田志强基础设施建设与土地资源利用

1、1基础设施建设与土地资源利用邓红蒂”田志强论文摘要：基础设施建设与国民经济整体利益和长远利益密切相关，直接影响着生产部门和人民生活，对土地资源开发利用产生着巨大的影响。本文通过介绍基础设施的定义内涵，地位作用及影响因素，重点评价了1997至2005年大陆交通、水利等基础设施的发展与用地情况，分析了土地利用中存在的主要问题，提出了加强耕地保护，保障建设合理需求，促进经济社会可持续发展政策动议。关键词：基础设施 土地利用20世纪90年代中期以来，为了促进经济增长、扩大内需、增加就业、 保持国家宏观经济稳定，政府采取了以加强基础设施建设带动经济发展的积 极财政政策。伴随着基础设施投资规模的扩大，各类

2、建设对土地资源产生了 旺盛需求。大陆人口众多、人均耕地少、耕地后备资源匮乏，人地关系紧张 一直是现代化进程中十分突出的矛盾。交通、水利、能源等重大基础设施建 设的快速增长既反映了现阶段大陆经济社会发展的客观需要，同时也带来了 土地供需矛盾加剧、低水平重复建设、粗放利用资源、诱发环境恶化等一系 列问题。因此，通过分析现实中基础设施建设与土地利用的相互关系，针对 问题提出建议，对于保障基础设施建设、合理开发利用土地资源、促进基础 设施利用效率具有积极意义。一基础设施定义、作用及影响因素(一)定义世界银行在1994年世界发展报告中将“经济基础设施”定义为：(1) 公共设施一一电力、电讯、自来水、卫生

3、设施与排污、垃圾收集与处理、管邓红蒂中国土地勘测规划院副所长研究员田志强中国土地勘测规划院 2道煤气等。（2）公共工程一一道路、为灌溉和泄洪而建的大坝和运河工程设施 等。（3）其它运输一一市区与城市间铁路、市区交通、港口和航道、飞机场等。 上述定义现为大多数国家采用，其不仅涵盖了交通运输、通讯、电力、水利 及市政基础设施，且具有网络特性，即各类设施通过网络传输系统提供服务， 使各区域之间连成一个有机体，体现出规模经济和外部性特征。在中国（大陆），“经济基础设施”也是政府和社会公众普遍使用和接受的 概念，如2000年政府工作报告指出：“加快基础设施建设。以公路建设为 重点，加强铁路、机场、天然气

4、管道干线建设。加强电网通信、广播电视以 及大中城市基础设施建设”。根据国际通用定义，结合大陆基础设施的行业特 性，本文研究侧重在“经济基础设施”范畴，交通（公路、铁路、机场、码头、 管道运输）、水利设施（水库水面、水工建筑物）等基础设施建设用地与国土 资源部土地分类（过渡期试行）相对应。（二）基本特征基础设施的特性决定了其在经济社会中的作用。目前，国内外经济学领域有关论述中，归纳了基础设施的以下共有特性：一是投资数额巨大。由于 基础设施是关系到国民经济整体、长远利益的物质基础，一般供给上需要较 大规模的投资。二是建设周期较长。以交通运输业为例，一般铁路建设需要 5 8年时间，大型的运输网线则需

5、花费几十年时间。三是具有网络特性，空 间覆盖面广。基础设施，尤其是交通、水利行业，最重要的经济特征是通过 网络传输，体现出规模经济与网络特性，为生产发展和人类聚集提供公共服 务。四是典型的垄断性。基础设施产业的网络性和巨大规模经济性，使得由 少数企业垄断性经营以达到效率成本的最大化。一些经济学家还认为，基础 设施建设应是政府的重要职责之一，必须由国家干预且进行垄断性的管制。1994年世界发展报告：为发展提供基础设施五是外部经济性。基础设施的社会经济利益高于其他产业部门，因其投资规 模大、建设周期长，其资金收益要低于其他产业部门，产生正面效应是因其 3提供公共产品和服务使与其相关行业、人群不支出

6、成本而受益，负面效应则 会对人类生活环境造成危害， 如发电产生的废气可能导致严重的环境污染等。（三）在社会经济发展中的地位与作用1、奠定社会经济发展基础。 现代著名的发展经济学家罗斯托指出， 一个 国家经济起飞的初始条件源于最低限度社会管理资本（指基础设施网络）的 先行建设，并为必不可少的扩散效应准备前提条件。从发达国家经验看，不 断发展并日益完善的各类基础设施建设是工业化与现代化发展的重要促进因 素，尤其是交通、动力、通讯基础设施的优先发展，既是经济起飞的重要前 提，也是直接生产部门赖以建立和发展的基础，由此会带来更多的投资、交 易、就业与其他机会。美国、日本在 60-70 年代经济快速增长

7、时期，交通运 输对经济增长的弹性系数都明显大于 1，有的高达 1.8-1.9 ，有效促进了本国 经济的发展。2 、 促进经济长远增长。世界银行的有关实证研究表明： “基础设施即便 不能称为牵动经济活动的火车头， 也是促进其发展的车轮”，“人均 GDP 每增加 一个百分点，则基础设施总量增加一个百分点，居民获得安全饮用水增长 0.3% ，铺砌的公路增长 0.8% ，电力增长 1.5% ，电信增加 1.7% 。” Aschauer （1989 ）和 Munnell（1990 ）的研究也发现，公共基础设施与国家 总体生产率之间存在正相关关系。19851998年改革开放时期，大陆基础 设施中电力和交通

8、通信的实际资本存量增幅分别高达 490%和 364% ，增长 速率均高于实际国内生产总值的增长率，这种正相关性体现了基础设施对经 济长远增长的重大影响。3、覆盖了国家经济重要部门、经济贡献比重大。基础设施覆盖了交通、水利、能源、环保等众多行业，这些部门的生产、运作决定着国家的经济命 脉，关系到国计民生，在经济社会发展占有重要份额。世界银行有关研究表 4明，基础设施部门增值在 GDP中占有很高比重，且呈现出高收入国家更高 的规律，使用基础设施有关的服务业产值一般占GDP的7-11%，交通运输是最大的部门。大陆近年来经济发展状况也证明了这一事实。表1各类国家基础设施部门增值占GDP比重部门低收入国

9、家中等收入国家高收入国家交通运输仓储和通讯5.346.789.46煤气、电力和水1.292.241.87资料来源：世界银行1994年世界发展报告4、带动经济社会发展进步，改善生存环境。基础设施建设对国民经济的 拉动作用分为两部分，一是基础设施投资活动本身对增加国内生产总值、扩 大有效需求的作用；二是基础设施网络建成后，由于规模经济所带来的成本 降低所获取的经济利益。相对前者，后者对经济发展促进作用更大，持续的 范围和时间更广泛更长远。应强调的是，基础设施不仅服务于生产过程，其 与人们的生活福利及生存环境也密切相关，对社会发展进步有着积极推进作 用。基础设施投资是刺激经济复苏和解决就业的有效手段

10、，通过提供就业机 会，增加投资和消费需求带动相关产业的发展；直接用于环境保护及防灾等 各类公共工程的基础设施建设能够改善人们生存的环境，尤其是改善落后地 区人们的居住环境、交通状况和供水系统，有助于减轻贫困。（四）影响基础设施发展的主要因素1、经济发展水平。不同国家、不同发展阶段的经济发展水平对于基础设 施有着不同的需求，影响着基础设施的类型、结构、规模与分布。有关研究 表明，不同收入水平的国家或地区的基础设施构成存在一定差异性，随着收5入水平提高，经济增长对基础设施提供服务的需求结构会发生变化，这种变化直接导致基础设施构成的变化 （见下图）。另一方面，由于基础设施范围覆盖了与经济增长有关的所

11、有部门，一定时期基础设施存量规模和重置规模也对经济增长发生显性或隐性作用资料来源：引自世界银行1994年世界发展报告2、产业结构变化。基础设施的结构、水平、规模、分布与产业结构的调 整变动也有密切关系。从发达国家经验看，在工业化初期与中期，基础设施 对经济发展的先导作用十分明显，与经济增长和产业结构升级关系密切。同 时，有效的基础设施投资政策也可促进产业结构调整，提高社会经济增长质 量；协调产业间相互关系；但当某产业对基础设施的服务需求不能满足，该 类产业发展有可能出现“滞后”会在其产业体系中形成“瓶颈”3、区域发展水平差异。区域差异对基础设施发展的影响十分复杂， 两者 又相互作用。不同地区自

12、然经济社会条件千差万别，这不仅决定了基础设施 投资上的区域差异，也决定了基础设施空间布局的分布状况与完善程度。一 般而言，基础设施配置始建并集中在人口稠密、建设条件适宜、生产资源丰富、经济发展水平较高的地区，建设规模会随着经济的发展扩大完善更新。 有效的基础设施能够提高生产率、降低生产成本，使区域发展的空间结构趋于合理；同时，已形成的基础设施布局会产生地区经济增长新的差异，从而 加大基础设施发展水平的差距。4、宏观政策。国家宏观发展政策对于基础设施的发展状况有着重要影响， 图1各种收入水平国家的基础设施构成变化r I tliZ *他入Wk岭EO电佶r6它会调整国家经济与产业结构，促使区域性生产

13、力布局变化，扩大或缩小金 融贸易规模，改变生产和消费的供需关系，鼓励或限制资源的开发利用，等 等，使得经济社会对于基础设施产生不同的需求。特别需指出的是，积极的 财政政策具有强烈的导向性，会直接影响资金投入力度、流向，改善投资环 境和管理机制，也使基础设施建设更易获得资金上的支持。5、投资规模。投资规模是使基础设施建设实施和经营运行成功的决定性 因素，投资额度很大程度上决定了基础设施的发展水平。基础设施投资规模 大、范围广，一般发展中 国家的基础设施投资要占到公共投资比重的 40-60% ，占总投资比重的 20% 。由于投资大、周期长，利润回收缓慢的特 征，大多数国家基础设施建设所需要的资金许

14、多是由国家财政出资。举例来 讲，美国、日本等发达国家交通基础设施都是由政府组织大规模投资，从而 形成了良好的交通网络。因此，不同国家基础设施投资主体、来源、行为、 构成与效益会对基础设施水平高低以及保障经济发展能力程度产生极大影 响。二、基础设施发展及其用地状况分析（一）基础设施与土地利用的关系 众所周知，土地是人类活动的载体，又是不可缺少的物质资料，土地的 养育、承载、仓储、景观功能使其成为人类生存所必需的基础性资源。土地 的承载功能，使绝大多数基础设施对土地空间具有依附性，从而产生了建设 用地规模数量上的需求、土地结构和布局的调整变化，并对土地资源的开发 利用产生了长远的影响。例如随着交通

15、、能源基础设施的建设，会造成原有 土地区位因素发生明显改变， 经济和人口在空间分布上发生新的集聚或扩散， 人们土地利用的方式（包括利用方向、规模、布局、结构以及利用模式）也 随之改变。又如基础设施重复建设和低效能运行，会导致土地乃至各类资源 浪费使用、过度开发、生态环境恶化等问题，给地方和区域经济造成极大损 失。下面本文重点对 1997 至 2005 年土地利用规划实施期间交通、 水利基础 7设施发展与用地状况进行分析，验证各类建设对土地利用产生的深远影响。（二）基础设施发展总体评价及用地分析1、基础设施发展总体评价。基础设施是一个社会赖以生存和发展的基 本条件，是一个国家综合实力和现代化程度

16、的重要标志。改革开放以来，大 陆加大了对于基础设施建设的投资， 通过加大建设投入、 增加财政转移支付、 实施优惠财税政策等措施，促进了基础设施的平稳发展，一批重大水利设施 项目相继竣工，完成了长江干堤和黄河堤防加固工程，举世瞩目的长江三峡 水利枢纽二期工程即将完成，黄河小浪底等水利枢纽工程投入运行。西气东 输、西电东送、南水北调工程、干线公路、青藏铁路等重大项目建设取得了 举世瞩目的成绩。通过交通、邮电通信、能源等重点行业建设，过去一度是 国民经济“瓶颈”的基础产业的生产能力有了大幅度提高，投资环境、生存环 境状况大大改善，人民生活质量不断提高，为国民经济健康稳定发展奠定了 坚实的基础。2、基

17、础设施用地状况与分析。 随着经济社会发展战略的实施、 基础设施 投资力度的不断加大，国家遵循全国土地利用总体规划纲要 （1997-2010 年）设定的目标，统筹安排各类用地，特别对规划涉及的交通、水利、能源、 原材料等重点行业和急需项目提供了优先用地保障。规划实施期间，各类基 础设施用地总量不断增加，年度占用耕地数量平稳；土地利用结构与空间布 局趋于优化合理、区域分布各具特色。就总量增长而言， 2005 年全国交通水利设施用地总量 591 万公顷，比 1996年末增加了 80万公顷，在建设用地中的比重达到 18.5%，比1996年 末增加了 1个百分点。其中，交通用地增加了 61万公顷，在交通

18、用地内部， 公路增幅较快，9年增加了 54万公顷，占交通用地增长的88 %，铁路次之， 占增长的8.6% ;水利设施用地增加了 19万公顷，其中水库水面增加16万 公顷，占水利设施用地增长的84 %。8在占用耕地方面，1997到2005年交通和水利设施建设共占耕地 39万 公顷，占全部建设占耕地的25%，其中，交通约占80%，水利设施约占20%。 九年中交通建设占用耕地比例是交通用地总净增量的 60%，成为基础设施建 设中占用耕地的主要部门。表2: 1998-2005年交通建设占用耕地情况单位：万公顷2005 总年份1998199920002001200220032004计年平均交通水利占耕地

19、5.37.23.83.74.04.75.84.739.14.9占建设占耕地比例343825232020202225(%)资料来源：国土资源部土地利用变更数据。建设用地按照新的分类，交通用地包含公路、铁路、民用机场、港口码头、管道，水利设施用地包含水库水面、水工建筑物（下同）。表3:各区域交通用地结构 1997年与2005年对比表单位：%地区全国东部东北部中部西部1997年交通用地比例0.180.050.020.040.062005年交通用地比例0.240.080.030.050.09注：交通用地比例为该项用地占区域总面积之比从全国与东、东北、中部和西部区域情况看，1997 2005年交通建设用

20、地占土地总面积的结构比重都有所增长， 总量上升了 0.06个百分点。其中, 与经济社会快速发展的需求相适应，东部沿海发达地区交通用地增长量明显 要快于其它区域；通过国家西部开发战略的稳步实施，西部地区交通基础设9市海上 市京北 省东山 市庆重 省江浙 省东广 省苏江 市津天 省南河 省徽安 省建福 省西江 省北河 西广 省南湖 省州贵 省宁辽 省西山 省南海 夏宁 省西陕 省北湖 省川四 省南云 省林吉 江龙黑 蒙内 肃甘 海青 疆新 藏西 国全图2 : 1997-2005年大陆各省、市、区交通用地增长占区域总面积比例1 1 8 8 6 6 4 4 2 20 0 0 0 0 0 0 0施建设实

21、现重大进展，用地总量增长较快，结构比重在赶超东部。若排除辖 区面积因素，北京、上海、天津、重庆几个直辖市的总量增长与相对值（增 长量与地区总面积之比）排名都比较靠前。在水利基础设施建设方面，9年间内蒙古、辽宁、黑龙江等13个省份水库水面增长较多，都超过了 5000公 顷，河北、黑龙江、山东等7个省份的水工建筑物增长都超过了 2000公顷, 水利设施用地的增长对于保证国家重要能源工程建设，减缓自然灾害、提高 江湖行蓄洪能力起到了积极作用。由此可看出，土地管理工作积极贯彻了国 民经济社会发展战略政策，通过土地利用规划的实施，为交通运输、水利、 能源乃至区域经济的发展提供了用地保障，对促进国民经济的

22、增长和现代工 业的形成做出了重要贡献。与此同时，基础设施的发展也引起了全国与各区 域土地利用结构和布局的变化调整，各业建设用地规模数量上稳中有升。资料来源：国土资源部土地变更调查数据（三）基础设施发展中的问题1、各类基础设施比较落后，整体水平有待提高。与发达国家相比，中国（大陆）基础设施在规模结构、区域配置、技术进步、资金筹集、管理体制 方面还存在较大劣势。现有供需平衡是暂时的、低水平的平衡，基础设施为 经济增长提供的基础还很脆弱。 仅就大陆的公路建设而言， 不论总量、 密度、 10人均通车里程和地均通车里程， 与发达国家都有很大的差异。 在公路等级上， 2003 年高速公路总里程虽居世界第二

23、，但也只有美国的 1/3，从密度上只有 0.26 公里 /百平方公里，仅为美国的 27、日本的 16、德国的 8。2、区域基础设施发展存在明显差距。因自然、历史、文化等原因，不论 基础设施投资还是基础设施发展水平， 东、中、西部的地区都存在很大差异， 城市区域与乡村地区的基础设施水平差距更加明显。在铁路、公路、机场、 水利、能源、信息与环保设施方面，东部要远远领先于中、西部地区，中部 水平又要高于西部地区。例如东部地区公路地均密度大，高等级公路多，不 仅明显高于全国平均水平，更高于中、西部地区水平。3、部分基础设施投资浪费，运行效率低效。在许多地区，尤其是经济发 达地区，行业盲目投资、低水平重

24、复建设的现象比较严重。同时，基础设施 投资的增量投入对存量结构优化效果不明显，大部分投资都运用于新修建基 础设施方面， 已建的基础设施在使用中因重置规模不足， 导致基础设施浪费、 经营效益低下、维修不足、资金短缺，难于满足用户需求。（四）对土地开发利用产生的负面影响1、大量耕地资源被占用， 耕地占补制度难于落实。 基础设施的空间配置 一般集中在人口稠密、生产资源丰富、经济发展水平较高的地区，这些地区 往往也是耕地分布最集中、质量最好的区域。据有关统计， 1997 2005 年 各项建设占用农用地近 290 万公顷，耕地约 180 万公顷，交通、水利、能源 成为各类建设占用耕地的大户。就修建高速

25、公路来说，国家级高速公路若平 均按四车道（略低于微丘中值）建设，每公里就需要用地 8 公顷，占耕比重 一般为 60%-70% 。基础设施都是省级以上的重点工程，这类项目往往占地 量大，附属用地和临时用地也有很大比重，补充耕地需要大量的资金，使得 耕地占补制度落实十分困难。一些项目由此挤占了征地补偿费用，损害了农 民利益，形成了社会不安定因素。112、地方热衷出“政绩，”加剧了土地供需矛盾。为推进地方经济发展，完 成“政绩”指标，各级政府常以土地、税收等优惠政策，大搞重复建设，吸引 投资修建高速公路、大机场、大马路等，加剧了土地供需的矛盾，造成了基 础设施建设用地总量的扩张。一些地区不顾资源环境

26、承载能力，盲目攀比、 超前发展，出现了基础设施建设规划不切实际、项目布局不合理，在更大范 围形成国土开发空间无序和失控等诸多问题。3、基础设施建设中普遍存在用地粗放情况。 受长期计划经济的影响， 许 多基础设施用地被无偿划拨使用，供地“门槛”低，缺乏制约作用，致使基础 设施不断重复低水平建设， 用地产出效率低下， 一些基础设施未经充分论证、 缺少用地指标定额核定，重复建设、设计超标，用地粗放，浪费严重。4、诱发与土地资源相关的生态环境问题。 大规模基础设施建设， 特别是 高等级公路、机场、水库这些大规模的工程建设活动，会诱发对自然水土环 境的破坏，砍伐森林、移山填海、改移（堵塞）河道会破坏几千

27、年形成的地 形地貌，造成工程地质条件的恶化，引发崩塌、滑坡和泥石流危害。同时， 各项基础设施生产和生活设施排放的废水、废渣、污染物对周围土壤质量的 影响，污染土地、造成土壤质量下降，引起与土地利用相关的一系列生态环 境问题。许多基础设施项目在建设中忽视取土场等各类临时用地的复垦，形 成严重的土地损毁，以致土地不能再继续耕种。三、促进基础设施建设发展及合理用地的对策建议 当前正处于社会和经济加速发展的关键时期，保持社会经济平稳快速发 展，必须依靠基础设施作为基础与支撑。在需求层面，随着国家经济、产业 结构的调整和全球信息化步伐的加快，对能源、交通和信息技术等基础设施 建设已显现出快速增长的需求。

28、应特别指出的是，基础设施建设在速度上不 是越快越好，在规模上不是越大越好，其发展模式应与经济发展相协调，充 分考虑国家的资源约束条件和经济社会环境长远效益。因此，在供给层面， 12既要合理确定基础设施发展模式、发展规模和空间布局，又要在发展中避免 基础设施建设“既滞后、又盲目上马”，“重复建设、浪费资源”的双重问题。可以 预计的是，在未来一段时间内，基础设施用地仍会保持平稳增长的势头，使 土地资源管理面临保障经济建设和保护耕地的严峻挑战。由此，为坚守 18 亿亩耕地红线，应采取积极措施，把保护耕地放在土地利用与管理的首位， 统筹规划预测各类各业基础设施用地规模，优化用地配置，合理空间布局， 突

29、出保障重点，提供优质服务，促进节约集约用地，实现基础设施增长方式 从粗放型到集约型的转变。（一）编制科学的基础设施发展战略和规划。 国家应充分发挥政府在基 础设施市场化进程中的调控作用，依照国民经济社会发展规划、产业政策与 区域战略，开展全国和各行业基础设施发展战略与规划的研究，对影响国家 安全、区域发展、生产力布局、资源配置、环境保护和社会公共服务等重大 的基础设施建设应进行统一规划，对建设用地进行总量控制于空间管制，重 点保护耕地资源，缩小区域基础设施差异。（二）明确产业政策，保障重点需求。 深入分析影响基础设施建设发展 的各类因素，因国家产业政策、地方资源优势对投资有所倾斜和侧重，推动

30、区域经济整体协调发展；在国家相关产业政策中，明确基础设施建设的行业 重点和结构方向，突出事关国民生计的能源、水利、铁路、公路、电信等生 产性基础设施建设，扶植农村基础设施建设，提高生活性基础设施（污水处 理、垃圾处理、防灾基础设施、环保设施等）建设投资比例，满足人们对医 疗卫生、环保建设、灾害防治等基础设施的需求。（三）加强基础设施建设论证、预审和审批环节 。国土资源管理部门在 基础设施建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用 事项进行的审查，依照限制行业用地目录和禁止行业用地目录等供 地政策，重点做好可行性论证研究和重大项目预审工作，抑制基础设施重复 13建设。将涉及项目用地的关键性问题解决在立项前期，使国土资源部门提早 提供有效服务，缩短预审周期，完善用地审批程序，为重