淮河流域入河排污口监督管理情况调研报告

1、淮河流域入河排污口监督管理情况调研报告淮河流域入河排污口监督管理工作调研报告对入河排污口实施监督管理是 2002 年修订的中华人民共 和国水法及 2005 年实施的入河排污口监督管理办法确立 的一项重要的水资源保护制度， 也是各级水行政主管部门和流域 机构的一项重要职责。为了进一步加强入河排污口监督管理， 有效保护水资源， 深 入了解地方排污口管理工作的实际情况、总结工作经验。 2011 年 10 月 19 至 21 日，由水利部水资源司保护处组织，水资源管 理中心、淮河流域水资源保护局参加， 组成调研组， 采取听取汇 报、审阅相关文件资料、现场勘查等方式，对淮河流域蚌埠市、 淮南市及江苏省徐

2、州市排污口监督管理工作的实施情况进行调 研，重点检查了淮河干流沿线城市污水处理厂入河排污口、 蚌埠 市热电厂、化肥厂排污口及江苏安徽省界断面排污监测等情况。 一、调研的基本情况调研组成员 10 月 19 日晚到达蚌埠市， 20 上午在淮河流域 水资源保护局会议室与局主管领导和相关技术人员座谈， 淮河流 域水资源保护局汇报了淮河流域入河排污口管理工作情况， 对淮 河干流沿线排污口的管理情况进行了详细汇报， 调研组也审阅了 淮河流域重点入河排污口图集、 淮河流域跨省河流省界水质监测 断面图集、蚌埠市和淮南市城市及水功能区现场查勘资料及奎河 缓冲区入河排污口整治等资料。10月 20日下午，调研组分别

3、赴蚌埠市及淮南市淮河干流沿 线开展调研检查工作， 现场查勘了蚌埠市席家沟给定排污口、 八 里桥综合排污口、 淮南市污水处理厂排污口、 金庄村（洛河电厂）、 淮南市化肥厂及小站台综合排污口的排污情况， 就排污量及处理 情况进行了现场调研并听取了相关工作人员的汇报。10月 21日上午，调研组赴江苏省徐州开展调研工作，现场 查看了奎河缓冲区排污口整治、 省界断面水质监测站建设及徐州 市国祯污水处理厂污水处理等情况， 听取了相关人员的介绍和汇 报。调研结果显示，淮河流域水资源保护局在入河排污口监管工 作中做了大量的工作，按照水法和入河排污口监督管理办 法要求， 紧密结合淮河流域入河排污口的实际情况，

4、建立了与 入河排污口监督管理工作配套的监督管理制度、设置审批制度、 核查登记制度、日常监测制度、档案和统计制度、通报制度等， 实施情况较好。 入河排污口日常监督和监测工作能力建设日益完 善，但在监管工作中仍存在一定的问题和困难，需要及时解决， 以进一步加强入河排污口监管工作。 二、淮河流域入河排污口管理情况淮河流域水资源保护局按照 水法、入河排污口监督管理 办法等要求，在入河排污口监督管理工作中做了一些积极探索， 取得了一些宝贵经验。主要工作情况如下：（一）完善制度建设， 加强全流域入河排污口监督管理工作 为贯彻落实 入河排污口监督管理办法 及关于加强入河 排污口监督管理工作的通知 （水资源

5、200579 号），淮委发 出关于开展淮河流域饮用水水源保护区及入河排污口普查工作 的通知（淮委水资保 2005126 号），要求对县及县级以上人 民政府批准划定的地表水饮用水水源保护区进行普查， 并以城镇 为单元分别调查饮用水水源保护区及饮用水水源保护区入河排 污口设置情况。2007 年淮委向流域各省水利厅下发了关于加强淮河流域 入河排污口监督管理工作的通知 （淮委水资保 2007460 号）， 提出了六项切合实际的工作要求， 包括入河排污口登记工作、 规 划编制、 严格审批制度、 加强监督监测和通报等方面。 同时要求 积极推进饮用水水源保护区入河排污口整治工作。 2007 年 4 月， 水

6、利部下发关于淮河流域入河排污口监督管理权限的批复 （ 水 资源 2007163 号），明确了流域和区域入河排污口监督管理 权限，使得淮河流域入河排污口管理工作分工明确，责任到位。 同时为理顺流域与区域管理关系， 淮委水保局与流域四省水利厅 进行了多次协商、交流，并形成统一认识。2011 年 6 月，水资源司组织淮委水保局主编的水利部行业 标准入河排污口管理技术导则（SL532-2011 ）颁布实施，导则的出台进一步促进了入河排污口的规范化管理。（二）加强核查，建档立案，加强入河排污口登记工作按照水利部要求，自 1990 年开始，淮委水保局组织流域四 省水利部门在全流域范围开展了入河排污口的调查

7、及监测工作。 1998 年，为适应淮河流域水资源保护与水污染防治工作需要， 每年组织流域四省水利部门开展全流域城镇入河排污口核查监 测工作， 系统掌握全流域重点入河排污口分布和变化情况。 2008 年将核查监测范围扩大到乡镇以下所有重点入河排污口， 对淮河 流域所有乡镇和村的重点入河排污口进行全面调查， 拍摄入河排 污口口门照片和 GPS定位。更加准确地掌握了流域污染物入河排 放情况， 同时编制完成流域重点入河排污口图集 （城镇卷及水功 能区卷）、跨省河流（缓冲区）省界水质监测断面图集、流域重 点水功能区入河排污状况汇编等。按照水利部关于淮河流域入河排污口监督管理权限的批 复规定，在对淮委管理

8、范围内的入河排污口设置及排污情况进 行调查的基础上， 积极开展入河排污口的登记工作。 目前， 已经 基本完成流域机构管理范围内的省界缓冲区、 直管河道及淮河干 流重点入河排污口的登记工作。 通过入河排污口的登记， 明确了 入河排污口设置主体和管理对象。（三）加强监测，明确全流域入河排污量变化情况 淮河流域入河排污量监测结果为国务院及有关部门客观评 价淮河流域水污染治理成效发挥了主要作用。 目前每年依法向流 域四省人民政府办公厅通报淮河流域入河排污量。 同时对照淮河 流域水污染防治工作要求、 南水北调东线工程治污要求和水功能区限制排污总量控制目标， 提出进一步加强淮河流域水污染防治 工作的意见，

9、对推动流域水污染防治工作发挥了重要促进作用。 入河排污口监测成果已经成为编制淮河流域综合规划、 淮河流域 水污染防治规划、 水资源保护规划、 淮河流域重要河湖水生态保 护与修复规划的基础依据。 通过系列监测成果明确了淮河流域主 要污染物COD入河排放量变化趋势的三个阶段，为下一步有针对 性的开展监测工作奠定了基础。（四）及时通报，协同工作，遏制污染反弹 按照水法和入河排污口监督管理办法要求，不断加 强对重点入河排污口的监督监测。每月选取南水北调输水沿线、 淮河干流、污染联防区等区域 4050个重点入河排污口进行监 测，并将监测结果以 淮河流域重点水功能区入河排污口排污状 况通报的形式，向四省地

10、市以上人民政府及有关部门进行通报。 对每次监测中发现的严重超标入河排污口， 以文件的方式向各省 环保部门进行通报， 并要求加强监管， 四省环境保护部门对通报 情况高度重视， 据此查处了一批超标排污企业， 并将查处结果向 流域机构进行了反馈。 2010 年淮委水保局在淮河流域日常监督 工作中共通报了 19家超标排污严重的入河排污口，江苏省东海 县山左口乡泰和酒业等违法排污企业被停产整顿。 2011 年淮委 水保局按照中央一号文件精神， 严格纳污总量控制， 加大对重点 入河排污口监督力度， 1 8月共通报了 24家超标排污严重的入 河排污口。（五）依法行政，严格入河排污口设置审批 按照淮委管理权限

11、和水利部门核定的水域纳污能力及水功 能区水质目标要求， 依法开展管理范围内入河排污口的审批， 严 格把关， 从源头控制排污。 对不能满足水利部门核定的水域纳污 能力和水功能区水质保护目标要求的入河排污口的设置申请做 出了不予水行政许可的决定。 入河排污口监督管理办法颁布 以来，共批准同意了 13 个入河排污口设置申请，并对多个建设 项目水资源论证报告中入河排污口设置内容进行严格审查， 要求 建设项目零排放， 不准设置入河排污口， 努力从源头上控制污染， 严格水功能区纳污红线管理。 同时加强了对已批复的入河排污口 的监督管理， 通过定期和不定期监督检查， 严把入河排污总量控 制关。（六）重点突破

12、，推进入河排污口整治试点工作 根据淮河流域入河排污量大、 入河排污口设置不合理， 对水 功能区水质安全构成巨大威胁的特点， 淮委水保局开展了淮河流 域入河排污口整治试点工作。 2008 年组织江苏省水利厅编制了 江苏省淮河流域入河排污口整治规划， 提出了入河排污口的禁止 区、限制区，为入河排污口设置审批及日常管理提供科学依据。 组织编制了淮河流域饮用水水源保护区入河排污口整治方案， 开 展了宿迁市饮用水源地和南水北调东线工程调水水源保护区 （宿 迁段）入河排污口整治试点工作。针对流域内跨省河流水污染矛盾突出的情况， 以省界缓冲区 为突破口， 2008 年选取奎河苏皖省界缓冲区内的入河排污口作

13、为整治工作的试点，完成了奎河省界缓冲区入河排污口调查报 告。组织江苏、 安徽两省水利、 环保部门在蚌埠召开奎河省界缓 冲区水质保护管理工作座谈会，研究部署入河排污口整治工作。 依法关闭了江苏省徐州市宏发、 天源、隆源和安徽省宿州市雪马、 瓦坊、四方六家造纸厂， 取缔了鹏达皮制品有限公司非法设置的 入河排污口，遏制了违法排污行为。（七）加强统计，建立档案信息化平台1998 年以来，通过流域入河排污口核查和登记工作，系统 掌握了流域入河排污口的分布和入河排污量的变化情况， 建立了 淮河流域入河排污口资料档案， 为入河排污口的管理和水功能区 总量控制管理奠定了基础， 也为客观评价淮河流域水污染防治工

14、 作成效提供了依据。 在此基础上， 开发了淮河流域及山东半岛入 河排污口信息管理系统， 对入河排污口基本信息以及监测资料进 行数据管理、统计分析、信息查询、数据查询等方面分析，为入 河排污口监督管理工作提供了方便。三、经验总结 淮河流域入河排污口管理工作自 90 年代初起步将近二十 年，特别是入河排污口监测工作已连续开展十多年， 入河排污口 监督管理工作扎实全面、重点突出，取得了很好的成效和经验， 对入河排污口设置情况和排污量变化情况有了全面掌握， 为流域 水资源保护工作打下了良好基础， 也为实施最严格水资源管理制度创造了有利条件。综合起来主要有以下几条：（一）制度建设是开展入河排污口管理工作

15、的重要保障 水利部高度重视入河排污口监督管理工作， 新水法 实施 后，及时以部令的形式发布了入河排污口监督管理办法 ，随 后又多次发布通知，要求提高认识，加强入河排污口监督管理。 委里也高度重视此项工作， 多次召开会议， 专题研究部署有关工 作，发布了多个关于入河排污口监管工作的文件和制度。 正是因 为有了有效的制度建设加上水利部和淮委的重视和支持， 淮河流 域入河排污口监督管理工作才有了今天的成效。 制度体系的建设 使得流域和各省从上到下对入河排污口管理工作有了统一的思 想和认识，上下一致，齐抓共管，形成合力，并在工作实践中不 断的修正和完善， 越来越符合流域水资源保护和入河排污口监管 的工

16、作要求，保证了整个流域入河排污口监管工作的顺利开展。（二）团结协作是入河排污口监测工作有效开展的基础 淮河流域城镇众多， 入河排污口分布散、 类型繁杂， 实施水 质水量同步监测需要大量人力物力， 必须依靠地方水利部门的力 量和其它相关部门的支持。 淮委水保局通过沟通和协调工作， 建 立了比较完善的协作机制， 与流域内四省区在入河排污口监管工 作上达成共识， 目标一致，团结努力， 互相支持， 在人员、经费、 设备等方面紧密配合， 为流域入河排污口日常监测工作的有效开 展打下了良好的基础。 同时与环保部门保持信息渠道畅通， 通力 合作，互相通报掌握的入河排污口信息， 为减少入河排污量和入 河排污口

17、的治理探索了新途径， 为流域入河排污口的有效监管提 供了新思路。（三）强有力的核查工作保证了入河排污口信息真实可靠 随着经济社会的不断发展， 入河排污口的设置情况也是在不 断变化，有的被封堵，有的被合并，也有新设的入河排污口，排 放的污染物也是变化的， 这些情况造成了入河排污口管理工作的 复杂性， 淮河水保局针对这些实际情况， 细致有序加强核查和监 测工作， 对入河排污口变化信息及时掌握， 发生变化的排污口重 点核查，保证了在年度汇编资源中排污口信息的真实性和可靠 性，全面掌握流域入河排污口的真实情况， 并有针对性地进行监 督管理。（四）能力建设是入河排污口规范化工作的基石 为了实现对入河排污

18、口的有效监管， 淮委水保局建立了专门 的水质监测中心， 每年在监测方面投入大量的人力物力， 并制定 了严格的监测程序和标准。 实践证明，随着能力建设的日益加强， 日常监测与年度核查工作得以正常开展， 入河排污口的监管工作 得以顺利进行。同时，淮委重视流域及省区相关人员的培训工作， 开展的不定期的针对入河排污口管理工作的技术和工作培训， 使 得对入河排污口监管工作认识提升到新的高度， 入河排污口的监 管工作也提高到新的水平。通过淮委的监管工作实践可以看出， 能力建设是保证入河排污监管工作上强度、 上水平、 出效果的基 石，是控制入河排污总量、 改善水功能区状况、 维持水资源可持续利用的强有力保障

19、。四、存在的主要问题（ 一） 法规体系尚不完善。水法规定了水功能区划分制度，以及水行政主管部 门核定水域纳污能力、水功能区监测的职责，但向环保部门 提出限制排污总量后如何实施，水利与环保如何衔接等问题 并未明确。对水功能区监测发现超标后仅是向政府报告采取 治理措施和向环保部门通报，缺少制约和限制手段。在排污 口管理上，水法仅对第三十四条、第六十七条规定了排污 口审批同意制度和处罚措施，但对已设入河排污口并没有管 理规定，虽然现在普遍开展了普查登记，但在法律效力上还 值得推敲；对排污口监督性监测数据的权威性及对超标排污 处罚等，目前在法律上都还不明确，排污口审批后的监管还 缺少法律支撑。（ 二）

20、 技术标准和规范不健全。目前， 尚未有专门的水功能区管理技术导则。 在监测上， 采用水利部颁布的 水功能区水资源质量评价暂行规定 （试 行），以最劣断面采用一票否决法，未体现出各水质断面、各 水质指标的权重和超标程度，造成水功能区达标率过低。在 评价中，目前水量、生物指标等未纳入评价范围，不能满足 对河湖生态系统健康管理的需要。入河排污口论证尚没有一 部专门的技术导则，现采用的入河排污口论证报告过于 简单和原则，对编制单位指导性不强，在报告审查中也难于 把握。（ 三 ） 缺少具体的抓手和措施。 目前水功能区水质达标率普遍不高。以江苏省为例，目 前水功能区达标率不足 50%，而江苏省确定“十一五

21、”末的 达标率要达到 65%，在人口不断增加、经济快速发展的情况 下，要维持现状达标率已不易，进一步提高达标率的难度很 大。而目前水行政主管部门还缺少相关的治理措施和抓手。 对入河排污口审批后如何进行管理， 如何保证其按规定排放， 水利部门既缺少监测能力，也没有具体的管理手段。对饮用 水源地内入河排污口的整治，光靠水行政主管部门也无法实 现。（ 四 ） 管理内涵有待拓展，监管经费和手段不足。 目前对水功能区的管理的目标仅有水质目标，对水量和 其它水生态要素（水生动植物、底泥） 、滨水生态缓冲带等未 纳入管理，对土地利用方式等也没有制约，入河排污口管理 是水法赋予水行政主管部门的一项职能，但目前监督管 理的经费渠道并未设立。对水功能区调整方案论证单位的资 质也没有界定，且目前的监测能力已不能满足管理需要。水 功能区监测、入河排污口监督性监测没有经费渠道，监测的 范围和指标也未达到国家规定标准。同时，自动监测、移动 监测、应急监测能力严重薄弱，实验室的监测指标也不能达到国家规定标准，监测能力发展已远远滞后于环保部门。五、主要建议（一）尽快批复全国重要江河、湖泊水功能区