提高应急管理的临机决策效率

1、提高应急管理的临机决策效率继 2015 年“ 6?1”东方之星沉船事件之后， “8?12”天津危 化品爆炸事件又一次牵动着全国人民的心， 相应的是政府突发事 件应急处置能力又一次得到高度关注。应急处置的关键在于决 策，决策是否恰当将影响着整个突发事件的后续发展， 正确的决 策有利于控制事态发展、降低灾害损失，而一旦决策失误，事件 将会进一步扩大或将引发次生灾害。 在非常规突发事件面前， 常 规化的处置程序、应急预案往往不能发挥应有的作用 1 ，非程序化或非常规化的决策显得极其重要。 如何提高临机决策效 率以快速有效地应对灾害情景首次出现的、 没有预案或规范可遵 循的突发事件， 从而减少灾害及次

2、生衍生灾害造成的损失， 是现 代应急管理亟需解决的问题。 “8?12”天津危化品爆炸事件的处 置体现了临机决策的优势，具有一定的实践意义。 2015年 8月 12日 23：30左右，天津港区一危险品仓库发生火灾，在消防队 员灭火过程中，现场发生爆炸。截至 2015年 9月 11日，天津港 爆炸事件共造成 165 人遇难。本次事件的应急处置可划分为三个 阶段，分别是先期处置阶段、战术转换阶段、事态减缓阶段，每 个阶段都需要作出对其有着关键影响的临机决策， 每个临机决策 都对事件的发展、演化及终结有着至关重要的作用。为此，笔者 拟从临机决策视角分析天津危化品爆炸事件的应对管理， 结合临 机决策流程

3、， 提出临机决策效率的提高途径， 以为非常规突发事 件临机决策提供参考一、挖掘决策者临机决策能力，实现由无形到有形的释放 决策者对自身临机决策能力的挖掘是提高临机决策效率的 重要途径。俗话说：“千军易得，一将难求。”例如，在火灾事 故中，指挥员是灭火救援战斗的核心， 其决策指挥的正确与否直 接决定着战斗的成败。因此，面对灾情环境瞬息万变的大型火灾 等现代非常规突发事件，决策人员必须具备良好的临机处置能 力。临机决策能力主要包括以下几种：其一是决策主体的判断能力。这种判断能力不仅要求决策者在决策过程中能够保持冷静、 理性，还要求决策者在复杂的形势面前作出事态评估，基于有限的信息对目前突发事件的状

4、态、影响范围、亟需采取的措施、未 来的发展趋势等作出科学的判断。其二是决策主体的行动能力。 在基于判断而拟定出一个临机决策方案后，接下来就是方案贯彻 实施的过程。通过对比不同的突发事件应急处置案例，不难发现，即便是面对情景极为相似的突发事件，不同的决策主体所采取的具体措施往往也有着很大不同， 这主要缘于突发事件处置过程中 大量问题的非结构化，这给决策者带来了挑战。其三是决策主体 的组织动员能力。临机决策包含了对一切资源的有效调度，组织动员能力主要体现在决策过程中能够充分利用特定时空条件下 的有限资源。首先是对内部进行任务的科学分配， 其次是实现对 各种外部力量的合理调度。近年来各类非常规突发事

5、件的频发， 使社会力量在突发事件应急处置中发挥着越来越大的作用，因 此，决策者要依据客观情形积极动员这类资源， 从而推动应急管 理体系由传统的单项管理向现代的综合管理转变。 其四是决策主 体的控制能力。 控制能力对达到整个决策方案的预期效果有着极 其重要的作用。 一方面是决策主体对自身的控制。 决策主体所面 临的是复杂事态， 事件情景往往挑战其心理素质， 一旦不能保持 清醒头脑也就容易影响对事态的评估和研判。 另一方面是对决策 方案的控制。 事件情景往往随着时间的推移发生着变化， 这时候 决策方案也需要跟着作出相应的调整以满足突发事件应急处置 的客观需求。实践表明，决策者的临机决策能力对非常规

6、突发事件应急处 置方案的制定有着重要影响， 那些多次参与救灾的决策者以及具 有丰富知识积累的相关领域专家， 往往能在复杂的形势面前作出 高质量的决策。然而在实际的应急处置过程中，决策经验丰富、 综合素质较高的决策者相对比较少， 无法满足现代社会日益增多 的、灾情环境复杂的非常规突发事件应急决策的需求。 特别是对 以往从未出现过的突发事件情景， 经验缺乏的决策者往往难以担 负起决策重任。例如， 2010 年大连输油管道爆炸事件就是一起 决策成功的典型案例。 面对有可能造成大连全城陷入死亡的严峻 形势，决策者能够保持冷静，作出科学决策，实属难能可贵，在 先期处置设备、 人员不足的情况下先扑灭流淌火

7、， 为后续增援争 取了时间，“先控制、后扑灭”的战术使得大火在经过 15 小时 的连续奋战后被成功扑灭。 当然，在决策中失误的例子也比比皆 是，例如， 2013 年吉林省八宝煤矿发生的瓦斯爆炸事故，在该 事故应急处置过程当中， 担负救援指挥的领导由于缺乏相关的应 急知识作出违章指挥， 最终导致事态的进一步扩大。 现代风险社 会中发生的突发事件远远超过人们的预见能力和应对能力， 在面 对诸如四川汶川特大地震、全球金融海啸等一系列极端环境条 件、时间和资源紧张、信息匮乏、结构复杂变化的非常规突发事 件时，决策者很难了解事件发展、演化机理，对于出现什么样的 事件状态、出现这些状态的可能性以及造成的危

8、害程度等缺乏足 够的认知，从而很难作出科学有效的决策。综合以上分析，挖掘 决策者的临机决策能力要从思想上和行动上着力。其一，思想上要树立“兵贵神速”理念。一般来说，决策应 尽量做到缜密周全， 决策方案的生成大致分为三个阶段： 一是事 态初步研判。 在突发事件发生后， 决策者首先需要对现场的事件 状态作出判断，包括事件类型、影响范围、严重程度等，在此基 础上， 对突发事件的发展趋势作出预测， 为决策方案的制定提供 参考，可依据现场灾情的严重程度及决策者对信息的掌握程度确 定决策目标。 二是方案选取及实施。 这一阶段是对决策者知识经 验的考验， 在这一过程中， 决策者要充分运用自身的知识经验积 累

9、，找出已有的应急预案或先前的突发事件处置案例中是否有可 借鉴的部分， 拟定出备选方案， 然后再对一系列备选方案进行分 析和筛选， 最后选择一个最佳的应对方案进行实施。 三是方案的 动态调整。 在方案实施过程中， 随着事件的发展及信息掌握量的 变化，得到先前决策方案的反馈结果， 这一结果将辅助决策者对 事件状态进行重新鉴定， 要么继续实施原有的方案， 要么及时修 正先前对事件的判断及界定， 制定出符合当前突发事件态势的决 策方案并加以实施， 如此循环直至突发事件得到有效控制 2 249-255 。但与常规决策不同的是，临机决策面临的是非常规突 发事件，灾情瞬息万变，机会稍纵即逝，事件的突然性和信

10、息高 度缺失性特征使得应对时间对于挽救损失而言具有极其重要的 作用。因此，临机决策对于时间会有较高要求。它不允许决策者 只考虑决策效果而忽略时间约束。在紧急情况下，兵贵神速，如 果不能及时作出部署， 就会丧失很多宝贵的机会， 这时即使决策 再正确，决策质量再高，也是无意义的。实际上决策速度本身就 是衡量决策质量的一个重要因素。 在临机决策中， 这种重要性更 是被提到了首要的地位。 因此， 决策者在思想上要树立“兵贵神 速”理念， 这样才有可能在第一时间控制事态发展， 减轻灾害损 失。 其二，行为上要快速调动和重组自身的知识、经验。 临机决策发生于应急处置过程中， 是指在没有完全适合的应急预 案

11、或没有相似案例处置经验的情况下， 决策者在较短的时间内依 靠自身的知识经验积累对突发事件的态势作出判断， 并采用新方 法制定出决策方案，从而达到化解危机的目的。或者说，临机决 策是决策者对自身知识、经验、潜力的一个重组和挖掘，在危机 环境下，通过决策者自身的综合素质酝酿出适应当时灾害情景需 求的决策方案。 常用的非常规突发事件应急决策方法主要有： 基 于应急预案的应急决策方法、 基于范例推理的应急决策方法和基 于智能规划的应急决策方法 3 。知识的掌握是临机决策的 基础 4 ，例如，在指挥火灾扑救时，指挥员如果没有估算 泡沫灭火剂方法的相关知识， 在火灾救援现场就不会了解灭火设 备的供给强度，

12、 也就不能根据现场消防装备的力量和泡沫灭火剂 的数量实施科学的指挥 5 。决策者的实践经验在决策过程 中也发挥着重大作用，能力的提升可以通过应急能力评价实现 6 ，也可以从应急演练或者多次的突发事件应急处置实践经 验中获得。 例如， 消防实践能力演练主要包括基本技能训练和对 消防装备技术性能的掌握。 指挥员通过多次参与实践训练能够了 解到整个部队的作战能力， 以及队员之间的相互配合能力， 从而 便于在临机处置中快速合理地部署兵力，发挥战队的最佳效能。 但知识和经验并非等同于决策能力， 它们是形成决策思维的重要 辅助因素，必须通过决策者的有效思维活动才能转化为具体的应 对策略。所谓有效思维活动，

13、 是指有效的逻辑思维和发散性思维。 它是在掌握现实情况的基础上， 运用已有的知识和经验， 进行一 系列假设、归纳、演绎、推导并全方位探索新判断、新见解，预 测新进展和可能结论的过程， 而不是保守地重复固有事实， 或机 械套用他人的经验法则。 非常规突发事件的应急处置对现场应急 决策人员有着很高的要求， 通常需要决策人员根据现场情况临机 应变。如在天津爆炸事件的先期处置阶段，在一次采访过程中， 有消防队员向媒体说明了他们在第一时间赶赴现场灭火时并不知道起火原因这一事实， 并且在爆炸前长达半小时的时间内， 他 们一直采用水和泡沫进行灭火。 直到两次爆炸发生后， 天津消防 总队才开始增援，这是否意味

14、着在接警后至爆炸前的一段时间 内，现场救灾人员一心扑火， 并没有对起火原因进行相应的沟通 了解及勘察？或者说是处于指挥缺失的状态？此处还有一个问 题，危化品着火有可能引发爆炸应该是一个常识性问题， 从接警 到爆炸长达 40 分钟的时间里，为什么就没有专门人员通知附近 的居民疏散撤离？据此， 我们可以判断此次事故先期处置稳妥性 是有待考证的， 不论是归咎于年轻消防官兵的自身素质、 经验不 足，抑或是归咎于指挥缺失、决策失误，惨重后果已经酿成。因 此，在局势紧张、灾情环境复杂的非常规突发事件面前，考验的 不仅仅是决策者本身的知识、 经验， 更是决策者利用发散性思维 对自身知识、经验的一个创新性运用

15、。二、发挥智能化信息系统的强大优势，实现静态信息储存、 动态信息搜索及决策效果的动态反馈智能化信息系统建设是提高临机决策效率的客观需求。 在突 发事件应急处置过程中， 信息的获取对整个临机决策起着至关重 要的作用，突发事件能否有效处置主要取决于决策者对于信息的 掌握度。 然而在应急处置实践中， 临机决策所面临的重要问题有 以下两点： 一是时间有限。 有时间限制的决策更能体现出一个人 的综合素质， 突发事件的应急处置都有明显的时间约束， 如果在 约束时限内还没有作出决策， 就会丧失最佳的应急处置时间， 这时候即便所作出的决策是正确的， 对突发事件应急处置也是无价 值的。二是信息不完备。信息是进行

16、决策的前提和依据，整个临 机决策过程也可以看作是对信息的搜集、分析、运用的过程，以 往突发事件应急处置案例、应急预案库、事件现场信息等都是进 行临机决策的信息来源。显然，在灾情环境下，决策者所掌握的 这些信息越全面，就越有利于作出科学有效的决策方案。然而非 常规突发事件的发展演化往往瞬息万变，灾情环境复杂，决策者很难在第一时间对事件的态势作出准确判断，这无疑影响了临机决策的速度和科学性。鉴于此，本文提出了集信息搜集、分析、 储存于一体的智能化信息系统，它可以被理解为一个实时动态更 新的强大数据库，该系统以大数据为支撑。目前，大数据在政府 决策中发挥着越来越重要的作用， 因此，将大数据应用于突发

17、事 件临机决策也将是现代应急管理的一个进步。虽然政府掌握着最大量的与突发事件有关的数据， 但这些数据大多以原始数据的形 态零散地分布在各不同级别、 不同职能部门中，这些数据没有得 到有效整合，也就无法在突发事件应急处置中共享以充分发挥其 价值。大数据的出现，能够将这些刻板的数据转化为为决策者所 用的信息，从而为政府临机决策提供科学依据。 智能化信息系统 主要实现以下功能：（一）实现静态信息储存功能。静态信息储存主要是常态下 的信息储存，应急管理各相关部门都存储有大量数据，比如地理信息，交通信息、突发事件处置案例等等，这些信息涉及面广，在应急决策时，这些都成为必不可少的信息支撑。我们要做的就是将

18、这些零散的信息有效地集成、汇总并针对决策环境进行综合 利用。凭借大数据无处不在的信息感知和智能分析，可以逐渐构建起一个与物质时间相应射的数据世界，地理信息、网络信息等都能成为临机决策的相关数据来源。 常态化的信息储存需要实现 以下功能：在突发事件发生时，输入一个或多个变量，就会出现 相应的输出结果。以这次天津爆炸事件为例，当输入突发事件发 生地点时，相应的输出结果则是该地区的区域分布图及企业相关 信息（包括经营范围，危化品储存等等），这些信息将为临机决 策提供足够的支撑。（二）实现动态信息搜索功能。动态信息搜索服务于突发事 件应急处置过程，在处置过程中往往面临着情景变化，这时候就需要搜集事件发

19、生发展信息， 以为决策提供支持，使政府决策行 为从“谋而后动”转向“随动而谋”。例如，在天津爆炸事件的应急处置过程中，也就是战术转换阶段，由于先期信息不足，危 化品位置存放不明，这无疑增加了救援方案制定的难度。 鉴于此, 国务院事故调查组作出决策， 暂缓灭火，由防化团接管接下来的 现场处置工作。随着时间的推移，掌握的信息也逐渐增多，现场 指挥部经过多方沟通，最终掌握了危化品储存的相关信息， 包括 物品数量及位置分布等。根据这些信息，结合火情变化，指挥部 制定出救援方案。在方案制定出后，公安部又调集部分消防力量 增援决战，明火于事发后的第三天下午被扑灭，至此宣告救援工 作取得阶段性胜利。国家作出

20、由防化部队替换消防部队的决定,主要原因是由于防化团在处理危险化学品方面更为专业，经验也更为丰富，事实证明这一决策是非常正确的。大数据所具备的强大的空间分析能力、 数据集成能力等对处理情景不断变 化的突发事件具有很大优势。通过移动终端、摄像头、感应装置 等可以实时不间断地采集突发事件信息数据，利用大数据处理技术建立大数据分析平台，将这些复杂抽象的数据转换成能够为决 策者利用的信息，并通过平台将这些信息供各决策主体共享。随着信息量掌控的增加，输入变量随之增加，这时候就会得到更加 确切有效的输出信息。以此次天津爆炸事故为例， 随着处置过程 的推移，更多的灾情信息被获取，这时输入变量事故地点、事故 企

21、业等信息，则相应的输出结果就会是危化品种类及储存位置， 以及不同种类危化品处置建议或相似处置案例，从而提高了临机决策效率。（三）实现决策效果的动态反馈。在决策方案执行过程中， 突发事件情景是不断变化的， 而且在执行过程中会受到各种因素 的干扰，要使决策方案完全按照预设的轨迹运行着实困难，决策方案无效的情形同样会发生，这就需要利用智能化信息系统的实 时性和交互性对方案的执行情况进行动态反馈。政府通过统一的突发事件大数据中心，可以实时获取突发事件发展态势流数据和 应急决策效果监控流数据，抽取出关键数据并对其进行智能化分 析，从而判断决策的有效性。 随着突发事件发展态势由模糊变得 清晰，可通过大数据

22、关联分析构建突发事件拼图， 为决策主体提 供可视性依据， 一旦执行过程与决策目标发生偏离， 能够进行及 时矫正， 不断完善和调整决策方案， 从而有效防止决策扭曲或执 行不力 7 。此外，在突发事件处置过程中，将大数据应用 于舆情分析， 能够极大地辅助决策反馈。 根据从各个网站、 媒体、 论坛等社交平台搜集到的海量数据， 通过大数据技术对舆情导向 进行研究，据此了解突发事件态势， 从而灵活调整临机决策方案。三、促进多部门之间的合作，达到预案协同、信息协同及资 源协同多部门之间协同是提高临机决策效率的根本保障。 突发事件 发生后， 往往会给社会系统造成巨大的破坏和影响， 其应急处置 工作通常涉及公

23、安、医疗、消防、通信、交通等多个部门，各个 部门的职能不同，例如公安消防部门主要负责灾害的抢险救援， 医疗部门主要负责伤员救护和灾区防疫， 仅靠任何一方都不能有 效地应对突发事件， 这就需要各个部门的相互协调沟通， 群策群 力，在有效时间内作出合理的临机决策。 这种多部门的沟通可以 避免独断专行情况的出现， 有效削弱个体决策的局限性。 这些应 急主体的互相协同就形成了针对某一突发事件的专业化、 智能化 和信息化的处置网络， 借助良好的处置网络， 这些决策主体可以 实现预案协同、信息协同和资源协同 8 。（一）预案协同。应急预案是为有效应对突发事件提前制 定好的行动规划，组织指挥系统、处置协调流

24、程、保障体系等在应急预案中都有具体说明， 预案是否科学、适用直接影响到应急 处置的效果。然而在实际情形中，各部门在预案制定过程中往往 各自为营，所制定出的应急预案在实际应急处置过程中往往发挥 不了效用。因此，在对各类型突发事件进行预案编制时，各相关 主体需要在预案制定过程中协同配合，明确界定各部门的职责和目标，体现出应急预案的统一性和整体性。（二）信息协同。一方面是政府各职能部门信息的协同，由于不同部门的职能不同，其掌握的信息也差别很大， 比如交通部 门掌握着路况信息，民政部门掌握着人口统计信息等等， 在突发 事件应急处置过程中，需要将这些信息汇总起来，为决策者提供 参考。因此，应急管理机构应为应急决策人员提供一个开放的信 息管理平台，这个平台不仅汇集了各个职能部门的信息，同时， 不同部门