国际能源投融资政策比较分析

1、国际能源投融资政策比较研究1.引言能源是一个国家经济发展极其重要的动力，其中石油、天然气、煤等化石能源更是推动了整个人类文明向前发展。除了传统的化石能源，新能源因其清洁、可再生等特点，更符合可持续发展的要求，也越来越受到各国的重视。由于不同能源在世界各地分布不均，各国能源消费结构也各不相同，在新的政治经济条件下，为了实现自身的能源安全，各国纷纷出台了很多能源政策，本文通过对世界主要经济体的能源投融资政策进行研究，结合我国现有的能源投融资政策，对我国未来的能源投融资政策提出建议。目前，对国际能源投融资政策方面的研究比较少，主要为整体的能源政策研究，而且侧重于单个国家或经济体的能源政策研究，通过对

2、比多个国家能源政策的研究极少。“能源投融资体制改革和政策研究”课题组曾发表了一篇能源投融资体制改革和政策研究的文章，针对我国现有能源投融资政策存在的一些问题提出建议，但该文章发表于2006年，现在已2013年，我国的政策也发生了很多变化，该文章对目前的形势指导意义大减。另一篇着力于能源投融资政策的文章是吴杰的我国可再生能源投融资研究，该文章分析了在全球投资环境下，我国可再生能源的投融资现状、主要障碍，并给出了建议，与能源投融资体制改革和政策研究相同的是该文章也是发表于2006年，相对较早。在最近几年的研究中，2011年姚梦媛的中国新能源和可再生能源发展政策研究基于政策工具的视角，对比了欧盟、美

3、国、日本、印度和中国的新能源及可再生能源政策，从法律、经济和信息三个维度进行分析，分析面较广，但对投融资政策分析较少。2011年金燕的国际能源合作研究：中国与拉美合作案例分析，重点研究了中国与拉美油气资源的合作模式，讨论了国际能源合作模式给中国带来的机遇和风险，但对其他资源及其他国家的能源政策分析较少。除此之外，还有中美新能源政策对比与合作研究、俄罗斯能源安全战略研究、欧洲联盟能源政策分析、日本新能源产业政策分析等文章，大多研究某一国家的能源政策，对投融资政策提及较少。本文专门针对国际投融资政策，通过对主要经济体投融资政策的比较，分析各国能源战略和经济动向，为我国的能源投融资政策提供借鉴，以更

4、好的保障我国的能源安全和实现经济的稳定持续发展。2.主要经济体投融资政策2.1美国2005年8月，布什总统签署了2005国家能源政策法。其中规定从2005年起，美国开始实施光伏投资税减免政策。2007年国会又通过美国能源独立及安全法，规定到2025年时清洁能源技术和能源效率技术的投资规模将达到1900亿美元，其中900亿美元投入到能源效率和可再生能源领域。奥巴马政府上台后迅速促成了2009年恢复与再投资法的通过，规定将划拨约500亿美元用来开发绿色能源和提高能效。2009年6月，众议院通过了美国清洁能源安全法，奥巴马提出从2011年起，除国家安全、医疗和社会保障以外的政府开支将被冻结3年，但将

5、继续在新能源、教育和基础设施等方面增加投资。“美国复兴与再投资计划”，准备在3年内让美国可再生能源的产量倍增，计划在未来10年内投资1500亿美元进行新能源开发，奥巴马提出，未来三年内把新能源产量增加一倍，2012年全国发电量的10%将来自新能源，2025年增至25%；未来10年投资1500亿美元用于太阳能、风能、生物质能及其他新能源项目的研发和推广；以煤炭、石油为代表的传统能源储量相对有限，因此在坚持鼓励和扩大天然气开采的同时，须稳定煤炭的利用水平，限制石油开采的规模，将在煤炭、碳捕捉分离技术等方面投入50亿美元，并表示今后将减小煤炭在发电中的比重。下图为美国2004年到2011年主要能源的

6、消费情况，包括煤、石油、天然气、石油和可再生能源，通过美国历年能源投融资政策的实施，可再生能源比重有所上升，但化石能源消费仍然占主导。 千兆英热单位年份 煤 天然气 石油 可再生能源图2.1 美国1949-2011年主要能源消费2.2俄罗斯化石能源方面，外商投资企业到俄进行矿业投资，外商投资项目，俄方的装备不少于70%，工人不少于80%。外商投资者要在当地注册分公司或办事处。合理分配和掌握从国际金融组织得到的对石油天然气综合体数目可观的贷款，对这些贷款的使用制定最佳计划方案。2012年，普京访华，俄罗斯外贸银行与中国国家开发银行将正式签署关于中方投资15亿美元的贷款协议，以启动俄联合铝业公司(

7、Rusal)泰舍特铝厂一期工程。在新能源方面，鼓励投资，首先是大力吸收外国投资，同外国人建立合资企业，向外国伙伴提供某些产地的开采许可证，使其用所生产的一部分产品作为租金，也可采取其他方式引进外资，以利于油气综合体的发展。可再生能源方面，建立有效机制，支持再生能源利用项目投资。2020年前俄罗斯能源战略，明确提出国家支持对能源领域进行投资的原则，吸引外部资金进入国内并创造更多的就业岗位。2.3日本化石能源方面，日本加强对海外煤炭开发事业的援助,通过政府间贷款以及无偿援助等方式,帮助煤炭供应国开发煤炭；在日本矿藏贫乏的稀有金属方面，日本就已经计划投资20多亿美元用于可替代稀有金属材料的研究上。新

8、能源及可再生能源方面，日本从上世纪末开始就进行了一系列举措。表2.1日本新能源及可再生能源投融资政策年份项目具体措施1992年新阳光计划每年拨款570 亿日元1997年关于新能源利用等的促进的特别措施法设立专门机构提供低息贷款及保证，对进行新能源引进的事业者进行支援，对环境协调性能源供给设施进行补助，进行新能源发电实地试验补助。2003年开发太阳能技术投资135.52亿日元开发燃料电池技术拨款307亿日元鼓励从事能源事业的公司发放奖励性补助金鼓励非营利性组织从事新能源事业提供1.1亿日元地方公共团体发放专项补助金2.33亿日元用户家庭每年度9万日元直接补助2009年新能源产业经济刺激计划投资1

9、540亿美元，用在太阳能方面的支出高达160亿美元。2012年可再生能源激励政策太阳能补贴政策日本清洁能源部门有望得到数十亿美元的投资金额。2.4欧盟欧盟的能源投融资政策主要体现在新能源和可再生能源上。欧盟委员会2007年1月10日出台新能源政策提案，主张“开源节流”，在大力发展风力、潮汐和生物燃料等可再生能源发电的同时，提案提出了专门的“可再生能源路线图”，提议在未来6年内增加约10亿欧元的科研投入，进一步推广可再生能源，到2020年使可再生能源在总能源消耗中占20。欧盟促进可再生能源发展的计划主要有：“5年能源发展框架计划”旨在促进RES的技术进步和技术发展，19982002年共拨款10.

10、42亿欧元；“ALTENER计划”旨在克服RES技术发展中的中试与商业化之间的技术障碍，1998-2002年共拨款7400万欧元；“地区政策和结构调整基金”欧盟在资助地区发展的资金中，要求有一部分用于发展RES，20002003年地E发展政策中用于RES发展的资金共达4.87亿欧元。欧盟所有成员国都对可再生能源的生产实行优惠政策，不同之处在于所实行的优惠政策的类型不同以及优惠程度不同。有11个国家对RES发电实行优惠定价；9个国家对RES发电企业同时实行投资补贴和税收减免，另有1个国家实行投资补贴；4个国家实行RES发电配额比例制度；2个国家实行招投标制度。欧盟国家出台了多种补贴政策予以扶持，

11、欧盟国家普遍动用补贴手段予以扶持，补贴方式大致可以划分为两类。其中，一类是价格支持，最典型的例子就是德国率先推行的上网固定电价制度。另一类是数量要求，即规定电力供应商必须保证其一定比例的电能来自可再生能源。除了价格支持和数量要求这两种主要方式外，欧盟国家还通过税收减免和贷款优惠，甚至是直接的现金补助等财政手段促进新能源产业的发展。2009年10月，欧盟委员会建议欧盟在未来10年内增加500亿欧元专门用于低碳技术研发。欧盟委员2011年出台新的能源战略能源2020，提出未来十年需要在基础设施等领域投资1万亿欧元，以满足欧盟能源需求。对于能源技术的投入，欧盟第七框架计划中能源专题领域2012年项目

12、资助方向有更详细的体现。表2.2 欧盟第七框架计划能源领域2012年项目资助领域招标主体可再生能源发电太阳能光伏可靠、经济高性能光伏系统智能多功能光伏组件示范风能创新型海上风能转化系统降低多兆瓦级风力涡轮机疲劳负载与改进可靠性的创新设计示范聚光型太阳能热发电（CSP）太阳能热发电碟式系统研究、开发与测试CSP与其他能源复合发电海洋能首个海洋能园区示范交叉问题低温范围发电可再生燃料第二代生物燃料微藻或大型海藻制生物燃料先进可持续航空生物燃料的开发与测试预商业化工业规模木质纤维素乙醇示范厂开发新的或改进型木质纤维素生物质收集、存储和运输的物流系统可再生能源供暖制冷中低温太阳能热利用中温（100C2

13、50C）太阳能集热器研究与开发碳捕获与封存碳封存CO2地址封存大规模中试测试CO2数量对运输和封存行为的影响CCS与洁净煤交叉领域整体零排放解决方案发电技术先进燃烧后捕获工艺与化石燃料电站集成的中试规模示范新兴和新型燃烧技术的中试规模示范和集成交叉于监管问题零排放能源生产领域利益相关方行动协调支持智能能源网络开发交互配送能源网络将不同分布式来源集成到配电网络通过使用智能配电强化电网在主动需求和电力供应系统效率方面使参与消费侧智能化泛欧洲能源网络规划欧洲电力告诉公路，确保可靠传输可再生能源电力和泛欧市场一体化交叉问题与技术智能计量基础设施和数据处理国家性研发和示范项目网络化推动部署安全的固定式电

14、池智能电网领域利益相关方行动的协调支持能效与节能制造业与建筑业中的能源高效利用下一代热泵技术智能城市与社区城市规划的战略可持续性规划与筛选大规模城市区域供热制冷系统城市或地区的近零能耗建筑翻修示范横向计划行动ERANET欧洲生物能产业倡议生物能示范实施欧洲太阳能产业倡议其他横向行动为了新兴技术2.5中国中国的能源政策（2012）、十二五能源规划指出我国要全面推进能源节约，大力发展新能源和可再生能源，推动化石能源清洁发展，提高能源普遍服务水平，加快推进能源科技进步，深化能源体制改革，加强能源国际合作。下图为我国2005年到2012年可再生能源利用情况，可以看出随着我国政策的支持，可再生能源利用越

15、来越多。图2.2 中国2005-2012年可再生能源利用情况围绕以上方针，我国能源的投资政策主要体现有以下几个方面。可再生能源中长期发展规划要求在2020前总投资2万亿，重点是水能、生物质能、风能和太阳能，政府将采取强制性市场份额、优惠电价和费用分摊、资金支持和税收优惠、建立产业服务体等政策和措施，积极支持可再生能源的技术进步、产业发展和开发利用。初步测算，“十二五”期间，全国能源领域总投资预计将达到13.5万亿元，鼓励能源投资多元化，鼓励民营和社会资本进入节能环保产业，进一步放宽能源投融资准入限制，鼓励民间资本进入法律法规未明确禁入的能源领域，鼓励境外资本依照法律法规和外商投资产业政策参与能

16、源领域投资，推进电网、油气管网等基础设施投资多元化。石化能源方面，以煤层气、页岩气、页岩油等矿种区块招标为突破口，允许符合条件的非国有资本进入，推动形成竞争性开发机制。规范流通市场秩序，稳步推进石油分销市场开放。关于我国能源的融资政策方面，目前主要体现为国家将拓宽企业投融资渠道，提高能源企业直接融资比重，并进一步放宽能源投融资准入限制，推进投资多元化。能源发展“十二五”规划提出，加强信贷政策和能源产业政策的衔接配合。创新金融产品和服务，为能源投资多元化提供便利。其中不同的主体在融资上进行了不同的措施。央行按照党中央、国务院节能减排工作的总体部署和指标要求，紧密结合实际，大胆引进合同能源管理模式

17、，大量商业银行推出合同能源管理融资标准化产品。发布2013年第二季度中国货币政策执行报告，限制对污染和能源密集型行业的贷款，进一步优化金融资源配置，盘活存量，优化增量，整合金融资源支持小微企业发展。国家开发银行进行新能源贷款，一直支持电力工业发展，关注新能源与可再生能源的开发利用，向并网风力发电场提供资金支持。提供技术援助贷款、软贷款、短期及中长期贷款等贷款品种，还提供投标保函、付款保函、信用证等金融服务。国家进出口银行签订“君子协定”为可再生能源提供融资。以多种方式支持可再生能源（出口卖方信贷业务、出口买方信贷业务、中国政府对外优惠贷款业务、外国政府贷款转贷业务、筹融资业务、代客外汇资金交易

18、业务、对外担保业务、结算业务、企业存款业务）北京银行、交通银行开通碳贷通（节能项目贷款）、碳险通（节能项目保险）等项目为我国节能项目提供融资。随着我国能源投融资政策的深入实施，在我国重要的电力领域，可再生能源占有越来越的比重。图2.3 中国2005-2012年可再生能源发电情况3.主要经济体投融资政策比较3.1相同点（1）都重视发展新能源和可再生能源。随着经济发展理念的发展，绿色、可持续发展成为主流意识，而新能源和可再生能源清洁、环保、可再生，成为各国重点扶持的能源。从世界主要经济体的能源投融资政策看，对新能源和可再生能源的资金投放力度都很大，加大对新能源技术开发的投资，并在发电领域等逐步扩大

19、新能源和可再生能源比重。美国2005国家能源政策法、美国能源独立及安全法、“美国复兴与再投资计划”等都规定了对新能源和可再生能源的投资；日本从上世纪末就开始支持发展新能源，每年在太阳能上都会投资几百亿日元；欧盟的“5年能源发展框架计划”、 能源2020等对新能源和可再生能源的投资力度达上亿欧元。下图为2004年到2009年全球可再生能源投资额情况，整体呈上升趋势。图3.1 2004-2009年全球可再生能源投资额趋势（2）财政直接投资为主，但鼓励投资多样化。无论是美国、俄罗斯、日本，还是欧盟，其能源投资政策中主要还是财政直接投资，以财政拨款、补贴的形式呈现，但各经济体都大力鼓励民资和外资进入，

20、实现投资多样化。俄罗斯建立有效机制，支持再生能源利用项目投资，大力吸收外国投资，同外国人建立合资企业；美国提供贷款担保，日本、欧盟纷纷加强国际能源合作，进行能源外交，吸引外资，以实现投资多样化。（3）融资仍以贷款为主，但鼓励企业直接融资。在能源融资政策方面，各经济体以中央银行和商业银行的贷款为主，为了拓宽企业的资金来源，鼓励企业直接融资，通过发债、发股等方式融资，扩大中小企业融资渠道。2012年，普京访华，俄罗斯外贸银行与中国国家开发银行将正式签署关于中方投资15亿美元的贷款协议，以启动俄联合铝业公司(Rusal)泰舍特铝厂一期工程；日本加强对海外煤炭开发事业的援助,通过政府间贷款以及无偿援助

21、等方式,帮助煤炭供应国开发煤炭。制定关于新能源利用等的促进的特别措施法，设立专门机构提供低息贷款及保证，对进行新能源引进的事业者进行支援。（4）将经济、政治、外交手段结合起来，寻求国际合作。世界各经济体能源储量和消费结构各不相同，仅凭自身能源难以维持发展，于是能源合作成为各国的一致选择。国际能源合作包括能源技术开发、能源企业投融资、技术人员交流、能源进出口协议等。美国扩大在中东、加拿大、拉美、非洲、中亚的石油力量，与俄罗斯合作，墨西哥湾石油开采等，实现石油来源多元化；日本稳定石油进口，加强同产油国的联系，进口多元化，提升本国石油产业竞争力，保护环境；欧盟与非洲各国在新能源领域加强合作。3.2不

22、同点（1）各地区能源状况不一样，对能源的侧重就不一样。美国能源相对丰富，矿产资源、农林资源丰富，新能源条件较好，在美国的能源消费中，石油、天然气、煤依然占主体，新能源中侧重风力、太阳能、水电、核电；俄罗斯自然资源相当丰富，俄罗斯侧重对地下资源的控制，同时也越来越重视清洁能源的发展；日本自然资源匮乏，对外依赖性大，但日本非常重视新能源的开发，尤其是太阳能资源，出台了一系列支持太阳能开发的投融资政策；欧盟是第二大能源消费区，然而自身能源供给却远远不够，对化石能源依赖度高，同时新能源的比重也在逐渐增加，其中对风能发电扶持力度较大，特别是在丹麦、德国、西班牙。图3.2 全球可再生能源发电贡献情况（2）

23、对同一能源的扶持力度不同。各国除了对不同能源有侧重外，对同一能源的扶持力度也不相同。以新能源为例，日本能源缺乏，在新能源上扶持力度很大，通过“新阳光计划”、关于新能源利用等的促进的特别措施法等每年对新能源投入几百亿日元，且长线投入，对新能源技术开发、新能源企业下重金投入；欧盟每年对新能源的投入也上亿欧元；美国更是充分认识到新能源对未来世界能源格局的影响，奥巴马上台后一直坚持扶持新能源和可再生能源；而俄罗斯相对而言，对新能源扶持力度显得较弱。（3）由于国家地理政治环境等不同，使得国际合作对象不同，能源来源渠道不同。不同的国家利益使得各国合作对象不同，其能源来源渠道也就不同。美国与中东、加拿大、拉

24、美、非洲、中亚的合作紧密，同时积极与能源丰富的俄罗斯合作，同中国发展友好关系，就进在墨西哥湾开采石油，努力实现石油多样化；日本与美国合作开展偏远岛地区的智能电网示范项目，及合作研究核能材料和核辐射问题，与欧盟联合研发高效聚光型太阳电池，与俄罗斯合作进口电力，与中国合作引进建筑管理系统；欧盟与俄罗斯进行管道合作，与非洲加强在新能源领域的合作，与中国环境合作，与中东地中海国家进行石油合作。（4）各地区能源政策实施后效果不同。尽管各国都重视新能源，对其进行大力扶持，但各国基础不同、力度不同，使得各国能源政策实施后的效果也不同。美国和日本的效果相对更好，目前美国五分之二的电能来源于清洁能源，水力发电在

25、2009年占美国发电量的7%，生物质、风能、地热发电约占美国发电量中的1%。日本新能源发电比重有望2030年达到50%。欧盟太阳能发电有望2020年到达欧盟发电量的15%，风力发电达到20%。 图3.3 各国可再生能源发电情况4.对我国能源政策的启示（1）高度重视新能源与可再生能源，加大扶持力度。世界主要经济体的投融资政策从一定程度上反映了类来能源格局，我国要紧跟时代潮流，大力发展新能源和可再生能源，在未来世界能源体系中占领重要地位。我国现行的能源投融资政策已经注意到新能源与可再生能源的重要性，中国的能源政策（2012）、十二五能源规划等指出我国要全面推进能源节约，大力发展新能源和可再生能源，十八届三中全会支出进行生态文明体制建设，也将加大清洁能源的推行。尽管已开始重视，但我国的扶持力度与欧美等国家相比，力度还是偏小，应结合我国国情，适度加大扶持力度，保持经济与环境的良性发展。（2）投资多样化与融资多样化。我国能源投资仍以国家投资为主，主要采取强制性市场份额、优惠电价和费用分摊、资金支持和税收优惠、建立产业服务体等政策和措施，同时也鼓励民间资本进入法律法规未明确禁入的能源领域，鼓励境外资本依照法律法规和外商投资产业政策参与能源领域投资，推进电网、油气管网等基础设施投资多元化。在融资方面，主要以间接融资为主，通