第三章社会管理的主体

1、 第三章第三章 社会管理的社会管理的主体主体社会管理主体的历史变迁社会管理主体的历史变迁封建时代社会管理主体的二元性封建时代社会管理主体的二元性计划经济时代社会管理主体的单一性计划经济时代社会管理主体的单一性市场经济时代社会管理主体的多元化市场经济时代社会管理主体的多元化社会管理主体的结构社会管理主体的结构社会管理多元主体的关系社会管理多元主体的关系社会管理的主体社会管理的主体 社会管理协同主体的诞生社会管理协同主体的诞生国外社会管理主体的变迁国外社会管理主体的变迁中国社会管理主体的生成中国社会管理主体的生成政府与社会的角色设计政府与社会的角色设计社会管理主体之间的博弈与协调社会管理主体之间的

2、博弈与协调2011：“公共焦虑公共焦虑”催生社会管理新思催生社会管理新思路路 o 2011年，雾霾天气击中民众的年，雾霾天气击中民众的“污染焦污染焦虑虑”；食品行业的新国标制订引起人们；食品行业的新国标制订引起人们“食食品安全焦虑品安全焦虑”；“郭美美郭美美”事件和事件和“河南宋河南宋基会基会”事件引发事件引发“公益焦虑公益焦虑”；“限堵令限堵令”与与“出行难出行难”带来带来“拥堵焦虑拥堵焦虑” “公共公共焦虑焦虑”频发折射社会管理之痛。频发折射社会管理之痛。 &“公共焦虑公共焦虑”之痛已经在促使一些领域产生之痛已经在促使一些领域产生新的公共治理思路。新的公共治理思路。“社会管理，说到底是社会

3、管理，说到底是对人的服务。只有让公众真正参与到决策过对人的服务。只有让公众真正参与到决策过程中，他们才能增强对公共决策结果的信任程中，他们才能增强对公共决策结果的信任感，切实认识到自己的权益和责任，既维护感，切实认识到自己的权益和责任，既维护应有的公共利益，也不一味追求自身利益的应有的公共利益，也不一味追求自身利益的最大化，才能真正打消因公共资源、公共空最大化，才能真正打消因公共资源、公共空间使用和分配不合理导致的间使用和分配不合理导致的公共焦虑公共焦虑。”国家行政学院教授国家行政学院教授丁元竹丁元竹说。说。 所谓所谓社会管理主体社会管理主体，就是社会管理活动的，就是社会管理活动的发出者和执行

4、者。社会管理主体既包括在发出者和执行者。社会管理主体既包括在社会管理活动中，承担各类管理任务的政社会管理活动中，承担各类管理任务的政府机构，也包括履行社会管理职能的其他府机构，也包括履行社会管理职能的其他社会组织。一般来说，政府、企业、社会社会组织。一般来说，政府、企业、社会组织以及公民共同构成现代社会管理的主组织以及公民共同构成现代社会管理的主体，各个主体之间相互合作，在利益共享、体，各个主体之间相互合作，在利益共享、信息协调、责任共担的基础上，共同参与信息协调、责任共担的基础上，共同参与社会管理。社会管理。 社会管理的主体是由从事管理工作的社会成社会管理的主体是由从事管理工作的社会成员构成

5、的组织系统。它包括：（员构成的组织系统。它包括：（1）管理人员。）管理人员。有了合格的管理人员，管理主体的其他部分才有有了合格的管理人员，管理主体的其他部分才有活力。（活力。（2）管理机构。只有按一定的形式组成）管理机构。只有按一定的形式组成管理机构，管理人员的作用才能发挥。（管理机构，管理人员的作用才能发挥。（3）管）管理职责。职责是组织的权限。管理权限主要指管理职责。职责是组织的权限。管理权限主要指管理工作中的决策、指挥、执行、检查等职责。理工作中的决策、指挥、执行、检查等职责。（4）管理制度。管理制度规定了对管理人员的）管理制度。管理制度规定了对管理人员的要求，规定了管理机构的构成，还规

6、定了各种层要求，规定了管理机构的构成，还规定了各种层次的管理职责。次的管理职责。 第一节第一节 社会管理主体的历史变迁社会管理主体的历史变迁 o 朝廷（政府）的权力覆盖了社会的每个领域朝廷（政府）的权力覆盖了社会的每个领域，国家与社会的关系始终是统治与被统治，国家与社会的关系始终是统治与被统治，管理与被管理，所谓管理与被管理，所谓“普天之下，莫非王土普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣；率土之滨，莫非王臣”强调的就是皇权的强调的就是皇权的至高无上、没有约束和限制。至高无上、没有约束和限制。o 由于地理的原因，皇权和政府权力并没有完由于地理的原因，皇权和政府权力并没有完全渗透到社会，基层社会，

7、特别是乡村社会全渗透到社会，基层社会，特别是乡村社会具有一定的自主性，社会主要通过民间文化具有一定的自主性，社会主要通过民间文化网络和宗族组织，由地方精英来治理。网络和宗族组织，由地方精英来治理。一、封建时代社会管理主体的二元性一、封建时代社会管理主体的二元性o 一是自主进行村落公共事务的管理。村落范一是自主进行村落公共事务的管理。村落范围内的道路、沟渠、桥梁、教育、医疗、各围内的道路、沟渠、桥梁、教育、医疗、各种文化设施和文化活动，以及秩序的维持在种文化设施和文化活动，以及秩序的维持在很大程度上都有村落自己来实现。很大程度上都有村落自己来实现。o 二是乡村生活的自我帮扶体系。有基于邻里二是乡

8、村生活的自我帮扶体系。有基于邻里熟人关系而结成的换工网络，基于血缘人伦熟人关系而结成的换工网络，基于血缘人伦的帮扶网络，基于宗族责任的对弱势村民的的帮扶网络，基于宗族责任的对弱势村民的救助体系。救助体系。o 三是地方的管理方式，主要是长老和乡绅等三是地方的管理方式，主要是长老和乡绅等乡村精英的非正式治理，即所谓的乡村精英的非正式治理，即所谓的“国权不国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。理，伦理造乡绅。”乡村社会的自主性乡村社会的自主性主要体现在：1. 县行政的治理结构县行政的治理结构 秦到清代，始终以县为基层政区，县行秦到清代，始终

9、以县为基层政区，县行政集财赋、司法、治安、教化为一体，权力政集财赋、司法、治安、教化为一体，权力比较完整，一直是社会管理的主体。比较完整，一直是社会管理的主体。 秦代至明代县署行政人员分为三部分：秦代至明代县署行政人员分为三部分：一为县令、县长、知事、知县等主管人员；一为县令、县长、知事、知县等主管人员；二为县丞、县尉、主簿等佐贰；三为掾、吏二为县丞、县尉、主簿等佐贰；三为掾、吏、佐等掾属和吏员。三者的职能和相互关系、佐等掾属和吏员。三者的职能和相互关系，体现了县行政的治理结构。他们从级别和，体现了县行政的治理结构。他们从级别和职能上大体上相当于现在的县级干部、科级职能上大体上相当于现在的县级

10、干部、科级干部以及科级职员。干部以及科级职员。2. 乡里组织乡里组织 中国古代乡里组织的发展演变经历了两大中国古代乡里组织的发展演变经历了两大阶段。自秦汉至隋唐，以士大夫治其乡之事，阶段。自秦汉至隋唐，以士大夫治其乡之事，乡里组织首领人员属于乡官，乡官具有国家基乡里组织首领人员属于乡官，乡官具有国家基层官员和层官员和“乡大夫乡大夫”的双重性质。至唐代中叶的双重性质。至唐代中叶，开始从乡官制度转变为职役制度。自明代起，开始从乡官制度转变为职役制度。自明代起，里甲兼行赋役与乡村自治职能，此外，还存，里甲兼行赋役与乡村自治职能，此外，还存在以治安为主要职能的保甲组织。在以治安为主要职能的保甲组织。

11、乡村生活实行乡里制行政管理。乡里制度的乡村生活实行乡里制行政管理。乡里制度的宗法性与行政性的高度整合，集中反映了中国古宗法性与行政性的高度整合，集中反映了中国古代社会结构的特殊性。历代乡里制度都是以对全代社会结构的特殊性。历代乡里制度都是以对全体乡村居民进行什伍编制为起点，以体乡村居民进行什伍编制为起点，以“什伍相什伍相保保”、“什伍连坐什伍连坐”为基本组织原则。它拥有按为基本组织原则。它拥有按比户口、宣布教化、督催赋税、摊派力役、维持比户口、宣布教化、督催赋税、摊派力役、维持治安、兼理司法的职权，被称为治安、兼理司法的职权，被称为“治民之基治民之基”。3. 乡绅势力乡绅势力o “父老父老”存

12、在于战国至明清，是与国家相对的存在于战国至明清，是与国家相对的重要的社会势力，以其拥有的经济能力、身份重要的社会势力，以其拥有的经济能力、身份地位、家族势力和个人德行对社会产生重要的地位、家族势力和个人德行对社会产生重要的影响。宋代以后，影响。宋代以后，“父老父老”只是作为国家只是作为国家“恤恤老老”的一种象征而存在，其势力的弱化是因被的一种象征而存在，其势力的弱化是因被一种更为强大的社会势力一种更为强大的社会势力集族权与绅权于集族权与绅权于一身的乡绅所代替。一身的乡绅所代替。o “乡绅乡绅”是是“官官”与与“民民”联系的联系的“中介中介”和和“桥梁桥梁”。乡绅的功能在于：表率乡里；上行。乡绅

13、的功能在于：表率乡里；上行下达，调节官民关系。官府利用乡绅，既容易下达，调节官民关系。官府利用乡绅，既容易取得乡绅的支持，又容易取得百姓的信赖。乡取得乡绅的支持，又容易取得百姓的信赖。乡绅之所以在宋代以后的时期内，成为中国古代绅之所以在宋代以后的时期内，成为中国古代社会管理的主体之一，在于统治阶级对于儒学社会管理的主体之一，在于统治阶级对于儒学的弘扬和倡导。的弘扬和倡导。o 民国时期，为了弥补政府权力在乡村一级的缺民国时期，为了弥补政府权力在乡村一级的缺失，逐渐确立了乡镇政权的地位，试图取代乡失，逐渐确立了乡镇政权的地位，试图取代乡绅成为乡村治理的主体，传统中国绅成为乡村治理的主体，传统中国“

14、皇权不下皇权不下县县”的格局至此得以改变。的格局至此得以改变。 建国后，在城市，逐步建立了以建国后，在城市，逐步建立了以“单位制单位制为主、以街居制为辅为主、以街居制为辅”的管理体制，在农村，的管理体制，在农村，逐步确立人民公社为农村基层政权机关，从而逐步确立人民公社为农村基层政权机关，从而形成了高度一元化的社会管控体制。城镇单位形成了高度一元化的社会管控体制。城镇单位制和农村人民公社体制，具有典型的政治、经制和农村人民公社体制，具有典型的政治、经济与社会三位一体的功能。真正意义上的民间济与社会三位一体的功能。真正意义上的民间组织根本无法立足。组织根本无法立足。 计划体制时期，社会管理意味着以

15、执政计划体制时期，社会管理意味着以执政党和政府为代表的国家力量是社会管理的唯一党和政府为代表的国家力量是社会管理的唯一主体；国家直接面对民众，消解了精英与社会主体；国家直接面对民众，消解了精英与社会组织对国家治理的缓冲作用；国家的社会动员组织对国家治理的缓冲作用；国家的社会动员能力极强，利用全国性的严密组织网络，通过能力极强，利用全国性的严密组织网络，通过国家队民众的总体性控制和参与式动员进行国国家队民众的总体性控制和参与式动员进行国家治理，社会秩序完全依赖于国家控制的力度，家治理，社会秩序完全依赖于国家控制的力度，组织是国家治理的核心支撑力量，而作为另一组织是国家治理的核心支撑力量，而作为另

16、一现代国家治理核心支撑的制度则发育及其缓慢。现代国家治理核心支撑的制度则发育及其缓慢。 随着经济市场化、全球化、社会多元化、随着经济市场化、全球化、社会多元化、社区化的发展，中国的政治经济结构都会发社区化的发展，中国的政治经济结构都会发生明显的变化。以前仅靠中央权威或政府权生明显的变化。以前仅靠中央权威或政府权威，难以有效解决日益增多的社会经济问题，威，难以有效解决日益增多的社会经济问题，只有通过培育更多的社会管理主体，并在相只有通过培育更多的社会管理主体，并在相互之间构建完善的社会协商与互动合作机制，互之间构建完善的社会协商与互动合作机制，才会不断满足人民群众的各种实际需求，有才会不断满足人

17、民群众的各种实际需求，有效解决各类社会问题。效解决各类社会问题。三、市场经济时代社会管理主体的多元化三、市场经济时代社会管理主体的多元化 改革开放之后，在社会领域发展的最显著改革开放之后，在社会领域发展的最显著的特点，是社会组织的发展壮大，逐渐成为社的特点，是社会组织的发展壮大，逐渐成为社会管理的主体之一。社会组织承担着社会组织会管理的主体之一。社会组织承担着社会组织功能，社会管理功能，利益聚集、表达和实现功能，社会管理功能，利益聚集、表达和实现功能。功能。三、市场经济时代社会管理主体的多元化三、市场经济时代社会管理主体的多元化o 公众参与也随着市场经济体制的确立逐步普及公众参与也随着市场经济

18、体制的确立逐步普及开来。在现实生活中，公众参与一般表现为通开来。在现实生活中，公众参与一般表现为通过投票、协商等方式对共同面对或共同感兴趣过投票、协商等方式对共同面对或共同感兴趣的问题产生影响的过程。公民参与能够提高政的问题产生影响的过程。公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力，增进政府与公民治系统的代表性和回应能力，增进政府与公民之间的相互了解和信任，增进政治团结和社区之间的相互了解和信任，增进政治团结和社区整合，促进政府政策制定和执行的合法化，发整合，促进政府政策制定和执行的合法化，发展公民个人的思想感情与行动力量。展公民个人的思想感情与行动力量。三、市场经济时代社会管理主体的多元化三

19、、市场经济时代社会管理主体的多元化o 企业也在社会管理中发挥了巨大的作用。在社企业也在社会管理中发挥了巨大的作用。在社会管理中，企业的行为不仅需要政府的引导和会管理中，企业的行为不仅需要政府的引导和社会的监督，也需要企业自身树立公共利益的社会的监督，也需要企业自身树立公共利益的观念。首先，企业为了解决自身生产活动产生观念。首先，企业为了解决自身生产活动产生的外部性，寻求与政府、社会组织以及受此种的外部性，寻求与政府、社会组织以及受此种外部性影响的公民群体的合作，以寻求解决外外部性影响的公民群体的合作，以寻求解决外部性问题的途径；其次，发展成熟的企业依托部性问题的途径；其次，发展成熟的企业依托其

20、拥有的资源，积极参与社会公益事业，以回其拥有的资源，积极参与社会公益事业，以回报社会，同时，也间接地提升企业的影响力和报社会，同时，也间接地提升企业的影响力和社会形象。社会形象。三、市场经济时代社会管理主体的多元化三、市场经济时代社会管理主体的多元化四、社会管理协同主体的发展四、社会管理协同主体的发展 &新社会组织是社会管理协同主体的主要构成部新社会组织是社会管理协同主体的主要构成部分。新社会组织指人们为实现特定社会目标，分。新社会组织指人们为实现特定社会目标，执行一定的社会职能，并根据一定的程序和规执行一定的社会职能，并根据一定的程序和规章相互协作、共同活动的社会群体。章相互协作、共同活动的

21、社会群体。&新社会组织的存在，承担着劳动者、居民、公民新社会组织的存在，承担着劳动者、居民、公民与政府和社会的联系和纽带的功能和作用，承担与政府和社会的联系和纽带的功能和作用，承担着劳动者与企事业单位的平衡权益的功能和作用，着劳动者与企事业单位的平衡权益的功能和作用，起着社会稳定器和缓冲器的作用，其作用和功能起着社会稳定器和缓冲器的作用，其作用和功能是政府组织无法替代的。新社会组织作为社会自是政府组织无法替代的。新社会组织作为社会自我管理的主体，在现代社会中，已经成为市场配我管理的主体，在现代社会中，已经成为市场配置资源方式的有益补充，成为政府凝聚社会资源、置资源方式的有益补充，成为政府凝聚社

22、会资源、提供社会服务的有力帮手。提供社会服务的有力帮手。新社会组织主要由以下几部分构成新社会组织主要由以下几部分构成 1. 社会团体社会团体2. 民办非企业单位民办非企业单位 3. 基金会基金会 4. 社区社会组织社区社会组织 5. 市场中介机构市场中介机构 2001-2010年社会组织发展总体概况年社会组织发展总体概况 年份年份发展情况发展情况20012002200200420052006 2007 2008 2009 2010总量（万总量（万个）个）21.124.425.82831.535.438.741.443.144社会团体社会团体（万（万个）个）12.913.313.71516.81

23、9.221.22323.924.3民办非企民办非企业单业单位位（万（万个）个）8.211.112.113.314.616.117.418.21919.5基金会基金会（个）（个）NANANA8929751144 1340 1597 1843 2168 第二节第二节 社会管理主体的结构社会管理主体的结构 o 1. 自由竞争市场经济时期的社会管理主体。自由竞争市场经济时期的社会管理主体。以亚以亚当当斯密主张经济自由主义。政府应该做好：保护斯密主张经济自由主义。政府应该做好：保护国家安全、维护法律及提供必要的公共服务，除国家安全、维护法律及提供必要的公共服务，除此之外的领域，政府都不应该干涉。此之外的

24、领域，政府都不应该干涉。 o 2. 混合经济时期的社会管理主体。混合经济时期的社会管理主体。到到20世纪世纪30年代的大萧条时期，以凯恩斯主义为标志，政府年代的大萧条时期，以凯恩斯主义为标志，政府力量对社会事务的干预达到了近现代史上的第一力量对社会事务的干预达到了近现代史上的第一次高峰。次高峰。 o 3. 全球化市场经济时期的社会管理主体。全球化市场经济时期的社会管理主体。政府与政府与社会组织在社会管理中都扮演重要角色，西方出社会组织在社会管理中都扮演重要角色，西方出现了小政府大社会的社会管理主体结构。现了小政府大社会的社会管理主体结构。一、国外社会管理主体的变迁一、国外社会管理主体的变迁二、

25、中国社会管理主体的生成二、中国社会管理主体的生成 o 党的十六届四中全会明确提出党的十六届四中全会明确提出“加强社会建加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。管理格局。” 建立健全党委领导、政府负责、社会协同、建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作格局公众参与的工作格局 o 宝安人口计生局开展情暖四方

26、劳务工宝安人口计生局开展情暖四方劳务工关爱行动。关爱行动。 宝安区人口计生宣传服务义工队到宝安区人口计生宣传服务义工队到松岗街道汽车站为返乡劳务工送行。松岗街道汽车站为返乡劳务工送行。第三节第三节 社会管理多元主体之间的关系社会管理多元主体之间的关系 1. 政府与社会的关系政府与社会的关系 （1）强社会）强社会弱国家弱国家 （2）强社会）强社会强国家强国家2. 社会管理主体的角色定位社会管理主体的角色定位 （1）政府在社会管理中的角色定位）政府在社会管理中的角色定位 （2）企业在社会管理中的角色定位）企业在社会管理中的角色定位 （3）社会组织在社会管理中的角色定位）社会组织在社会管理中的角色定

27、位 （4）公众在社会管理中的角色定位（利益诉求的表）公众在社会管理中的角色定位（利益诉求的表达、公共政策的制定、社区自治和村民自治。达、公共政策的制定、社区自治和村民自治。 ） 一、政府与社会的角色设计一、政府与社会的角色设计 第三节第三节 社会管理多元主体之间的关系社会管理多元主体之间的关系 1. 政府与社会的关系政府与社会的关系 （1）强社会）强社会弱国家。弱国家。在西方政治理论中，保守自由主义以及多元主义都强调一种“强社会弱国家”的社会管理理念，坚持消极国家观，主张社会自治和自由市场。 一、政府与社会的角色设计一、政府与社会的角色设计 （2）强社会）强社会强国家。强国家。现代意义上的强国

28、家以拥有一个强大而有效的政府为标志，是一个制度健全、职能适中、经济富裕、社会凝聚力强、国际影响力大、文化教育发达、高度民主、文明的法治国家。强社会以拥有发达的市场经济和民间组织为标志，是一个自主性强、组织化程度高、社会服务能力强、具有创新活力、对国家政治生活参与程度高、富裕、和谐、民主的法治社会。2. 社会管理主体的角色定位社会管理主体的角色定位 （1）政府在社会管理中的角色定位。）政府在社会管理中的角色定位。在中国政府职在中国政府职能结构中，公共管理职能主要表现在社会的公共能结构中，公共管理职能主要表现在社会的公共领域。即在经济方面，政府作为公共权力的代表，领域。即在经济方面，政府作为公共权

29、力的代表，对影响社会全体公众的经济环境进行调整和管理，对影响社会全体公众的经济环境进行调整和管理，促进社会经济的发展和进步，提高社会生产力和促进社会经济的发展和进步，提高社会生产力和人民生活水平，人民生活水平， 提高国家的综合国力；在社会方提高国家的综合国力；在社会方面，则要减缓社会矛盾和紧张，护社会的稳定和面，则要减缓社会矛盾和紧张，护社会的稳定和秩序，发展社会文化视野，促进社会整体协调发秩序，发展社会文化视野，促进社会整体协调发展，提高社会精神文明水平。展，提高社会精神文明水平。 （2）企业在社会管理中的角色定位。企业在社会）企业在社会管理中的角色定位。企业在社会管理中的作用，可以简单概括

30、为：第一，企业是管理中的作用，可以简单概括为：第一，企业是一种盈利性组织，按照市场经济规则的要求，产一种盈利性组织，按照市场经济规则的要求，产生满足社会需求的产品是企业的基本职能；第二，生满足社会需求的产品是企业的基本职能；第二，企业在从事生产经济活动的同时，需要履行企业企业在从事生产经济活动的同时，需要履行企业社会责任，在环境保护、员工福利、社区建设等社会责任，在环境保护、员工福利、社区建设等领域发挥企业的作用。领域发挥企业的作用。 （3）社会组织在社会管理中的角色定位。中国非）社会组织在社会管理中的角色定位。中国非政府组织基本定位应体现在以下三个方面。一是政府组织基本定位应体现在以下三个方

31、面。一是作为社会管理主体的定位。利益多元化必然出现作为社会管理主体的定位。利益多元化必然出现多元化的社会角色，应该依靠非政府组织的自治多元化的社会角色，应该依靠非政府组织的自治方式来协助社会管理的有效进行。二是作为社会方式来协助社会管理的有效进行。二是作为社会管理过程的定位。管理是一种自觉的控制过程，管理过程的定位。管理是一种自觉的控制过程，非政府组织对社会管理作用的发挥，首先应该体非政府组织对社会管理作用的发挥，首先应该体现在过程的不间断上，在永续的过程中行使社会现在过程的不间断上，在永续的过程中行使社会管理职能。三是作为社会管理监督系统的定位。管理职能。三是作为社会管理监督系统的定位。非政府组织既是监督者又是被监督者。非政府组织既是监督者又是被监督者。 （4）公众在社会管理中的角色定位。）公众在社会管理中的角色定位。公众在社会管公众在社会管理中的角色包括理中的角色包括利益诉求的表达、公共政策的制定、利益诉求的表达、公共政策的制定、社区自治和村民自治。社区自治和村民自治。 二、社会管理主体之间的博弈与协调二、社会管理主体之间的博弈与协调