国家新区规划与实施评估的思考

1、国家新区规划与实施评估的若干思考以四川天府新区总体规划实施评估为例刘继华【摘要】本文讨论新常态下国家新区规划与实施的相关问题，以四川天府新区总体规划评估相关工作为基础，结合新常态和新型城镇化背景下的发展要求，提出相同类型新区总体规划需要在目标、方法和成果表达等层面做出改变，实现从增量拓展走向内涵提升、从总体布局走向结构管控、从技术文件走向实施政策。并进一步提出在国家新区规划和实施中需要重点把握好三个关系：即效率与公平的考量、长远和近期兼顾和整体与局部的共赢。【关键词】国家新区；规划实施评估；天府新区国家新区是我国于上世纪90年代初期开始设立，以开发开放与综合配套改革实验为主要任务的大尺度、综合

2、型城市新区，其总体目标、发展定位等由国务院进行审批，在区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励进行各项制度改革与创新探索。国家新区作为区域发展的增长极，在承载国家战略、发挥城市集聚与辐射效应、带动区域发展中发挥着重要作用。2010年以来国家新区数量不断增加，仅2014年就有5个国家新区连续获批，国务院对国家新区的态度从审慎转向积极。目前经过国务院批复的国家新区共有13个，包括浦东新区、滨海新区、两江新区、舟山群岛新区、兰州新区、南沙新区、西咸新区、贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、长沙湘江新区和南京江北新区。1. 国家新区特征与规划评估的必要性1.1国家新区的主要特征（1）位

3、于特大城市外围地区，空间尺度和建设规模大大部分国家新区都位于特大中心城市外围地区，包括依托型和飞地型两种类型，如浦东新区、两江新区、天府新区等都是与中心城市建成区紧密相邻；而滨海新区、兰州新区、贵安新区等则与中心城市相隔一定的距离，大致在20-30公里以上。国家新区普遍特征是空间范围尺度较大，如滨海新区2270平方公里，两江新区1200平方公里。规划建设用地规模则多在200-500平方公里，年均建设用地增量大体在20-30平方公里左右。（2）承载国家战略，以区域带动和模式创新为使命国家新区的密集批复呼应了我国区域经济战略布局的现实需要，十八届三中全会以来，国家相继突出了“一路一带”战略、“长江

4、经济带”战略等区域开放的大手笔，这些战略构想的实现需要沿线城市群作为支撑，而城市群内部的协同和发展需要中心城市的辐射带动，国家新区的设立为中心城市转型和功能拓展提供了新的增长空间。同时，国家新区作为综合改革配套实验区的重要形式之一，要在对外开放、经济转型、城乡发展、环境保护、体制机制建设等方面先行先试，为其它地区发展探索经验并做出示范。（3）行政主体多元、管理体制各异、利益格局复杂国家新区的管理体制，既要符合地方的治理结构特征，又要随着新区的不断发展而变迁。与浦东、滨海等已转化为行政区的情况不同，大部分新晋的国家新区跨多个县级以上行政区，区内有不同等级、不同类型的各类开发区和功能区。如国家级高

5、新区、经开区、保税区、出口加工区，各类省级、市级、县级开发区和园区，实施主体多元复杂，条块分割比较严重，跨区域协调是各个新区碰到的普遍难题。1.2新常态下国家新区规划实施评估的必要性就城市规划自身而言，实施评估可以全面有效地检测、监督既定规划的实施过程和效果，并在此基础上形成相关信息的反馈，从而为规划的内容、政策、设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使城市规划的运作进入良性循环（孙施文、周宇，2003）。绝大部分国家新区规划，由于地域尺度大、增量规模大、建设周期长，在外部政策环境、重大基础设施建设和管理体制机制等方面都有较大的不确定性，在规划实施过程中定期开展实施效果评估，并动态进

6、行反馈、调整，具有更为突出的必要性和紧迫性。当前，国家经济发展进入新常态，标志着经济增长正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。同时适应新常态，国家新型城镇化规划（2014-2020）对我国城镇化发展提出了新的理念要求，明确了城市规划要由扩张性规划逐步向限定城市边界、优化空间结构、提升城市品质、保护文脉特色的规划转变的方向。适应新常态和国家新型城镇化规划的要求，各省市经济增速、动力特征、政府职能等领域的都将发生深刻的调整。在此背景下，国家新区规划

7、一方面需要结合外部环境和国家要求的变化，重新审视原总体规划确定的发展目标、发展规模、发展格局等主要内容的合理性；另一方面需结合建设实施中规划意图的落实情况，和规划实施中发现的各类突出问题，重新审视原规划的技术思路、技术方法、技术内容的实效性，并提出修改和调整的工作建议。2.天府新区总体规划实施评估的基本情况2.1评估背景与评估目标2011年11月，四川省成都天府新区总体规划（2010-2030）获省政府批复。在总体规划的指导下，各层级规划做到了有序衔接、逐层深化。经过了三年多的实施，天府新区产业项目快速集聚，各项开发建设有序推进，促进了成都中心城区转型升级，并带动了周边眉山、资阳两市经济的快速

8、增长，规划实施的整体成效显著。近年来，天府新区发展的外部环境已经发生了深刻的变化。从经济形势看，2009-2011年四川省GDP年均增速都在14%以上，高于全国4个百分点以上。而2012-2014年，全省GDP增速连年下滑，2014年仅比全国增速高1.1个百分点。同时，规划实施过程中也出现了一些规划意图未能或难以得到有效落实的情况，主要体现在产业项目引入、基础设施和公共服务设施建设、生态环境改善和跨区域建设协调等方面。基于以上原因，本次规划实施评估的目标设定为三个方面：一是摸清家底，掌握总体规划实施的基本情况，包括人口、用地、经济、基础设施和环境建设等方面；二是找准问题，分析规划实施过程中出现

9、的主要问题，寻找问题产生的根源，判断原总体规划在应对新形势、新要求和具体开发建设过程存在的不适应性；三是提出建议，针对评估中发现的新问题，提出对原总体规划修改完善的建议，为下一步总体规划修改和完善工作奠定基础。2.2评估中发现的主要问题经评估，总体规划的功能定位、空间结构、用地和基础设施布局等主要内容基本合理，规划理念也大体符合国家新型城镇化规划对转型发展的要求，整体上较好的指导了新区各项开发建设。但同时也存在着对发展目标预估较为乐观，对规划引导实施的政策措施关注不足，导致规划实施中重产业、轻城市，重发展、轻环境等问题还相对突出。（1）人口、建设用地和经济增长都未能实现规划预期总体规划确定的近

10、期常住人口年均增量为30万人，而实际2012-2014年均增量为20.5万人；近期城镇建设用地年均增量为32km，而实际2012-2014年均增量为21km；近期GDP年均增速为26.5%，而实际2011-2014年年均名义增速为22.4%，特别是2014年增速仅为8.5%。要实现原规划目标，天府新区必须在2015-2020年间保持人口年均增长44万人、建设用地年均增长41平方公里、GDP年均增长24.7%的高速度，显然难以实现。（2）主导产业价值链低端占比高、制造业整体层次偏低2013年，天府新区高技术产业和高端制造业产值分别为873亿元、1248亿元，占工业总产值的83%，但从电子、汽车两

11、大重点行业来看，主导产业价值链低端占比过高。电子信息产业中仁宝、纬创两大代工企业的产值占比为76%，汽车产业主要以中低端车总装为主，发动机等核心零部件生产企业都不在本地。此外，部分外围园区引入了一些层次较低的产业，如青龙、视高片区的玻璃建材、印刷包装、金属制品等产业。（3）土地使用相对粗放、各类用地实施结构较不平衡经调查，近年来各片平均工业用地出让价格仅为6-16万元/亩，相当于所在区县国家工业地价的最低标准值。各园区平均工业用地产出强度仅为44亿元/km，远低于西部国家级开发区85亿元/km的平均水平。建设用地结构实施方面，工业和居住用地快速增长，而创新产业和公共服务用地推进较慢。同时在新增

12、用地空间分布上可以看出，居住用地依托中心城区向外围零星增长，而工业用地则呈现在外围园区规模化的拓展。居住和产业用地布局严重的不匹配，导致目前龙泉、双流、青龙、视高等片区的配套功能较为缺乏。（4）区域生态环境质量未得到有效改善总体规划确定了“一区两楔八带”的总体生态格局，并制定了空间管制规划，通过下位规划的逐级落实和细化，目前天府新区的总体生态格局基本稳定。总体规划提出要建立统一、高效、协调的环境保护长效机制，全面提高环境保护水平。但评估中发现，经过了三年多的实施，天府新区生态环境类指标大部分未能实现规划目标。大气环境保护方面，大气环境中PM2.5和PM10的浓度呈上升趋势。水环境质量也并未得到

13、改善，锦江黄龙溪断面达标率、岷江彭山岷江大桥断面达标率与2009年相比基本无变化，天府新区范围内COD排放强度近几年呈大幅度上升。（5）外围地区规划建设缺乏管控和统筹天府新区成立伊始就显示了巨大的发展优势，外围毗邻的县市希望借势发展，并相继编制了临天府地区的发展规划。由于缺乏统筹，各类规划各自为政，建设规模普遍偏大，同时在产业发展、用地布局、生态环境和基础设施建设等方面缺乏协调。2014年底，成都新机场选址最终确定在简阳芦葭，距天府新东侧边界不到6公里，作为国家向西开放的重点国际航空枢纽，新机场建设将进一步整合区域重大基础设施，带动临空经济的发展，并对周边区域的规划和布局带来重大影响。2.3对

14、总体规划修改完善的建议经评估，原总体规划的功能定位、空间结构、规划理念等内容，总体上比较符合国家级新区和国家新型城镇化规划要求，重大交通设施、骨干路网和主要市政设施布局相对合理。相应内容应大体保持不变或只做局部优化。在此基础上，结合规划实施中出现的主要问题，对其它部分规划内容进行调整，以提升总体规划的适应性。（1）提升总体定位，调整发展目标和发展规模国务院批复文件指出：天府新区要为发展内陆开放型经济、促进西部地区转型升级、完善国家区域发展格局发挥示范和带动作用。建议在原定位基础上，强化内陆开放、创新引领、模式示范等方面内涵，进一步提升天府新区的区域责任。以产业结构升级和竞争力提升为核心目标，主

15、动调低经济增长目标，完善多目标评价指标体系，强调发展质量的提升。GDP增速调整的基本原则是，结合国家和全省经济增速目标进行调整，适度高于全省和成都市水平，同时进一步提升服务业占GDP比重目标。同时对原规划常住人口规模和城镇建设用地规模目标进行调减。经过省市部门的多轮论证和协商，最后确定建设用地规模在原规划的基础上大幅调减近100平方公里，近期年均增量控制在20平方公里以内。（2）完善产业定位，制定产业门槛和退出机制依据总体定位的调整，产业发展强调先进制造业、现代服务业并重，构建开放型经济体系。原规划较为注重“产业高端”，但在实施中更多引进的是较为高端产业中低增值的生产环节。未来应当从以行业为目

16、标的“高端发展”走向以价值链为目标的“高效”发展和内生性的“创新”发展。促进制造业从加工、组装环节走向研发、服务环节，从主导行业分工发展走向制造业与服务业融合、服务业跨界融合。在产业空间组织上，天府新区要发挥区域增长极核和科技创新中心作用，应着力发展研发设计、品牌服务以及高技术产品制造、核心零部件制造等高增值环节，而低技术、规模化制造则应在成都市、平原城市群乃至全省统筹布局。结合实施中发现的制造业低端和用地低效等问题，完善相应政策和机制设计，制定产业准入和产业退出两个门槛，限制环境负荷较高的产业进入，加快腾退高耗能产业，置换低效益产业，促进存量产业升级改造。（3）明确近期建设重点，加强近期实施

17、项目的开发管控针对规划实施中出现的用地增长结构不协调的问题，空间布局方面进一步明确重点，避免开发建设过于分散。一是聚焦中部，加快天府新中心建设，以秦皇寺中央商务区、成都科学城等为主要空间载体，促进新区整体服务能力和组织效率提升；二是优化两翼，促进双流、龙泉等片区的转型升级，完善生产和生活配套服务；三是提升外围，促进外围园区功能优化和用地效率的提升，加强与眉山、资阳相应地区的合作与协同。在天府新区的建设实施中，由于各级主体发展诉求的差异和规划实施监督相应措施不到位，导致规划实施中各片区的用地增长结构与规划预期出现较大偏差。在规划修改中应当强调精明增长的理念，进一步强化近期建设规划的强制性，不仅明

18、确各片区的发展规模和近期建设重大项目，还要界定实施用地类型和空间增长边界，避免实施中各开发主体过于注重发展规模和发展速度，而忽略了民生保障、社会发展和生态环境等方面设施的建设。（4）加强共建共享，加快推进市政基础设施建设基础设施需要重点解决区域统筹和环境基础设施建设滞后的问题。包括完善供排水保障体系，推进“引大青济岷”、青龙工业水厂、视高工业水厂及各片区污水处理及再生利用设施建设；完善能源支撑体系，抓好500kV变电站，电力燃气廊道等能源主干设施网络建设；打破行政区划约束，统筹基础设施规划布局，建立城乡一体的市政基础设施服务体系等。同时，强调新技术、新理念在天府新区的应用和推广，结合推进海绵城

19、市、智慧城市建设，构建绿色低碳市政基础设施体系。全面推进海绵城市低影响开发，构建天府新区绿色基础设施（GI）网络；建设新型的地下综合管廊，建设多系统集成的智慧城市；优化通信基础设施规划，加快三网融合，加快光纤接入、基站建设和无线热点覆盖。（5）设立规划协调管控区，加强区域协调和建设管控将天府新区直接相邻的眉山市、资阳市乡镇和机场直接辐射带动的区域划入协调管控区。规划协调管控区定位为天府新区的生态服务区和规模化制造业功能拓展的承载地。加强区域生态空间管控，防止环天府新区大规模的无序开发建设，在大区域尺度内划定生态红线、制定开发边界、划定基本农田永久保护线。因应天府新机场建设带来的发展机遇，调减平

20、原部分的建设用地增量，推动一些占地较大的规模化制造产业向区外丘陵地区转移。协调衔接天府国际机场对外联系的交通枢纽和廊道、市政基础设施及廊道的建设，建设临空经济区，协调周边区域的产业分工，带动龙泉山东部欠发达地区的加快发展。（6）加强整体统筹，完善管理体制机制和配套政策目前，天府新区的实施主体较多，而整体统筹能力相对不足，主要体现在天府新区规划建设委员会为议事协调机构，管理权能有限。建议强化省级管理机构，建立实体性的省天府新区管委会，制定天府新区规划建设条例，通过省人大立法，明确规划建设事权划分、强化政策保障力度。此外，目前针对天府新区的配套政策都是侧重于支持性，而产业发展、生态保护、镇村建设等

21、管控性政策相对不足。建议加强城市规划与其它政府部门的协调，制定更具有针对性的激励性和约束性政策。完善存量低效用地再开发、创新产业用地出让、产业发展负面清单、镇村发展和生态补偿机制等相关内容，深化规划实施激励和管控机制。3.新常态下国家新区规划转型的方向建议通过对近期批复的部分国家新区总体规划的解读，我们发现大都采用目标引领和蓝图规划的传统技术思路，在地方政府的强势主导下，虽经规划部门和编制单位的诸多努力，一些规划仍不可避免的存在较强的增长导向特征。在新常态的背景下，城市规划应该主动作为，准确把握内外部环境的变化，合理优化发展目标，改进规划技术方法，为新区提供弹性、渐进、可持续的发展框架，引导各

22、级政府科学决策，避免盲目扩张和铺张建设给城市和区域留下长久难以抚平的创痛。3.1从“增量拓展”走向“内涵提升”国家新区的战略使命，更多是功能引领和模式创新，而不是依托规模扩张而实现的总量做大。从国家宏观政策层面看，对土地等资源要素的调控力度将进一步加大，开发区的粗放发展模式已是难以为继，依靠低价出让工业用地来招商引资的路径必须改变，从传统要素驱动型转向依靠技术创新的经济增长，已经是经济持续增长的必然（赵民，2007）。因此，规划目标的设定应强调从规模扩张转向质量提升，更加关注竞争力的提升，更加关注发展经济、社会、环境、文化等多元发展目标的均衡性。产业发展既要强调“高端产业”、又要“产业高端”，

23、既要关注发展高度、又要关注区域带动作用，在关注外源动力、大项目引进的同时，需要更多关注具有内生性和根植性本土产业动力的培育。在土地要素的投放上，既要关注新增建设土地的节约集约利用，同时也要关注存量建设用地的升级改造和效益提升，提高土地使用效率，促进存量工业用地调整升级。在建设时序上，强调“产城融合”而非“先产后城”式发展，将宜居城市建设和环境品质改善提升到优先位置。3.2从“总体布局”走向“结构管控”从规划方法层面，要强调总体规划的战略性，突出空间治理的整体性，从侧重蓝图式的总体布局，走向具有更高适应性的结构性管控。首先要依据生态本底条件，严格控制非建设区，划定生态红线和城市建设开发边界；其次

24、是强调用地布局的结构的控制，以中心体系和产业园区布局为重点，界定主要功能区的发展结构；最后强调重大交通、市政基础设施的定位和骨干交通路网、市政基础设施廊道的预控。在强调整体性的同时，注重空间布局的层次性，强调精细化的增长管理，重视规划政策的空间落实。规划实施中采用稳步推进、紧凑开发、动态评估的技术方法，避免基础设施过于超前，避免建设开发过于分散，同时更要严控企业大规模储备土地。各类用地布局要体现刚性与弹性相结合原则，在强调政府刚性管控，避免一些负面情况出现的同时，为市场主体预留更多的弹性用地和创新空间。3.3从“技术文件”走向“实施政策”要提升规划的权威性和公共政策属性，搭建多部门之间规划协调

25、的公共政策平台。国家新区通常跨多个县、地级行政单元，各方基础数据和规划信息汇总较难，应当建立“一张蓝图”的空间信息平台，叠加城乡规划，土地利用总体规划、主体功能区规划及其他部门规划的相关信息，为总体规划和各专项规划的动态修编预留接口，实时汇总各方数据和建设用地实施情况，实现对开发建设的精细化、科学化管理。强调规划成果表达的政策性，以空间布局、用地开发政策为核心内容。可以借鉴深圳市城市总体规划(2010-2020)中提出“以政策定布局，以布局出政策”的规划理念，依据规划目标出台各项相关的公共政策，通过空间政策来指引建设用地布局。同时，要加强城市规划与其他部门协调和衔接，规划实施过程中的很多重要政

26、策并不是规划部门的管理事权，如产业引进和退出、环境保护与补偿、基础设施共建共享、产业园区合作利益协调等。4.国家新区规划与实施需要重点关注的三个问题城市规划作为政府重要的公共政策，是政府发展意图的空间反映，外部政治、经济和社会环境对城市规划的编制和实施具有重要的影响。因此，不能只是就规划论规划，还要更多从外部视角来思考和探讨相关问题。比如说规划实施中的政绩导向，对民生的忽视；增长导向，对发展质量的忽视；扩张导向，对存量更新的忽视等问题的解决有赖于政府执政理念的深刻转变。当前的国家新区规划与实施需要重点把握以下三个关系。4.1效率与公平的考量：合理确定发展规模目前很多新区规划，对发展规模的预测通

27、常采用底线思维，根据地区的资源环境综合承载能力，以水、土、大气等资源要素中的短板作为门槛约束，从供给角度测算不宜突破的终极规模。但从需求角度的判断趋势通常较为薄弱，一方面是因为新区现状规模较小，趋势外推不足以支撑快速增长；另一方面，很多大型项目的落地具有较大的不确定性，难以成为直接的预测依据。所以通常规模预测采用底线约束的方法，为新区发展预留较大的弹性空间。由于大部分国家新区是特大城市的重要组成，新区规模的扩大等同于特大城市规模的进一步扩张。在国家对各级开发区支持政策逐步弱化的背景下，很多省对国家新区的政策倾斜都是通过对省内其它地区的挤压而实现的，在发展资源参照行政等级层级化配置的情景下，加大

28、对具备更高行政级别和更好基础设施支撑条件的特大城市的支持，将进一步削弱中小城市的发展能力，导致省内区域差距进一步扩大。因此，国家新区的发展规模预测，应当加强区域发展阶段和城镇化发展趋势的分析，不仅仅要强调效率，更需要兼顾公平，从区域协调发展、府际合作共赢、有序解决人口市民化问题的角度来思考，为科学合理制定发展规模提出有说服力的建议。同时，政府决策应当关注国家政策的转向，强化国家新区区域发展引擎和转型发展示范的作用，强调高端发展和创新发展，并有针对性的配置发展资源，避免国家新区成为欠发达地区的竞争者而不是引领者。4.2长远和近期的兼顾：实现开发风险可控国内学者对新区开发建设中出现的鬼城、空城现象

29、的讨论很多，特别是近年来东部的一、二线城市很多新区和开发区可以看到大量土地、房产闲置的情况。在新常态背景下，大部分城市的增速出现了进一步放缓。而中西部国家新区后发赶超的意味比较明确，更应当关注可能出现的风险，吸取相关城市新区建设中的教训，避免基础设施建设过于超前，土地出让速度过快，成为大量低效公共投资的消耗地和政府及资本逐利的竞技场。新区的开发建设和良好运转是一个复杂综合体有机发展的过程，在这个过程中，除了量上的平衡，还应关注内部的结构性平衡。包括住房供给结构的平衡、产业结构的平衡、职住的平衡、资金投入和产出的平衡等诸多方面。国家新区规划应重点加强对资金平衡和社会风险的关注，相关内容一直是美国

30、城市规划的重要组成部分，我国由于传统规划过于强调计划导向，以及很多地方政府和开发主体对相应问题讳莫如深，导致相关内容在规划成果体系上的缺失。除了规划技术方法层面的努力之外，如何改变城市增长的惯性，帮助各级政府摆脱对土地财政的依赖，真正实现发展发展理念和方式的转型，还有赖于国家财税体制、政府绩效考核体制等外部制度环境的深刻改变。4.3整体与局部的共赢：加强府际协调合作良好的体制机制设计是新区开发建设活动有序实施的重要保障。国家新区的管理模式是一个不断发展、不断完善的过程，各地都根据自身的实际情况在探索合适的模式。目前国内众多新区的开发管理体制有多种类型，包括一级政府模式：如浦东新区和滨海新区；省

31、市共建模式：如两江新区、西咸新区等；还有省协调、市实施模式：如天府新区。浦东新区和滨海新区启动建设较早，位于直辖市，实行一级政府管理具有条件，而其它国家新区往往通过赋予新区副省级行政规格或对主要负责领导高配的方式来加强整体统筹能力。在西部某些国家新区，采用“省市共建、以省为主”体制，由省级政府划定直管区，成立相应管理委员会，并直接主导区内开发建设的情况。由于剥夺了原本属于中心城市的发展机会，导致地方政府参与积极性不高，有的甚至直接在相反的发展方向另辟一个新区，与之近距离竞争，导致城市发展资源的非理性配置。省级政府作为区域性政府，直接参与城市片区的开发建设，笔者认为不妥。国家新区并非法律法规和政

32、策文件的正式概念，因其以国函形式发文批复，故称“国家新区”，其规划、实施和监管都缺乏国家层面的制度性保障，国家层面也没有归口领导机构。因此获批后，国家新区的实际管理权限主要在省里，如果省级政府既是裁判员，又是运动员，在快速见成效的目标压力下，项目引进和开发建设很容易受到市场力量的过多影响，又何谈兼顾近期与长远、整体与局部、效率与公平的良好目标的实现。5.小结与早期的浦东新区和滨海新区相比，目前国家新区政策的含金量在不断降低，随着国家新区数量的增多和国家对于开发区优惠政策的清理，国家新区的优惠政策呈现空间泛化的趋势。国家新区的规划和建设热潮终会成为过去，正如改革开放后的经济特区热和开发区热一样，在历史演进中随着大浪淘沙而逐渐分化，胜者倍受追捧，而败者却只能黯然伤神。经济发展进入新常态，为我们主动反思之前一轮规划提供了契机。规划评价包含了三个层面：技术评价、实效评价、价值评价（张庭伟，2009）。目前国内的很多规划评估还是较为侧重为前两个层面，即规划技术内容的合理性和城市发展和城市建设在多大程度上符合了规划的意图，而对于规划的价值评价相对缺失。国家新区作为特定历史时期、特殊的发展实践，其相关规划决策层面较高，实践中决策者和规划师的价值观往往会替代不同社会群体的价值观。城市规划的本质是公共政策，应当有明确的价值取向，就城市