江西农村剩存贫困问题调查

1、 江西农村剩存贫困问题调查 党的十八大提出“到2020年实现全面建成小康社会”宏伟目标，我省提出“加快建设富裕和谐秀美江西，与全国同步实现全面小康社会”的坚定决心。但是，由于城乡二元结构的长期存在，农村贫困问题一直是制约我省乃至全国经济社会发展和全面建成小康社会的重要因素。据统计，今年年初全国农村仍有剩存贫困人口近1亿人，主要分布在“老少边穷”地区。经个人研究发现，农村贫困人口自身素质、扶贫资源传递和自然生态的低质化发展是制约我国农村经济社会持续协调发展，使贫困人口陷入“贫困脱贫返贫” 怪圈的三大主要因素。因此，我们必须及时扭转传统的扶贫方式，创新扶贫思路，充分整合专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫

2、资金，努力盘活文化教育扶贫、科技扶贫、产业扶贫、生态移民扶贫等资源，全面推进贫困地区各项事业的全面协调可持续发展，促进扶贫方式由“输血式”向“造血式”转变，为我省实现与全国同步小康的目标奠定基础。 一、我省农村剩存贫困问题的现状分析 二、我省农村贫困致因的“三维”透视（一）贫困人口自身发展的低质化（二）扶贫资源传递与发展的低质化（三）自然生态发展的低质化三、我省农村反贫困战略选择（一）统筹经济与社会，推进扶贫资源一体化（二）统筹人口与就业，推进人力资源开发一体化（三）统筹生态与发展，推进生态扶贫一体化核心内容核心内容 全省现有国家扶贫重点县21个，国定特困片区县17个，省定特困片区县8个，中央

3、苏区县25个，省级扶持贫困村3400个。按照年家庭人均收入2300元的扶贫标准，全省有农村贫困人口438万，贫困率为12.59%，其中，赣南地区贫困率最高，达24.97%，其次是吉安、九江、上饶和抚州地区，其贫困率均在10%以上（详见表1）。全省农村贫困人口以点状分布为主，“点、线、片”同时并存，主要集中在38个原中央苏区和罗霄山脉特困片区、省定特困区（详见分布图1、2）。 一、我省农村剩存贫困问题的现状分析一、我省农村剩存贫困问题的现状分析表1：全省各地市区域贫困状况 区域区域贫困人口（人）贫困人口（人）贫困率贫困率特困县（个）特困县（个）赣州179181124.97%15吉安5979001

4、5.59%11九江45342212.18%2上饶68760011.35%4抚州31640010.38%5萍乡908236.39%1鹰潭432785.25%0宜春2134005.17%0景德镇515545.02%0南昌1056843.78%0新余281753.73%0总计总计438004712.59%38图1：全省贫困人口区域分布情况图2：全省38个国定、省定中央苏区和特困片区县分布图 图3：新余市农村贫困人口区域分布情况图4：新余市农村贫困人口区域分布情况 随着扶贫开发工作的不断深入，我省农村贫困人口的分布越来越分散，呈现出以点状分布为主，“点、线、片”同时并存的局面，扶贫难度越来越大，减贫速

5、度放缓，出现了脱贫与返贫同时并存，收入型、人文型与生态型贫困叠加的现象。此外，长期以来，我们一直遵循政府主导型的扶贫思路，扶贫标准相对较低，贫困对象瞄准机制不够健全，造成扶贫资源被挤占，扶贫效率不高。在扶贫方式上重资金的单向输入轻资源的开发再造，重外部供给轻内部激励，重脱贫数量轻脱贫质量。这在很大程度上弱化了贫困人口脱贫致富的主动性和积极性，淡化了贫困人口自身积累和发展能力提升、扶贫资源整合及传递效率、自然生态的可持续发展等关键要素，导致贫困户“等、靠、要”思想严重，扶贫资源被分散化、输血不造血、扶贫不扶智、重“公平”轻“效率等问题还较为普遍，这些问题已成为制约我省扶贫攻坚和振兴发展的顽疾。

6、自从国家把支持赣南等原中央苏区振兴发展上升为国家重大战略以来，我省坚持以原中央苏区和罗霄山脉特困片区、省定特困区为重点突破口，以县（区、市）为基础，以搬迁扶贫、就业扶贫、结对扶贫、产业扶贫、企业扶贫等为主要方式，制定并出台了罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划，重点支持特困片区和中央苏区实施扶贫攻坚。根据现有政策规定，中央对苏区实行大开发政策，进一步加大中央财政对苏区振兴发展的财力补助和扶贫资金投入力度。省财政每年对38个国定、省定特困片区和中央苏区县投入1000万元扶贫资金，对每个重点贫困村安排财政扶贫资金50万元以上，重点帮助改善基本生产生活条件。 我省农村贫困与返贫的致因具有多维性，它因研究

7、角度的不同而各异，从纵向角度上看，贫困的形成既包括历史性因素又包括现实性因素；从横向角度上看，既包括外部环境的制约因素又包括内部机制的效用因素；从宏观角度上看，既包括经济系统因素、政治制度因素又包括社会系统因素；从微观角度上看，既包括贫困人口自身的内生性因素，又包括扶贫资源及制度的外生性因素，还包括人口与自然的协调性因素，等等。其中，微观层面三大因素的低质化发展是致使我省贫困村和贫困人口长期陷入贫困怪圈、无法摆脱贫困陷阱的主要因素，使“因灾致贫、因病致贫、因教致贫、因房致贫”等现象普遍存在。它们与农村贫困及返贫之间存在着内在的因果逻辑（见图5）。 二、我省农村贫困致因的二、我省农村贫困致因的“

8、三维三维”透视透视图5：农村贫困人口、扶贫资源、自然生态与贫困及返贫的因果逻辑反馈回路扶贫制度不完善扶贫资源短缺社会保障体系滞后扶贫资源发展低质化贫困人口膨胀贫困人口自身发展低质化贫困人口素质低返 贫贫 困自然生态发展低质化自然生态脆弱生态保护机制不健全自然生态破坏 内部因素外部因素外部因素 人力资本理论认为，在资源环境承载力和生产生活资料既定的条件下，贫困人口的膨胀（超生多生）会加大人们对资源的需求量，引起资源供给不足，破坏生态环境，恶化人与自然的关系，进而导致农业生产力下降，粮食减产，生存压力进一步加大。农民为了扩大农业生产、维持基本生计，只能选择增加农业劳动力（超生多生）；而在收入水平既

9、定的情况下，劳动力的增加必将进一步降低农民的积累水平，影响现有资金的分配，挤占物力和人力资本投资的资金，进而阻碍人口素质的提升，限制人的全面发展，最终导致贫困人口自身得不到持续发展而陷入贫困及返贫的恶性循环之中。（见图6）（一）农村贫困人口自身发展的低质化（一）农村贫困人口自身发展的低质化图6：农村贫困人口低质化发展与贫困及返贫因果逻辑反馈回路贫 困代际传递资源供给不足人力资本投资不足人口素质低下资源环境破坏粮食产量下降增加劳动力贫返 据中国人口和就业统计年鉴、江西统计年鉴数据显示，2012年，全国农村6岁以上人口总数为60970.86万人，具有初中文化和小学文化程度的人口比例最高，分别占44

10、.91%和38.06%，高中文化及以上人数仅占9.78%；我省农村6岁以上人口达2240.92万人，具有初中文化和小学文化程度的人数分别占44.5%和40.57%，具有高中及以上学历人群比例仅占9.58%。与全国平均水平相比，我省农村具有小学文化程度的人口比例居多，要高出全国2.5个百分点，具有高中及以上学历的人群比例较少，要低于全国平均水平。可见，我省农村人力资本存量明显不足，农村人口文化素质较低，赣南、吉安等原中央苏区和罗霄山脉片区尤为严重，这是导致该区域农村人口陷入贫困和返贫困境的主要内因。（见图7） 图7：江西省农村人口受教育程度与全国差距比较 扶贫资源是指用于帮助和支援贫困村进行基础

11、设施建设、产业发展、文化教育和科技、公共服务发展和体制机制创新等资金和资源。作为扶贫开发过程中不可或缺的重要资源，它的高效传递和合理分配对促进贫困地区的经济社会发展起着至关重要的作用。但是，由于目前扶贫参与机制尚不成熟、参与农村扶贫力量相对单一、以及农村金融体系的不健全，导致投入贫困村的扶贫资源相对短缺，贫困人口对扶贫资源的占有量太少并且质量不高；同时，由于扶贫资源的传递效率不高、扶贫资金的监管制度不健全、扶贫项目的参与机制不完善等原因，导致我省农村扶贫资源呈现出低质发展态势，贫困村因缺乏完善的制度保障和资源供给而陷入发展困境，农村贫困人口因缺乏有效的制度和政策关怀而长期处于贫困状态(见图8)

12、。 （二）扶贫资源传递与发展的低质化（二）扶贫资源传递与发展的低质化 图8：农村扶贫资源低质化发展与贫困及返贫因果逻辑反馈回路 挤占扶贫资源资源供给不足经济社会发展困难制度障碍贫 困公共服务体系不健全返 贫 据江西统计年鉴和省扶贫办资料显示，2011年江西省扶贫资金总额达到135217.43万元，其中，中央财政扶贫资金占27.74%、中央扶贫贴息贷款占22.22%、以工代赈资金占14.12%。从资金投向上看，农村生产经营方面的资金占20.43%、基础设施建设方面占36.78%、技术培训和资助儿童入学占1.7%、新能源建设0.46%、农村危房改造2.18%。（详见图9） 图9：江西省扶贫资金主要

13、投向 从近几年的扶贫资金投向来看，基础设施建设资金呈逐年上升趋势，年均增幅在3.9%以上，但是用于人力资本扶贫投入的技术培训与资助儿童入学资金却一直处于较低的水平，在一定程度上弱化了贫困人口自身素质和自我“造血”能力在扶贫开发中的重要地位。同时，由于中央以工代赈资金使用范围仅限于扶贫重点县，随着重点县贫困率的逐渐下降，以工代赈资金投资项目所覆盖的贫困人口也将逐渐减少，这势必影响到扶贫资金对贫困人口的准确瞄准，甚至导致对象瞄准偏离现象，进而影响到扶贫资金使用的整体效益。可见，扶贫资源的有效供给和准确传递是决定贫困人口稳定脱贫和贫困地区经济社会全面发展的重要因素。 可持续发展理论认为，贫困与自然资

14、源、生态环境之间存在明显的相关性，二者互为因果、相互制约。一方面，贫困人口为了维持基本生计，大量开垦土地、伐木烧炭、捕鱼狩猎，严重破坏森林植被和自然资源，导致水土流失、资源退化和环境恶化；另一方面，不断退化的自然资源和生态环境反过来又会制约贫困地区的经济社会发展，降低农业生产力，导致贫困人口因经济收入的减少而更加贫困。如果缺乏及时有效的政策引导与制度约束，贫困与环境之间的矛盾会越来越尖锐，贫困与环境问题会更加严重，最终将会使二者陷入一种恶性循环之中（见图10）。（三）自然生态发展的低质化（三）自然生态发展的低质化 图10：自然生态低质化发展与贫困及返贫因果逻辑反馈回路 贫 困攫取自然原材料自然

15、资源供应紧张资源环境退化生态保护机制失灵农业生产力降低农民经济收入减少贫返 据全省第三次土壤侵蚀遥感调查公告，仅赣州南康市的水土流失面积就达677.18平方公里，占土地面积的36.69%，其水土流失严重程度居赣南各县之首。赣州地区森林资源总量虽然较为丰富，但低产林、针叶林面积大，可利用资源少，森林资源质量较低；林业产业规模小，起点低，结构不合理，主导产业和龙头企业少，林业经济实力不强；森林资源保护管理缺位，乱砍滥伐、乱垦滥占、乱捕滥猎、乱采滥挖等违法现象频繁发生，导致赣南地区整体生态功能脆弱。 鉴于我省农村贫困问题和原因的特殊性，建议在未来的扶贫开发中，坚持把以人为本的可持续发展观作为指导思想

16、，突出强调扶贫开发的人本性、系统性、综合性和可持续性，把贫困人口、扶贫资源、自然生态的可持续发展作为农村扶贫开发的基本内容，通过构建一个贫困人口扶贫资源自然生态“三体均衡、三位一体”的扶贫模式，统筹推进城乡人力资源开发、扶贫资源传递、自然生态一体化发展，全面推进贫困村的经济、政治、文化、社会和生态等各大系统及其各项事业协调可持续发展，最终实现农村贫困人口稳定脱贫、贫困地区持续发展的总体目标。有关我省农村扶贫模式的组织结构和整体框架，可见下图11：三、我省农村反贫困战略选择三、我省农村反贫困战略选择扶 贫资 源贫 困人 口自 然生 态扶贫资源发展一体化人力资源开发一体化生态扶贫一体化扶贫资源高效

17、传递贫困人口素质持续提高自然生态协调发展三 位 一 体三 体 均 衡贫 贫困 困人 地口 区稳 持定 续脱 发贫 展前提条件基本内容：三体内部循环系统目标地位平等均衡发展以人的发展为核心，资源供给为条件，生态协调为基础，发挥整体功能扶贫的持续性均衡发展图11：我省农村“三体均衡、三位一体” 扶贫模式结构图 首先，在空间布局上，按照城乡统筹发展的理念，全力打造“三条”发展路线，统筹推进全省城乡经济社会发展。一是一是“一主一副二次一主一副二次”的组团发展路线的组团发展路线：南昌省域中心城市赣州省域副中心城市（含赣县、南康、上犹）瑞金、龙南次中心城市；二是二是“一群两带三区一群两带三区”的城的城镇化

18、发展路线镇化发展路线：鄱阳湖生态城镇群沿沪昆线、京九线的两条城镇发展带南昌、赣州、九江三个都市区；三三是是“一核两翼一核两翼”开放合作发展路线开放合作发展路线：以赣州经济技术开发区为核心，以赣州“三南”至广东河源、瑞金兴国至福建龙岩产业走廊为两翼的开放合作新格局。（详见图12） （一）统筹经济与社会，推进扶贫资源一体化（一）统筹经济与社会，推进扶贫资源一体化图12：江西省统筹发展及扶贫开发线路图 其次，在扶贫资金上：充分用好中央财政专项扶贫资金的基础上，省、市、县级财政，做到按比例进行配套，力争扶贫资金逐年增加，形成扶贫专项资金随财力增长而增加的稳定增长机制；积极探索和建立扶贫开发多元化投入机

19、制，广泛开拓新的筹资渠道，吸纳社会资金参与扶贫开发；调动贫困地区群众自力更生、艰苦奋斗的积极性，不断壮大乡村集体积累，引导农民投资投劳，参与扶贫项目建设；全面整合市、县、区有关部门的各类涉农资金和帮扶资金，集中力量推进贫困村的基础设施建设和其他扶贫项目开发，支持贫困村发展特色产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力；强化扶贫资源的传递和使用效率，严格执行项目法人制、预决算制、监理制、招投标制、县级报账制，实行专户管理、专账核算，专款专用，逐步建立一个信息通畅、反馈及时、使用对口、监管有效的资源传递与反馈机制；全面推行扶贫资金项目公告公示制，充分发挥财政监督、审计监督和社会监督

20、作用，切实提高扶贫项目资金管理水平。严肃查处挤占、挪用、截留和贪污扶贫资金行为。 第三，在扶贫方式上：大力实施基础设施扶贫、文化扶贫、教育扶贫、科技扶贫、产业扶贫等工程，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫整体推进的“大扶贫”格局。一方面，建立“乡镇（办）行政村贫困村”的镇村联动机制，结合新农村建设要求，各类涉农专项资金要优先投放到贫困村，着力改善贫困地区的生产生活条件。另一方面，建立“企业（合作社）基地贫困户”的村企联动机制，大力实施“产业扶贫”工程，拓宽贫困人口增收渠道。鼓励企业到贫困地区投资兴业，通过产业基地覆盖、龙头企业辐射、连片开发促进、科技扶贫推动、互动资金扶持、合作组织带动、扶贫贷款

21、贴息等多种产业化扶贫模式，帮助贫困农户稳定增收、脱贫致富，促进扶贫工作结构调整、转型发展。 首先，要处理好扶贫开发与贫困人口文化和心理素质的关系。在扶贫开发中要不断加大对贫困农户的教育和就业培训投入，不断探索培训新渠道，注重学以致用，让更多的贫困农民接受职业技能和农业生产技能的培训。一是以定点培训学校为基地，以“三定”为核心的农村劳动力职业技能培训，即：培训前定订单，培训中定标准，培训后定去向。二是针对本地企业用工需要，积极推行内输型校企联合培训；在市县确定若干教学点，直接为本区域内的企业培训员工，做到区内培训、区内就业，实现“离土不离乡”的转移。三是围绕贫困地区青年自身就业期望，实行自行择业

22、型培训。采取发放贫困户培训券、定培训时间、定补助标准的“双定”方式，由村民自主选择就业需求广、就业效益高的技能培训。（二）统筹人口与就业，推进人力资源开发一体化（二）统筹人口与就业，推进人力资源开发一体化 其次，要处理好扶贫开发与贫困人口身体素质的关系。在扶贫开发中应当高度重视贫困地区的医疗卫生等公共产品服务，通过加大贫困地区医疗保健资金投入，加快农村医疗卫生设施建设，改善农村医疗卫生条件，为贫困群众提供门诊救助、大病救助和临时救助等基本医疗救助服务，严格规范农村医药监管制度，确保贫困群众充分享用农村公共卫生资源，避免“看病难、看病贵”的问题。 第三，要处理好扶贫开发与人口控制的关系。在扶贫开发中应当认真执行好计划生育政策，把扶贫开发同计划生育统筹推进，对于那些能够自觉遵守计划生育政策的贫困农户，在生产生活上给予政策性优惠和物质奖励，鼓励其优先发展、优先致富；而对于那些逃避计划生育、多生超生的贫困农户，则需开展必要的说服教育，在思想认识上给予更多的关心和帮助，通过扶贫教育促使其认识到自身观念的落后，激励其勇于抛弃传统观念，走上少生优生、脱贫致富的道路。 首先，彻底抛