城镇化、农民工内生性市民化与制度激励

1、城镇化、农民工内生性市民化与制度激励 内容摘要 本文以我国快速发展的城镇化进程为切入 点，探究我国城镇化建设的得与失，从而总结出农民工内生 性市民化力度不足是我国城镇化建设的软肋，进而提出农民 工内生性市民化才是我国城镇化未来的发展方向，内生性市 民化才是农民工能否真正融入城市生活和城市文化的重要 途径，从而对内生性市民化问题展开深入论述，探索内生性 市民化的问题和制度激励，为更好地实现我国城镇化和农民 工市民化出力献策，破解我国城镇化圉局。 关键词 城镇化；农民工；内生性市民化；制度激励 一、引言 城镇化是一个国家或地区生产力发展、产业结构调整及 科学技术进步，由农业型为主的社会向以工业和服

2、务业等非 农产业为主的社会类型转变的历史过程，包括产业结构转型、 土地（地域）空间变化和人口市民化。城镇化进程是世界各 国经济、社会发展的必经阶段，是一个国家走向现代化的标 志，城镇化比率提升不仅意味着该国农民生活、生产方式的 改变，更意味着文化，甚至是信仰的改变，而这一过程又伴 随着复杂的农民和农民工的内生性市民化进程。当然，这一 进程更是漫长而艰巨的。据国家统计局统计，截至 2014 年 年底，我国城镇常住人口为 74916 万人，乡村常住人口为 61866 万人，城镇人口占总人口的比率为 54.77%。人户分离 人口 2.98 亿人，比上一年增加 944 万人，其中流动人口 2.53 亿

3、人，比上一年增加 800 万人，这些就是我们常说的农民工 人口。 2014 年的中国社会蓝皮书公布， 2013 年我国第三产 业占国民经济的比重首次超过第二产业，达到46.1%， 2014 年这一比重继续增长。预计到 2016 年，我国第三产业占国 民经济的比重有可能首次超过 50%，如果这一目标如期实现， 将标志着我国从工业化中期阶段转入工业化后期。由于服务 业就业弹性大于工业、农业，届时我国就会进入到一个崭新 的职业结构阶段，即内生性市民化后的“白领阶段” 。这是 我国城镇化进程的核心阶段，也是人的城镇化阶段。但目前 各种数据显示，我国城镇化进程更多侧重土地城镇化和产业 城镇化，而忽略了人

4、口城镇化问题，因此导致很多纠纷和矛 盾，使我国城镇化进程和效果受到很大影响。我国目前统计 的城镇化率基本上是简单的城镇人口占比率，而不包括土地 空间变化和人口市民化程度及相应的城镇居民待遇配置比 率。其中，由于统计指标不同，也会导致官方统计与按户籍 统计的城镇化率不一致问题。例如，按现在居住地统计城镇 化率，我国 2010 年就达到了 49.68%。但按照户籍统计的城 镇化率，却只有 28.11%。由此可见，城镇化率并没有真正体 现我国城镇化实际水平和阶段，也没有完全和准确的反映我 国城镇化进程，更没有真正解决好“三农”问题。 城镇化本应该成为我国社会、经济持续发展和拉动内需 的持久动力源，但

5、目前我国的城镇化显然没有达到这样的效 果，甚至隐含着巨大风险和矛盾。因为作为城镇化核心的人 口城镇化并没有真正实现，很多被统计在城镇人口中的农民 和农民工只是确实在城市中工作和生活了一段时间，成为户 籍在农村而工作在城市的“市民” 。在这种“被市民化”的 情况下，农民和农民工非但不能享受城市居民的各种福利待 遇，甚至还会经常被歧视，呈现出一种“半城镇化”状态。 他们实际情况是：无法在所在的城市中扎根，也无法实现自 身内生性市民化的转变进而融入城市，更无法带动家乡的发 展和农村城镇化本身，这也是我国快速城镇化背景下依然无 法实现农村、 农业和农民城镇化和现代化的根源所在。 因此， 我国的城镇化到

6、了需要彻底反思和转变方向的重要节点。 二、我国城镇化发展现状及问题 长期以来，我国过多依靠政府投资和对外贸易拉动国民 经济，这种经济增长模式不利于我国经济长期健康发展，也 导致了国民经济发展的不平衡。为了拉动内需，转变经济结 构，摆脱出口型经济依赖，我国自 20 世纪 90 年代以来，加 快了城镇化建设，城镇化率大幅提高、人民生活水平不断改 进，扩大了内需，也拉动了相关行业的发展。可以说，在相 当长的时间里，城镇化进程已经成为我国经济发展的新引擎。 甚至帮助我国躲过了亚洲金融危机的冲击，抵御住了美国和 欧洲经济危机对我国经济的不利影响。这都与我国大力推进 城镇化进程，扩大内需的策略是密不可分的

7、。根据国务院印 发的国家新型城镇化规划（ 2014-2020 年）公布的数据， 我国城镇化经历了一个低起点、 高速度发展的阶段。 1978 年， 我国城镇常住人口为 1.7 亿，城镇化率为 17.9%，城市数量 为 193 个，建制镇数量为 2173 个。 2013 年，我国城镇常住 人口为 7.3 亿，城镇化率为 53.7%，城镇数量为 658 个，建 制镇数量为 20113个。而到 2014 年年底，城镇常住人口将 近 7.5 亿，城镇化率达到 54.77% 。由此可见，我国城镇化进 程速度之快。我客观地讲，我国近几十年的城镇化进程确实 取得了辉煌的成绩，不仅带动了国民经济快速发展，也带动

8、 了社会结构的深层次变革，更改善了城乡居住条件和居民生 活水平。以长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀 城市群为例， 三地面积总和只占国土面积的 2.8%，却聚集了 全国 18%的人口，创造了 36%的国内生产总值。城市基础设 施明显改善，公共服务水平显著提高，同时还吸纳了数以万 计的农村劳动力， 提高了生产要素在城乡之间的配比。 当然， 我国城镇化进程由于是在人口众多、资源有限、经济基础相 对薄弱的条件下实施的， 因此，也有很多突出的矛盾和问题。 总结起来大体有以下几个主要问题： 1.大量农业流动人口和农民工无法有效融人城市，内生 性市民化程度不高。我国由于实施了三十多年的计划生育政

9、策，导致很多地区劳动力严重短缺，而产业聚集的地方，农 民工群体已经成为我国产业工人主体，然而大量农业流动人 口及其家属虽然被统计在城镇人口之中，却无法在就业、医 疗、社会保障等方面与城市市民享有同等待遇和公共服务。 加上农民工自身内生性市民化程度不高，对自己的市民身份 认同不够， 甚至根本无法认同， 导致很难真正融入市民社会。 因此出现新的二元矛盾，带来诸多隐患。由于城乡分割的制 度限制，被统计为城镇人口的人口误差也非常大，按常住人 口统计成为城镇人口的 2 亿多农民工无论从自身认同还是社 会认同上，都没有真正成为城市市民。2.重“土地城 镇化”，轻“人口城镇化” 。长期以来，很多人都认为城镇

10、化 就是多征地，多建新城，多建开发区和工业园区这导致 我国城市规模迅速扩张，形成很多“空城”和“鬼城” 。从 1996-2012 年，我国建设用地年均增加 724 万亩，用于城镇 化建设的土地年均增加达 357 万亩； 2000-2011 年的 10 年， 我国建成城镇面积增长 76.4%，而城镇人口增加率却只有 50.5%。可见，土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度。 很多地方政府都依靠土地财政吃饭，用土地抵押融资搞城镇 化，又加剧了土地资源浪费，也加剧了地方政府债务危机和 国家粮食安全。 3.城镇布局不合理，管理水平低。在我国推进城镇化过 程中，城市布局不合理现象严重，东部城镇密集，西部城

11、镇 化程度不够；城市群布局也缺乏整体规划，城市群内部缺乏 协作，集群效率低下；部分大城市综合承载能力超负荷，小 城市潜力没有充分发挥，规模小，数量多，服务功能不全。 加上无序的空间开发，不合理的交通规划，拥堵、公共安全、 城市污染、垃圾处理等问题不断出现，严重影响到城市管理 运行效率。城中村和城郊结合部的管理一直存在严重漏洞， 公共服务供给严重欠缺， 城镇功能没有发挥出来，“城市病” 日益突出。 综上所述，我国城镇化进程发展较快的是土地和地域性 质的变化，产业结构转型调整和聚集，而人口城镇化却严重 滞后。毕竟简单的农村人口和劳动力流动不能代表市民化程 度，更不能证明城市文明和城市的生活方式及相

12、关福利待遇 也实现了公平。在我国城镇化进程中出现的问题也许很多， 但最大的问题就是人口城镇化不到位的问题，即农民工内生 性市民化问题。农民工内生性市民化即农民工通过各种资本 的投入，最终实现其人力资本的大幅度提升。从农民工自身 涵养和素质方面提升到一定水平，从而适合现代化城镇发展 需求这一路径方式，这不仅有利于我国城镇化事业取得成功， 还能真正解决由于内生性劳动力短缺造成的“民工荒”问题。 三、我国农民工内生性市民化的含义及现状 （一）农民工内生性市民化的含义 农民工内生性市民化就是以提高农民工市民化能力本 身为主导的市民化，其基础是物质资本、人力资本和社会资 本的不断积累和提高，三者共同形成

13、内生性农民工市民化的 能力。其核心是农民工人力资本的提升，也是农民工市民化 能力提高的内生力量。农民工人力资本提升既增强了其财务 创造能力（即物质资本） ，也有助于社会资本的积累和提高， 也是三者的基础和源动力。而人力资本的提升源自农民工的 自身学习和职业技能培训，以及与市民的贝叶斯学习效应 （即农民工与市民之间的交流、模仿和学习改变等） ，通过 贝叶斯学习积累了大量社会资本，通过职业技能培训又提升 了物质资本的积累能力，正是这种农民工自身内在的三种资 本积累方式提升了他们的市民化水平和能力。这远比单靠政 府政策的外生性市民化道路要来得更有效。 （二）我国农民工内生性市民化现状 由于农民工内生

14、性市民化涉及很难准确测量的人力资 本积累与投资等问题，因此，国内对这一问题研究的较少， 也不够深入。具有代表性的研究有：国家宏观经济研究院 2010 年度的课题从社会成本角度分析了农民工市民化问题， 得出：农民工市民化成本应该由中央、省和地方政府分担， 同时也需要企业发挥积极作用。也有一些学者和研究机构采 用数学方法，运用数学公式估算农民工市民化成本。中国科 学院可持续发展战略研究组曾经得出：我国农民工市民化人 均成本需要 2万一 2.5万元。中国发展研究基金会 （2010 年） 和国务院发展研究中心课题组（ 2011 年）统计得出：我国农 民工市民化人均成本需要 8万-10 万元。刘洪银于

15、2013 年曾 经尝试从市级财政预算角度对农民工内生性市民化成本进 行估算，这些都是对内生性市民化问题进行的探索性研究。 农民工内生性市民化，即人口的城镇化，已经成为影响 我国城镇化进程成败的关键因素。 到 2014 年年底的统计是： 我国城镇化率已经达到 54.77%，这其中就有按常住人口统计 的 2 亿多农民工及其家属，有关这 2 亿多人的人口城镇化问 题才是我国城镇化进程的重中之重。如果做不好这部分规模 庞大的弱势群体的内生性市民化工作，我国城镇化建设就无 从谈起。而且到 2030 年，中国计划城镇化率达到 65%，这 意味着今后 10 多年时间里， 还有 4-5 亿农民工需要实现市民

16、化，这部分农民工整体财富水平、人力资源水平和教育水平 远远低于城镇居民。 要做好这将近 7 亿人的人口城镇化问题， 显然是一项重大挑战。以最近两年我国农民工文化构成和接 受技能培训比例的数据为参考，大体可以说明我国农民工内 生性市民化状况。 2013 年，我国农民工高中文化及以上比例 只占 22.8%，而到 2014 年，高中及高中以上文化程度也只有 23.8%。可见，我国农民工群体整体文化水平确实偏低。如 表 1 所示。 其中，接受过技能培训的农民工比例， 2013 年为 32.7%， 2014 年为 34.8%。这个比例对于 2.53 亿这个庞大的农民工人 口来说，比例依然很低。如表 2

17、所示。 以上数据显示，我国农民工内生性市民化程度还处在较 低水平，严重影响着我国城镇化进程和质量。而随着我国经 济市场化程度不断加深，原有城乡二元结构体制正在松动， 流向城市的农民工越来越多，但相关的服务和配套政策却远 远落后于人口流动速度。由于地区和环境差异，存在人力资 本的不同收益，这必然又会导致农民工流向投资收益更高的 城市。可以说，这种流动是大势所趋，不可避免的。因此， 农民工的人口城镇化将是我们必须面对的问题。由于农民工 文化水平普遍不高，这在很大程度上限制了人力资本的投入 产出效能，也限制了向内生性市民转化的能力，甚至有的农 民工因为没有技能和文化而找不到合适的城市工作而返乡， 从

18、而造成阻断我国城镇化进程的严重后果。 根据国家劳动和社会保障部曾经对环渤海 6 个城市 608 家用工企业的调查：需要初中以上文化水平的岗位占85%以 上，其中要求高中以上的岗位占 25%； 56%的岗位要求初级 工以上，这其中有 12%的岗位要求中级工职业资格；超过六 成的就业岗位需要熟练工人。可见，农民工内生性人力资本 和职业素质直接决定了其就业状态和收入情况，也将决定我 国城镇化进程的成败，甚至是中国的未来。 四、阻 碍我国农民工内生性市民化进程的因素 由于内生性农民工市民化是对农民工自身能力的提升， 需要一定的投入，更需要一定的时间和成本，加上长期以来 人们对这一进程认识不足，和相关制

19、度缺失，使得农民工内 生性市民化进程受到阻碍，从而影响到我国城镇化进程和市 民化进程进度和质量。 （一）认知时滞形成的阻碍 经济学家诺思认为：由于初始制度安排在变迁中存在报 酬递增和自我强化机制，从而会对未来制度的选择产生影响 力，这就构成了制度变迁的路径依赖。认知作为非正式制度 的一种存在形式，也存在严重的路径依赖特征，在路径依赖 作用下，一种已经形成的认知会在相当长一段时间内存在， 其影响也会持续产生作用。 由于历史原因，我国长期处于城乡二元结构治理模式， 在这种固有思维模式影响下，人们对乡村和农民的认知是不 客观、不全面的，甚至是负面的。这种认知偏差形成了我国 城乡二元结构治理模式的思想

20、基础，不仅影响到我国乡村经 济的健康发展，更影响到我国城乡一体化进程的实施。作为 农民工内生性市民化进程的重要基础之一，农民工人力资本 的发展不仅是一个长期的投资，更需要得到城市居民和全社 会的认同，当然更需要农民工自身对自己的认同。但是，作 为一种非正式制度的认知，认知本身也存在路径依赖特征。 当具备了一定人力资本的农民工，特别是具有大学学历的新 生代农民工出现在城市时，常常得不到城市居民的认同，甚 至是歧视，这种认知偏差导致的歧视人为割裂了城乡认知界 限，导致一个严重的后果，即长期的偏见与歧视，迟缓了我 国城乡一体化进程，也加剧了我国城乡发展不平衡的矛盾。 当新生代农民工经过自己多年的努力

21、和打拼，积累了一定的 物质资本、人力资本和社会资本出现在梦寐以求的城市时， 由于认知偏差，依然无法获得城市的认可和接纳，进而无法 真正融人城市生活。由于城乡成长的环境差异较大，交流、 沟通方式也不尽相同。而农民工自身对自己的定位也较模糊， 即使是具有了城市户籍之后，很长时间内也认为自己不是城 市的一部分，这种认知时滞严重影响农民工从内生性融入城 市生活，而要破解这种固有认知则需要一定的时间缓冲和间 隔。 （二）内生性市民化成本过高导致的障碍 有关农民工市民化的成本测算问题由来已久， 2000 年年 初，很多学者认为平均一个农民工的市民化成本在 2.5 万元 左右，到 2010 年，这一成本已经

22、提高到人均 10 万元左右， 但这里并没有对个人和政府成本进行详细区分。为了准确衡 量政府的公共成本，国务院发展研究中心课题组对嘉兴、武 汉、郑州和重庆进行了实地调研，基本结论是：按照 2010 年的价格指数计算，在市民化进程中，每个农民工的市民化 需要政府支出在 8 万元左右。调研统计如表 3 所示。 从调研结果看，呈现出以下几个特点： （ 1）市民化的成 本支出中，短期内子女教育和保障性住房占总成本三层左右， 长期看养老保险支出占 40%-50%；（2）从更长期看，农民工 退休后的养老金占总成本的 3-5 层；（3）从短期看，市民化 初期需要政府提供的主要是子女教育和保障性住房支出。（ 4

23、） 除此之外，涉及的支出是年度支出的社会管理费用和保障费 用，如妇幼保健、低保等，由于各个地区存在差别，支出也 不同，总体来说四个城市大概在 300-700 元不等。当然，这 个调查案例既包括外生市民化成本，也包括部分内生市民化 成本。在实际操作过程中，农民工内生性市民化的成本往往 隐含在外生性市民化成本之中。比如，企业用工时的合同条 款，往往只能规定可以量化的标准，对于无法合理量化的人 力资本则往往用学历或者职业技能证书替代，但作为文化程 度普遍偏低的农民工而言，显然无法在合同中拿到什么特别 优厚的待遇。因此，短期用工，随时解雇或者非法用工现象 屡见不鲜。农民工往往成为没有保障的弱势群体，经

24、常走在 维权的路上。 农民工内生性市民化由于涉及人力资本投资，因此会有 较大且长期的成本投入，当然，其中农民工自身是内生性市 民化的直接受益者，承担一定的成本理所当然。但是要在未 来把 4.5 亿农民工现有的生活水平发展成与城市居民同步， 单靠政府财力或者单靠农民工力量显然不现实，如果政府没 有尽到责任，那么即使已经市民化的农民工也未必一定能在 城市扎根。如果用工企业不能保证农民工的劳动权益，不能 承担农民工的部分额外成本，农民工也不会在企业中长期工 作。因此，部分成本也需要企业分摊，如“五险一金”等， 并严格按照劳动合同法雇佣农民工。只要这样，才能更 好地吸收那些具有高技能的农民工为企业创造

25、超额利润。这 是一个互惠互利的过程。当然，实际情况往往不尽如人意， 很多企业都喜欢临时用工，不规范用工，甚至常年以实习名 义用工，对农民工没有任何保障措施和承诺，造成很多劳资 纠纷。此时，则需要政府的介入，制定有利于保障农民工利 益的法律法规，规范用工市场，保障农民工公共卫生、子女 教育、住房保障等方面的基本需求。但实际执行中，这些主 要工作都是由地方政府的劳动部门执行，而它们为了骗取国 家技能培训款项，冒名顶替的现象屡禁不止，不仅造成资源 浪费、成本增加，还加剧了政府公信力危机。因此，如何克 服内生性市民化成本带来的问题还需要进一步探讨。 （三）激励制度缺失导致的障碍 农民工内生性市民化是解

26、决农民工市民化的内在动力， 但也离不开由政府政策引导的外生性市民化道路。制度存量 共同形成一种制度环境，任何一种制度的形成和改变都会受 到其他相关制度的制约和影响，甚至一种制度的变迁也会对 当前的制度环境形成某种依赖。因此，制度之间存在极强的 互补性。只有内生性市民化和由政府政策引导的外生性市民 化制度结合，才能起到更好的效果。作为内生性市民化的人 力资本提高有关的制度形式如失业救济、就业培训、财政补 贴制度等依然不完善，执行程序也存在严重问题。由政府主 导的相关制度形式，如农民工的就业制度、住房保障机制、 养老制度、医疗保险制度等都应该与城市居民同等待遇，但 目前的各种制度安排都难以实现公平

27、、公正。因此，无法激 励农民工向内生性市民化转变。在我国，农民工就业问题， 甚至就业歧视现象常有发生，住房更无从保障，养老也被排 除在城市保障制度之外，现有的农村医疗保险制度还没有完 全覆盖。 据国家统计局的统计， 2014 年我国外出农民工参加 养老保险比例为 16.4%，工伤保险比例为 29.7%，参加医疗 和失业保险的比例分别为 18.2%和 9.8%。如表 4 所示。 可见，我国农民工的参保率普遍较低。当然，这里既有农民 工自身就业状态不稳定问题，也有用人单位担心增加人工成 本，政府担心农民工参保会恶化本地区投资环境而导致的偏 低问题。总之，从用人单位到政府都没做好对农民工的制度 保障

28、。 这一系列相关互补性制度缺陷无法保证农民工内生性 市民化的顺利进行。可见，推动外生性制度建设是促进农民 工内生性市民化的重要保障，尽快完善农民工就业、住房、 社会保障等制度建设，实现农民工与市民的平等待遇、地位 等公共服务制度应该成为内生性市民化的前提条件。 五、促进我国内生性农民工市民化进程的制度激励 （一）树立平等、同权观念 新制度经济学认为认知作为一种非正式制度形式是存 在路径依赖特性的，一种已经形成的认知会顽固的存在很长 时间。由于二元结构导致的对农民工的片面认知已经存在几 十年，要在一定时期内有所改变就需要作为外生性的政府有 所作为，使原有的认知情况发生替代。由于政府是一项制度 的

29、天然供给者，在没有任何约束与限制的情况下，政府本身 具有双重目标：既有寻求租金最大化的目标，也有实现产出 最大化的理想。因此，由政府设计的制度安排必然会为自身 利益最大化服务，在服务型政府建设和和谐社会为目的的建 设目标面前，政府有激励帮助农民工向城镇居民转变，这就 需要政府做好宣传工作和公平的制度供给。此时，政府可以 通过各级代理机构大力宣传我国城镇化建设的宏伟目标，极 力倡导进城农民工与城市居民的平等、同权意识，营造出一 种全新的认知共识，破除长期以来二元结构带来的负面影响。 实现全部国民化新思维，即不分是城市居民还是农民、农民 工都将在未来的城镇化进程中成为完全一样的、可享受平等 待遇的

30、个体，甚至是对那些在人力资本方面投入较大的农民 工给予更优惠的待遇，并要求全体国民在日常生活中有具体 体现，特别是在社区工作中的体现尤为重要。因为社区是将 来城镇化居民生活的主要区域，社会宣传将成为农民工市民 化顺利过渡的保障。当然，这需要中央政府和各个地方政府 根据当地情况制定具体规章和措施，用制度手段保障市民的 基本权利。对于目前招聘和使用农民工的企业或个体单位， 若有歧视或者不公平对待农民工情况的，要给予严厉处罚， 情节严重的，吊销营业执照，实施一票否决制度。同时，出 台积极的鼓励措施，对于接纳更多农民工的企业或个体单位， 特别是愿意在农民工技能培训方面多投资的企业，在各个方 面应该给予

31、一定的优惠待遇，以此助力内生性市民化进程， 激发农民工内生性市民化的动力。 （二）明确权责、加强农民工人力资本激励制度建设 科斯产权理论认为：找到经济运行中使得交易费用最小 化的途径和制度安排，以此优化资源配置，才能提高生产效 率。而现实中交易费用通常并不为零，且大小不定，此时， 政府和企业的出现便是为了降低交易成本这一目的。为了使 农民工自身的人力资本、物质资本和社会资本更好积累，应 该建立由农民工本人、企业和政府三方成本分摊机制。只有 明确三方有效责任范围、清晰界定主体权责，才能有效解决 农民工人力资本提升中的资金难题。农民工作为提升主体， 可根据自身经济实力分摊一定的成本，当然，企业和政

32、府应 该承担更多责任。 与国外发达国家相比，我国用于农民工人力资本方面的 投资非常少，严重制约着我国农民工职业技能和人力资本的 发挥。因此，需要鼓励农民工主动、积极地参加有关技能培 训和职业培训。通过这种主动、积极培训，最大限度地自我 开发和自我发展。实践证明，没有经过开发的人力资本，与 充分就业和劳动力转移呈逆相关关系。通过这种技能培训和 开发能培养农民工的创新潜能、情商潜能和合作协调精神。 同时，还要发挥制度激励作用，成功的激励制度是人力资本 充分发挥的必要条件。首先，政府要提供一种促使农民工人 力资本形成的保障制度。由于人力资本的形成是一个漫长的 过程，农民工人力资本的增长就需要投资主体

33、通过各种途径 不断投入才能产生效果。而我国政府对农民工的职业教育和 培训投入严重不足，实践中农民工职业技术培训机会很少， 各地区也没有配套的培训场所、设施和培训平台。因此，需 要政府提供一定比例的资金降低农民工培训成本，激励农民 工自主培训意愿，并由专门机构实施监督。对于农民工自己 主动要求参加学习培训的， 提供经费支持，直接发放到本人， 避免现有劳动部门中间截留；同时，鼓励目前具有某一职业 技术能力的学院提供学习和培训平台，代为培训有意愿进一 步学习技能的农民工，使用专项资金与院方直接结算，并免 费解决农民工学习中的吃、住、行等问题；对农民工人力资 本的奖励还可以扩大到用工企业，与企业签订委

34、托培养契约， 由财政支付企业培养农民工技能的费用，同时要求企业为农 民工提供实习环境。参与合作的企业在税收等方面可以给予 一定的优惠待遇等。其次，政府需要提供一种形成人力资本 的良性竞争机制。出台相关的竞争规则，制定公平、公正的 执行方案，维护好市场竞争秩序，改革现存的不合理，且不 利于农民工流动的户籍制度、社会保障制度、教育制度等相 关制度安排，创造有利于农民工人力资本提升的制度环境。 最后，政府还需要建立一个城乡统一的劳动力市场。只有形 成一个相对完善，且人力资本可以自由流动的，接近“完全 竞争”的劳动力市场，人力资本的优势和职业匹配作用才能 充分发挥出来，前期的人力资本投入才可能得到丰厚回报。 一个完善的、竞争的市场还会吸引更多的高素质劳动力，反 过来激励农民工人力资本的自我开发，在农民工接受培训