任务。改革开放以来，经过三次建港高潮，目前 已基本扭转了压港，压舶的严重局面。今后一段时期内除适 度规模扩张以外，重点是深化改革和结构调整。改革上尽快 结束目前中央和地方双重领导的局面，实行属地化管理，改 变港务局政企不分的状况，加强统一规划和行业管理，克服 某些地区产业部门货主码头布局混乱、屯复建设的不合理状 况、，公用码头建设中要加快内部结构的调整，适应木材， 原油，铁矿石大量迸出口的需要，搞好其专用泊位的建设， 不断提高接卸能力；加快以集装箱为重点的上海航运中心

8、的 建设，尽快克服多头对外的不合理局面，发挥规模化经营的 优势。内河航运建设要适当缩短战线，把重点放在三江两河 的干流上。4、航空运输。航空运输的最大优势是速度快，近年来 对我国的经济社会发展，特别是对外开放发挥了重要作用， 由于国内外经济环境的变化和内部管理体制上的问题，进入“九五”以来其发展势头有所减缓， 也需要进行适当的调整。 一是深化改革，尽快改变政企不分的局面，确保航空公司真 正的中场主体地位，割断上级主管部门对其经营的过多干 涉；二是改变目前航空公司多而小的状况，需要进行必要的 集中和兼并，提高规模效益和竞争能力； 三是加强宏观调控， 改变一些地区机场布局不合理和标准过高的不良倾向

9、；四是 在当前运量增长趋缓，机力相对过剩的情况下，优化机群结 构和机力配置，在搞好骨干机场建设的同时，适当控制口岸 机场的扩张，大力培育和发展支线运输，优化航线结构。5, 管道运输。目前，全国长距离油气输运管道共约两万多公里。“十五”期间全国管道运输发展和建设任务：一 是加强东北、华北等东部原有管道网的技术改造，不断提高 运输经营的效率和效益，适应新油气田的开发，适时修建新 的管线。二是搞好西部和中亚进口原油东运的方案研究，为 我国油气供应的战略西移以及油源的多元化做好准备，三是 加快沿海地区大型油气接卸设施及与其衔接的管道建设，以 适应原油，天然气和石化产品进口数量的不断增加。二、“十五”期

10、间我国交通运输业发展中应着力解决的 几个重点问题（一）运输大通道所谓运输大通道是指联系地区之间，国际之间具有全局 意义的干线运输通路。 它是综合运输体系的总骨架， 主动脉， 一般情况下以铁路为重点， 也包括干线公路，干线内河航道， 枢纽港（空港、海港）站。总长度虽然仅为全国运输线路的 10 %左右，但承担着全国 50 %以上的中长途客货运输任务。 根据我国资源、生产和人口布局情况，目前我国综合运输体 系中业已形成的大通道主要有：南北运输大通道；进出 关通道；东西运输大通道；进出西南地区（云、贵，川） 通道；进出西北地区的运输通道；“三西”能源基地煤 炭外运通道；国际间运输通道。“十五”期间的方

11、针和任务是完善、强化、充实、提高。在现有基础上依靠技术进步进一步强化溥弱环节，完善布 局、调繁和优化结构，提高装备水平和管理水平，使其在能 力、效率、服务、管理方面迈上一个新的台阶。（二）快速运输系统所谓快速运输体系是指由民用航空、咼速铁路、咼速公路、城市快速轨道交通组成的以旅客运输为重点，相互衔接、阶调配套的完整体系。近年来，随着民用航空和高速公路的 发展，我国高速运输系统的建设已经起步，而且取得一定成 就，当前的主要问题，一是缺乏统一规划和明确产业政策的 指导，各自为战。二是铁路的高速化相对滞后，广深准高速 铁路是实验性的，服务范围很少，正式意义的高速铁路还迟 迟未能开工。从我国国情、可持

12、续发展战略和铁路的特点作 用看，没有铁路的高速化，就不可能建立起完整有效的高速 运输系统。规划建设的高速铁路有京沪、京广、京哈、陇海（徐州一西安），总长度约为全国铁路的1/10,但运输量占全路客运量的50 %左右。“十五”期间应抓紧建设京沪高 速铁路。随着我国产业结构、产品结沟的调整和升级，货物运输 也有快速化的问题，其中最主要的是全国集装箱运输系统的 建设。（三）城市公共交通改革开放以来，我国城市特别是东部沿海地区大城市内 部交通日趋严重，已成为我国交通运俞中突出的薄弱环节以 及社会和经济生活中的热点和难点。加快城市交通基础设施 已刻不容缓，上成为“十五”全国交通建设的重点。根据我国实际情况

13、，城市交通的发展必须坚持以公共交 通为主的原则，采取有效措施尽快扭转公共交通不断萎缩， 个体交通无节制膨胀的恶性循环状态。在公共交通的发展 中，还必须进一步明确以快速轨道交通为骨干的发展方针， 借鉴国内外的历史经验，这是解决大城市交通的根本途径。城市轨道交通的发展要地上、地下并重，城内、城外衔 接，轨道交通与其他运输方式相结合。加快城市公共交通特别是侈速轨道交通发展必须从根 本上解决的两个重大问题：一是加强领导，改革现行体制， 克服交通主管部门（铁道、交通）不管城市交通，城市交通 不纳入全国运输体系的怪现象；二是克服资金来源和资金运 用不对称的不合理局面，为城中交通大发展寻求和提供大的 政策支

14、持；三是加快轨道交通关键设备国产化的进程，努力 降低投资和造价水平。（四）农村交通 就全国综合交通运输体系的整体而言，包括城市间运输（线），城市内部运输（点）和农树运输（面）三个层次， 多年来，我们把主要精力放在城际间干线运输设施的发展 上，这无疑是正确的、必要的，但对农村交通建设来说兼顾 不够。特别是像我们这种以农业为基础，绝大多数人口分布 在农村的发展中大国来说，是一个不容忽视的重要课题。如 果说多年来，由于干线交通能力严重不足，制约着社会经济 的全面发展而无力顾及的话，那么在城际交通基本缓解的情 况下，从“十五”计划开始，应将其致于应有的位置，没有 农村交通的现代化，也谈不上中国交通运输

15、的现代化。据有关部门调查分析，目前我国公路通车里程共约340多万公里，其中，国道11.2万公里（占3.3 %），省道18.3 万公里（占5.4 %），县乡道道路（即农村道路） 310多万 公里（占90%以上）列入统计的仅是国省道和部分农村道路（90多万公里），大部分（70%）农村道路（220万公里） 没列入国家统计。虽然等级很低，路况质量很差，但必竟是 我国整个运输体系的一个重要组成部分，多年来承担着大量 的农业运输任务。农村交通的发展主要靠政策，一是调整公 路发展方针，象重视农村电网建设一样，重视农村道路建设，二是充分调动农民的积极性，在当前一般工业产品过剩的情 况下，可否多采取以工代赈的方

16、法改善农村交通状况，既可 开拓农村中场又可分流农村多余劳动力，减轻城市就业压 力。三、“十五”期间我国交通运输业的改革（一）建立统一的行政主管部门，加强全行业的宏观调控目前我国五种运输方式分别由铁道部（铁路），交通部（水运和城间公路）、民航局（民用航空）、建设部（城市 内部交通），石油大然气总公司（管道运输）管理。从世界 各国交通行业管理体制的现状和历史经验看都是少见的。如 果说在计划经济、政企不分的传统体制下有其存在客观原 因，在社会主义市场经济体制不断深化，急需简化和转变政 府职能的情况下，其弊端越来越突出。虽然各种运输方式有 其各自的技术经济特点和相对独立的适用范围，但总是一个 有机的整

17、体。由于政企不分的不同部门管理，强化了行业利 益，消弱了各种运输方式的内在联系，破坏了交通运输的整 体性。近年来我国交通运输发展中出现的各种问题（结构纽 曲，重复建设，无序竞争）无不与此有关。1998年国务院机构改革中，由于种种原因没能解决这一问题，“十五”期间 应积极制造条件，尽快结束交通运输行业条块分割，政出多 门的混乱局面。成立“运输部”或“交通委员会”作为国务院的交通行政主管部门，统一管理全国交通运输发展规划和 重大技术经济政策的制定与实施。（二）规范和改革交通基础设施建设的现行融资方式， 拓宽融资渠道改革开放以来，特别是“八五”和“九五”期间国家为 了加快交通基础设施建设，尽快缓解其

18、对全国社会经济发展 的瓶颈制约，相继建立了各种运输方式的建设基金，其基本 模式是以原有收费项目为载体，加收一定份额，做为这种运 输方式的专用建设资金，对稳定和扩大建设资金来源，加快 交通基础设施发展起了关键作用。但是随着形势的发展也暴 露出一些问题：一是上述各项基金是在不同时期，不同背景 下出台的，缺乏统一考虑。二是占用了价格调整的空间，为 理顺各种运输方式的比价关系增加了难度。三是某些基金的 来源和运用不对称，最典型的是公路养路费和新车购置附加 费。目前很大一部分车辆（50%以上）在城内运行，所收费 用几乎全部用于城市间公路的建设和改造，形成城外高速公 路迅速发展，城市内部交通严重滞后， 四

19、是做为预算外资金， 在收支上缺乏严格的约柬和管理，致使不少部门随意扩大征 收范围，提高收费标准，加重了企业和社会负担。“十五” 期间应在总结经验的基础上，进行必要的调整和改革：一是 在纳入预算管理的前提下，坚持以税代费的改革方向，在试点的基础上，逐步推广；二是坚持收益者负担的原则，来源 和运用一致的原则，适时调整各种税费标准和使用范围；三 是坚持专款专用，加强收支管理。在此基础上适应社会主义中场经济改革的进程，逐步探 索和扩大非传统的融资方式，进一步扩大交通运输建设的资 金来源，保持交通运输发展的良好势头。（三）加快大中型国肩“运输企业改革，增强交通运输 业发展和技术进步的活力近年来，适应全国国有企业改革的不断深化，交通运输 部门也做了大量工作，取得了一定进展。但就总体而言，