城市道路机动车污染治理法律路径选择

1、城市道路机动车污染治理法律路径选择【摘要】目前道路机动车污染已成为我国城市空气污 染的重要来源，这在某种程度上说明我国现行大气污染防 治法防治机动车船污染措施的效力不足，近期各地匆忙发 布的大气污染治理方案虽彰显政府的行动决心，然而时下的 行动方案似乎很多都可以在多年前寻到痕迹，尽管其中也不 乏新意，其能否奏效，令公众产生忧虑。【关键词】机动车污染 总量控制 环境标准【中图分类号】 D9 【文献标识码】 A 交通运输是支撑我们生活品质和经济发展的重要基础， 但是，“尾气排放已成为我国空气污染的重要来源，是造成 灰霾、光化学烟雾污染的重要原因。 ”机动车污染在我国 诸多城市表现得尤为明显。根据北

2、京市环境保护局数据，机 动车尾气排放占北京细颗粒物（ PM2.5）排放总量的22.2% , 占北京市氮氧化物排放总量的58%，占挥发性有机物排放总量的40%。北京市环境保护科学研究院院长潘涛认为，机 动车排放毫无疑问是北京市空气污染的主要来源，并引用由 包括清华大学和北京大学在内的其他享有声望的研究机构 和大学所开展的研究这些研究发现北京市空气污染的 20%30%是由机动车排放造成的。总量控制制度自20122013年冬季开始中国中东部地区大范围的、 持续的严重灰霾天气，促使近期发布的大气污染治理方案均 注意到“总量控制”对城市机动车污染治理的重要性，这集 中表现于两个方面：即主要大气污染物排放

3、量的控制和汽车 消费总量的控制。主要大气污染物排放总量控制制度的“遗漏” 。“污染物 排放总量控制”早在 1996 年的国务院关于环境保护若干 问题的决定中就已被提及， 大气污染防治法在 2000 年 修改时更是明确确立了“主要大气污染物排放总量控制制 度”，之后，诸多地方大气污染防治立法可以说无一例外 地都对之作出了明确规定，这不仅体现在几乎是与大气污 染防治法的施行处于同一时期的各地颁行的大气污染防治 条例中，如：济南市大气污染防治条例 （2000）第八条、 浙江省大气污染防治条例 （ 2003）第十一条，等等，各 地新近颁行的大气污染防治条例更是重申了这一制度，如： 2012 年修改并施

4、行的 济南市大气污染防治条例 第十三条、 自 2014 年 1 月 1 日起施行的陕西省大气污染防治条例 第六条与第二十四条，等等。事实上，这一制度的重要性不 仅在于立法规定对之予以明确要求，还在于它是现行大气污 染防治立法设计的排污许可证、 排污收费等制度的基础， 如： 2003 年 7 月 1 日施行的排污费征收标准管理办法 。但是，如此重要的总量控制制度对于机动车污染防治而 言似乎并无多大意义。问题在于，我国现行大气污染防治立 法所划定的 “主要大气污染物排放总量控制区” 针对的是“尚 未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定 的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区” ，“并未将机动

5、车 废气的流动性污染纳入及时总量控制的立法规定之中” ，“主 要针对二氧化硫，所涉及的污染因素少” ，“对含氮氧化物污 染的总量控制并未提上议事日程”。如：太原市于1998年 9 月 29 日颁行的 太原市大气污染物排放总量控制办法 第 二条明确大气污染物排放总量控制的适用范围限于“烟尘、 工业粉尘、二氧化硫和市人民政府公布的污染物控制名录所 列的向大气排放的其他污染物” 。即使是近期施行的污染物 排放总量控制办法也未能将机动车排放的大气污染物纳入 总量控制的适用范围，如： 陕西省污染物排放总量与污染 物排放许可管理办法 （陕环发 201258 号）第二至六条明确 将机动车排放污染这一典型的流

6、动性污染源排除在该办法 的适用范围之外。城市机动车保有量的总量控制。第一，城市机动车保有 量激增。“控制城市机动车保有量增长”在大气污染防治 法（2000）中并无提及，这或许是当时全国道路机动车保 有量依然相对有限的缘故。仅就汽车保有量而言，据统计， 2000 年我国汽车保有量为 1608.9 万辆，与 1995 年相比 5 年 增加了 568.9万辆。但这一数字在 2000年之后却以惊人的 速度在增长，20002010年（10年）增长了 6112.8万辆； 20102012年（2年）增长了 3116.2万辆；其中，19952002 年（ 7 年）增长了 1013.2 万辆； 2002 200

7、5 年（ 3 年）增长 了 1106.5 万辆； 2005 2007 年（ 2 年）增长了 1198.7 万辆； 2007 2009 年每年增长分别为 741.2 万辆和 1109.8 万辆； 2009 2012 年每年增幅都超过 1500 万辆（依次分别为 1512.3 万辆、1544.7万辆和1571.4万辆）。目前全国机动车保有 量已攀升至全球第二位，仅次于美国，达 22382.8万辆。 尽管我国机动车保有量人均水平与美国等发达国家相比依 然很低， 2010 年我国每千人的机动车保有水平也不过是 58 辆这一数字在 2003 年仅为 15 辆，美国的千人保有水平在 2010年为797辆。

8、第二，近期各治理方案的趋同性选择与行动的差异性。 控制城市机动车保有量显然是当前各治理方案的趋同性选 择，但在国务院大气污染防治行动计划统领之下的各地 方案仍显示出明显的差异。 国务院大气污染防治行动计划 在“强化移动源污染防治”部分提出， “合理控制机动车保 有量。北京、上海、广州等特大城市要严格限制机动车保有 量。”基于此，环境保护部等六部委发布的京津冀及周边 地区落实大气污染防治行动计划实施细则 （环发 2013104 号）继而明确提出“控制城市机动车保有量” ，进而将北京 市和这一区域的其他城市区别对待，北京市须“严格限制机 动车保有量” ，而天津、 石家庄、 太原和济南等城市则须 “

9、严 格限制机动车保有量增长速度” 。河北省大气污染防治行动 计划实施方案又进一步将“控制机动车保有量”的适用范 围扩大至“各设区市和省直管县（市） ”，但强调“石家庄市 及京津周边城市要严格限制机动车保有量增长速度” 。此外， 这一措施到了长三角地区则显得更为“温和” ，如江苏省 大气污染防治行动计划实施方案之“十七”要求“适度控 制燃油汽车增长速度” ，自 2014 年 3 月 1 日施行的浙江省 机动车排气污染防治条例第十一条要求设区的市人民政府 “合理”控制机动车保有量。 环境标准制度 机动车污染物排放标准。大气污染防治立法要求生产、 销售、进口与在用的机动车都必须达到国家或地方的机动车

10、 排放标准，否则，公安机关交通管理部门依法将不予办理注 册登记或转入登记，不得上路行驶。大气污染防治法 （2000）第五十三条还对“违法制造、销售或者进口超过污 染物排放标准的机动车船”行为明确规定了可以施予的惩处 措施，包括责令停止违法行为、没收违法所得、罚款、没收 销毁。自 1983 年颁布第一批新生产机动车排放标准以来，我 国新生产机动车排放标准发展迅速，截至 2009 年底，我国 新生产机动车排放标准体系已基本建立。 ”机动车国 I 、国 II 和国 III 阶段排放标准分别于 2000 年、 2004 年和 2007 年在 全国实施。目前提前实施国 IV 阶段排放标准的地区范围不 断

11、在扩展，如南宁市执行国家第四阶段机动车污染物排放 标准的通告（南环字 2013296 号）要求南宁市自 2014 年 1 月 1 日起施行国 IV 排放标准。另外，诸多大气污染治理方 案还对对全面实施国家第五阶段机动车排放标准的时间做 出明确要求，如： 京津冀及周边地区落实大气污染防治行 动计划实施细则要求北京市、天津市、河北省的实施时间 是 2015 年，山西省、内蒙古自治区和山东省是 2017 年底前。 环境保护部会同国家质检总局于 2013 年 9月 17日发布了轻 型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段） ，该新 标准将自 2018 年 1 月 1 日起实施。不过，北京市已在全国

12、 率先于 2013 年 2 月 1 日起开始施行京 V 排放标准，国五排 放标准发布后原京 V 排放标准即行废止。 步北京后尘， 上海 市也于 2014 年 4 月 30 日开始施行国五阶段排放标准。车用燃油标准。目前我国轻型柴油车执行轻型汽车污 染物排放限值及测量方法（中国第三、四阶段） （ GB 18352.3-2005）第三阶段排放限值，轻型汽油车执行第四阶 段排放限值，对此，轻型汽车国五排放标准编制说明之征求 意见稿明确将这种状况归之于“由于油品供应的问题” 。事 实上，早在 1996 年的国务院关于环境保护若干问题的决 定（国发 199631 号）就明确提出 “鼓励采用机动车清洁燃

13、料等措施，减轻车辆尾气污染” ，大气污染防治法 （ 2000） 第三十四条又明确规定“国家鼓励和支持生产、使用优质燃 料油”。而近期地方大气污染防治立法，几乎是无一例外地 对车用燃油问题做出规定，诸多治理方案明确对提高燃料品 质的时间问题做出要求。公众参与与低碳出行近年来我国城市住房郊区化突出，但即使是这样，市区 内相当部分人群每日出行的里程也并未远到惟有乘坐机动 车才可到达。问题是，曾享有“自行车王国”之美誉的我国 目前却显然是名不符实。根据英国交通部低碳交通：绿色 未来，英国国家 CO2 排放量的 21%来自于旅程不足 5 英里 的家用汽车， 64% 来自于旅程不足 25 英里的家用汽车。

14、 很明 显，在城市机动车污染防治方面公众参与的力量不可小觑， 公众的汽车消费行为直接影响城市大气污染治理成效。为此，各治理方案都倡导公民低碳出行，具体措施不外 乎是鼓励公众出行时更多乘坐公共交通工具、自行车骑行或 步行。如：大气污染防治行动计划提出“实施公交优先 战略，提高公共交通出行比例，加强步行、自行车交通系统 建设。”政府干预责任的适度定位 政府环境目标责任制的软效应。近期各治理方案的具体 方案与地方大气污染防治立法行动，反映出各级政府均希望能在大气污染防治行动中有所作为。在2014 年全国“两会”上，山东省长郭树清表示， 2014 年干部考核将把空气质量作 为一个指标。事实上，这并非什

15、么新鲜之举，早至环境保 护法（1989）第十六条就明确规定“地方各级人民政府应 当对本辖区的环境质量负责” ， 1996 年第四次全国环保工作 会议提出“一票否决制” ，“城市环境综合整治定量考核”作 为考核城市人民政府环保目标责任制实施情况的一项具体 措施，“定量化”的指标考核可以说是该项措施的重要特点。 尽管政府环保目标责任制被视为有效环境管理的可行手段， 多年来环境立法反复强调它，但是，与其他环境管理制度相 比，无论是环境保护法 ，还是大气污染防治法 ，对于 政府环境保护目标责任制未能切实履行的情况则均无对应 的法律责任规定。 “中国则只将其纳入城市环境综合整治定 量考核之中，只作为政府

16、绩效的定性评定指标，并无实际上 的职责要求。”政府干预的重心失衡。与大气污染防治行动相比，政府 在促进汽车消费增长方面的作用似乎更为显著。为促进我国 汽车产业发展， 1994 年国务院即批准施行 汽车工业产业政 策， 10 年后被汽车产业发展政策 （国函 200430 号）所 取代。汽车产业发展政策虽曾在 2009 年被修订，但关于 “汽车消费”的政策规定并无任何变动， “推动汽车消费” 显然被视为是“培育以私人消费为主体的汽车市场”的重要 手段。为此， “汽车消费贷款”被特地写入了该汽车产业 发展政策之第六十五条： “国家支持发展汽车信用消费。 从事汽车消费信贷业务的金融机构要改进服务，完善

17、汽车信 贷抵押办法。”基于此，中国人民银行继 2004 年 8 月发布汽 车贷款管理办法 （中国人民银行、中国银行业监督管理委 员会 2004 年第 2 号令）不久，又发布了汽车消费贷款管 理办法（试点办法） 。汽车消费贷款政策的出炉显然刺激了 个人汽车消费。现如今，或许是考虑到汽车消费在诸多城市 已经明显出现“饱和”迹象，况且严重的空气污染也促使诸 多城市力图通过控制机动车保有量来改善空气质量， “汽车 下乡”政策有将汽车消费扩展至广大乡村地区的明显倾向。然而， 无论是汽车消费贷款政策还是 “汽车下乡” 政策， 我们暂且不论它们能否使我国汽车产业发展政策的目标真 正得以实现，但它们确实对我国

18、汽车保有量的激增有重要 “贡献”。 2009 年中国首次成为世界汽车产销第一大国。问 题是，在当前不断有城市出台措施限制机动车增长的时代背 景下，这些政策是否也应该适时地退出？试想一下， “限号” 政策实施前个人拥挤购车的现象是否就有这些政策的促 动？ 很显然，当前诸多城市空气质量的改善寄希望 “大风或强冷空气即将到来”可谓是无奈之举，更是对实施 数十年的我国大气污染防治立法的讥讽。似是在苍茫之间出 炉的诸多治理方案，确有先前立法未能“未雨绸缪”的补救 方案，但“旧话重提”的现象也不乏见。无论如何，城市化 进程中的这种环境“窘况”并不会自然消除，其实质不外乎 仍是如何协调经济发展与环境保护的关系问题。（作者分别为郑州大学法学院副教授，郑州大学法学院 硕士研究生）【注释】 中华人民共和国环境保护部： 2013 中国机动车污染 防治年报， http ：/ 3172.pdf ，序言。 世界资源研究所： “仅靠限制机动车保有量增长能否 缓解北京空气污染和交通拥堵问题？” ， http： / ngchangnengfouhuanjiebeijingkongqiwuranhejiaotongyongduw en。 Vanessa Piao， Cars or coal ？ Scientists spilt over main culprit of Beijing s air p